英国职业教育与培训改革新进展

肖 毅

近年来，人工智能、虚拟现实、大数据、区块链等新技术日新月异，就业模式正在快速变化，工作周期缩短，职业寿命延长，新的就业机会正在以令人眼花缭乱的速度出现，为人们提高技术技能、获得更好的工作机会成为职教改革的必然诉求。2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出，要优化职业教育供给结构，到2025年，技能型社会建设全面推进。到2035年，职业教育整体水平进入世界前列，技能型社会基本建成，职业教育供给与经济社会发展需求高度匹配[1]。为了给每个人提供找到理想工作的终身技能保障，2021年，英国政府先后发布了《就业技能：终身学习以获得机会、促进发展》（Skills for Jobs:Lifelong Learning for Opportunity and Growth，即《就业技能白皮书》，以下简称白皮书）、《技能和16岁后教育法案（2021）》（the Skills and Post-16 Education Act 2021，以下简称法案）、《技能和16岁后教育法案影响评估报告》（Skills and Post-16 Education Bill Updated Impact Assessment，以下简称评估报告）等政策文件，描绘了英国职业教育与培训的发展蓝图，并为改革的推进提供了法律保障和科学评估。英国教育部（Department for Education）在《技能和16岁后教育法案政策摘要说明》（Skills and Post-16 Education Bill Policy Summary Notes，以下简称摘要说明）中指出，此次职业教育与培训改革以雇主需求为核心，将职业教育、继续教育和高等教育系统紧密结合在一起，对促进人们提高技术技能、投入更好的工作，提高生产力，支持国家增长型行业，为国家经济复苏和重建具有里程碑意义[2]。对英国最新职业教育与培训改革主要动因和举措的探究，将为我国推进现代职业教育高质量发展提供启示和借鉴。

一、改革的主要动因

（一）技能差距巨大无法应对各种挑战和机遇

当前，无论是应对新冠病毒大流行及退出欧盟带来的影响，履行到2050年实现温室气体净零排放的承诺，还是实施现代工业发展战略、建设绿色经济等一系列挑战和新机遇，都需要大量高素质技术技能人才作为支撑，但英国对职业教育与技能培训重视不够，离开学校时拥有较高技术技能（即4～5级）的人太少。统计显示，英国参加普通中等教育证书考试（General Certificate of Secondary Education，简称GCSE）的学生中，有33%的人在25岁时获得本科及以上文凭，只有4%的人达到国家职业资格框架（National Vocational Qualification，简称NVQ）4～5级。在20～45岁的成年人中，只有10%的人最高资格达到4～5级，而德国和加拿大的这一比例分别为20%和34%[3]。英国首相鲍里斯·约翰逊（Boris Johnson）指出，新冠疫情等挑战动摇了英国的经济，英国的劳动力市场和职业教育体系的缺陷已经非常明显。一方面，英国缺乏大量的熟练机械师、工程师、IT专家等高素质技能人才；另一方面，太多普通高等教育的毕业生无法获得理想的工作，国家无法为这些年轻人提供足够的职业教育与培训支持，从而出现了生产力低下、经济不景气现象，技能差距阻碍了英国经济发展，必须进行彻底的改变[4]。

（二）雇主缺乏话语权导致职业教育与培训效率低下

英国复杂的职业教育与培训体系使雇主与教育机构的沟通不畅，雇主对当地的技能培训没有足够的影响力和话语权，雇主和教育机构时常无法就满足当地劳动力市场所需的技能达成一致，没有有效的机制解决当地在提供技能方面面临的差距。研究表明，技能课程可以为学习者带来更高的经济价值，具有国家职业资格框架4级的男性在30岁时比其他人群每年平均多挣5100英镑，具有国家职业资格框架5级资格的女性在30岁时每年比拥有学士学位的女性多挣2700英镑[5]。但封闭式的资助规则和过度的官僚作风鼓励教育机构开设更便宜、经济价值相对较低的课程，这些课程更容易完成，却导致教育机构培养的人与岗位需求匹配度偏低，52%的劳动力不具备雇主所需的专业和数字技能[6]。2019年，由于招不到具备适当技能的人，招聘职位中有四分之一（21.4万个）出现了空缺，建筑业、制造业及新兴行业人才存在严重短缺，空缺职位占招聘职位的36%～48%[7]。

（三）职业教育与培训缺乏吸引力

近年来，各国政府普遍认识到职业技能培训对个人、区域和社会发展的价值，但高质量的职业技能培训不仅需要培训机构提供优质的教学资源，还需要有完善的保障体系支持学习者完成学习。调查表明，英国职业教育与培训机构在招聘和留住高质量的师资队伍时遇到了很大困难，超过一半的校长认为招聘师资很困难，59%的教师表示对职业发展机会不满意；学习者无法获得政府支持的、权威的职业信息与指导，往往通过家人、朋友等个人途径得到建议，因个人社会经济背景差异很大，感到职业前景渺茫，对接受继续教育信心缺乏；缺乏一种灵活、高效的资助和贷款系统支持终身学习者完成学习[8]。对过去十年的数据分析发现，英国成年人参加职业教育与技能培训的人数不断下降，从2010-2011年的320万人下降到2019-2020年的170万人，降幅达到46.9%，职业教育与培训缺乏吸引力[9]。

二、改革政策出台过程

（一）发布《就业技能白皮书》

为响应英国首相提出的彻底改变职业教育与培训系统的要求，在汲取现代学徒制度改革成功经验的基础上继续推进，确保实现每个人在任何时候都有机会提升技能或再培训的愿景，达成为所有人提供终身技能保障的目标，2021年1月21日，英国教育部发布了《就业技能白皮书》。白皮书分为5章156项条款，从将雇主置于16岁后技能教育的核心、提供国家急需的高层次和高级技术技能教育与培训、灵活的终身技能保障体系、支持卓越教学等方面，详细阐述了如何推进职业教育和技能培训改革，以支持人们在人工智能与大数据、清洁能源、未来交通技术及制造业等经济发展急需的领域获得终身技能，为个人职业发展提供更好的机会，并助力生产力的发展和国际竞争力的提高。英国教育部部长加文·威廉姆森（Gavin Williamson）在前言中指出，《就业技能白皮书》将是我们释放人们创造力和才能的杠杆，不仅为我国经济社会发展带来了曙光，也将促成个人的价值创造和实现[10]。

（二）出台《技能和16岁后教育法案（2021）》及其摘要说明

2021年5月18日，英国政府出台《技能和16岁后教育法案（2021）》，新法案创建了一个适合16岁后人群的职业教育和培训体系，改善了16岁后技能培训体系的运作方式，规定了改革的基本法律框架，为白皮书中提出的大胆改革奠定了立法基础。2021年11月，英国教育部发布《技能和16岁后教育法案政策摘要说明》，对法案中涉及的地方技能提升计划、技术学院和培训机构的职责、技术教育资格的批准和监管、职业生涯信息平台、终身贷款权利、继续教育教师培训体系改革、学生办公室（Office for Students）质量评估措施、法定继续教育干预权力、作业作弊、学徒政策、对继续教育系统中有特殊教育需要和残疾人的支持、学习者心理健康教育等16项主要措施进行了阐释，通过加强职业教育与培训机构在运行、资格认证等方面的监管，推动对教育和培训机构的评估和问责，提高终身教育绩效；通过终身技能保障，为所有人提供终身再培训的机会，帮助他们获得就业所需的各种技术技能，从而获得更多、更好的就业机会，提高生产力；推行地方技能提升计划，围绕雇主的需求重新调整职业教育与培训系统，通过对16岁后人群进行技术教育和技能培训，解决建筑、数字和制造业等当前和未来国家经济发展所需部门中存在的技能差距[11][12]。

（三）发布评估报告

2021年10月25日，英国教育部发布了《技能和16岁后教育法案影响评估报告》，法案独立评估小组（the Independent Panel）完成了对法案的影响评估。评估小组利用个性化学习者记录、纵向教育成果、雇主技能调查、劳动力市场回报估算、技能指数等一系列数据源和证据材料，从整体上评估了法案面临的关键挑战，改革的重要性和必要性，改革中首选方案和备选方案的合理性，对雇主、学习者、职业教育与培训机构等利益相关群体带来的影响，对地方技能提升计划、终身贷款权利等12项措施进行了单项影响评估，还提供了2018-2019学年成人继续教育的经济回报评估。评估小组发现，获得职业资格框架3级的学生在毕业后3-5年的收入将增长16%，2018-2019学年英国成人继续教育创造了260亿英镑的终身经济价值（扣除培训的成本）[13]。评估小组认为，此次职业教育与培训改革将有助于建立一个强大、统一、高效的面向16岁后人群的职业教育和培训体系，进一步提高技能培训公共投资的性价比[14]。

三、改革的主要举措

（一）发挥雇主核心作用，服务地方经济发展

为企业提供熟练劳动力在推动企业发展过程中起着关键作用，也对满足当地劳动力市场的需求，促进区域和国家经济增长至关重要，只有让雇主在技术技能人才培养过程中发挥核心作用，确保职业教育和技能培训与雇主的需求保持一致，才能促进人才供给端与需求端有效对接。为此，此次改革采取了以下四项措施：

行动1：启动新的由雇主主导的“地方技能提升计划”（Local Skills Improvement Plans）。在雇主的主导下，教育机构、其他供应商和当地利益相关者合作，在对本地技能需求进行必要性论证和评估的基础上，制定地方提升计划，共同设计和提供课程资源，确保技能培训的供求更好地匹配。

行动2：到2030年创建雇主主导的国家标准体系。以现有的现代学徒制、T级（T-Level）改革标准为基础，以在工作场所取得成功所需的知识、技能和行为为内容，制定一套由雇主主导的通用国家标准来定义技术教育课程、技术资格认证和学徒制的内容，规定胜任该职业所需的技术能力，据此对年轻人和不同职业生涯阶段学习者进行培训。

行动3：创建以当地优先发展行业为重点的校企合作中心（College Business Centres）。加强培训机构与雇主的联系，发挥各自优势和特长，在国家战略发展基金（the Strategic Development Fund）的支持下，通过改善培训质量、为企业提供咨询、合作开发优质培训资源、联合培养创新创业人才等方式支持当地企业提高创新和生产力水平。

行动4：深入推进现代学徒制。重点支持三个领域，即响应雇主的反馈，有效利用学徒培训资金，在更多行业领域开展高层次学徒培训；支持更多人参与高等学位学徒制项目；提高质量确保所有学徒发挥潜力。

（二）支持重点项目建设，推进高等技术教育改革

改革的核心目标是为人们提供高质量高级技术技能教育，让学习者能够在国家经济发展需要的领域找到更好的工作。改革从三个方面推进。

行动5：建立国家技能基金（the National Skills Fund）推动特色项目建设。政府将投资25亿英镑，支持雇主主导的“数字训练营”等高级技能培训，以及高价值制造发射中心（the High Value Manufacturing Catapult）开展的“技能价值链”项目，帮助3000多万名劳动力获取新兴技能领域等政府优先事项所需的技术技能。为没有准备好接受普通教育或职业教育的学生增加“过渡年”（Transition Year），为有潜力进入T级考试的学生量身定制预备课程。

行动6：拓展旗舰技术学院项目（Institutes of Technology）。发挥技术学院与雇主、培训机构之间的合作优势，在开展第一批12所学院试点的基础上进行全国推广，优先支持高层次、高级技术技能培训项目，使其成为先进制造业、基础设施、数字及STEM技能教育和培训的首选基地，并通过针对当地弱势群体及女性的培训，为雇主发掘大量新的高技能人才。

行动7：推进T级项目及高等技术资格改革。重视高层次T级课程，加大T级项目开发推广力度，从2023年起，将向学习者提供涵盖11条技术教育路线的24个T级课程。取消缺乏明确性和问责性的低质量资格证书，根据雇主主导的国家标准体系，采用新的高等技术资格认证制度，从2022年起，分阶段、多批次推出经批准的高等技术资格证书。

（三）搭建“三位一体”支撑体系，筑牢终身技能保障根基

通过构建优质教学资源、信息服务和经费保障“三位一体”的终身技能支撑体系，确保每个人在一生的不同阶段，都有一个灵活、最适合的技术教育途径可供选择。

行动8：打造优秀教学团队。组织“教学人才项目”（the Talent to Teach），为在校大学生、大学毕业生提供短期技术技能教学“实验”的机会；启动全国教师招聘活动，瞄准具有行业经验和过硬技能的潜在人群，做好数百万未来教职工招聘工作；构建继续教育初任教师培训系统（FE Initial Teacher Training），以雇主主导开发的标准为依据组织初任教师培训，通过组织T级专业发展项目（the T Level Professional Development）、世界技能卓越中心计划（the WorldSkills UK’s Centre of Excellence）、技术大师班（the Technical Masterclasses），多措并举为学徒制教师、技能培训教师量身定制开展专业发展培训。改进教学方式，支持数字和远程学习，通过线上线下混合教学提高技能教育参与度。

行动9：创建国家职业信息服务系统。做好国家职业信息服务网站（the National Careers Service Website），收集技术技能培训、职业地图、人口统计、就业创业等方面的信息，使其成为各方获得政府职业信息的单一来源，促进各方及时了解政策，做好合理规划；提供个性化服务，为家长、学生和失业者等提供合理化建议。

行动10：构建灵活的终身贷款体系。建立一个更高效、更精简的资助体系，引入终身贷款权利，简化贷款流程，提高贷款效果，新贷款体系将从2025年开始实施，为18岁后人群提供为期4年的技能教育贷款，供其终身参加培训使用，为每一个有能力和渴望参加高级技能培训的人提供经费保障。

（四）改革问责治理体制，提高职业教育绩效

改革问责方式，关注技能培训的结果和产出，为教育和培训机构提供更多自主权，以有效的问责、治理和干预机制确保技能培训高效开展。

行动11：改革问责制度，支持地方技能提升计划的实施。赋予培训机构和技术学院更多的自主权，减少对过程的关注，更多地关注雇主参与及培训的绩效和取得的成果，让其对产出负责；引入竞争性举措，鼓励培训机构评估供给，缩减价值低的培训规模，扩大价值高及优先领域的培训规模，更好地满足当地技能需求；确定学生成绩最低预期质量水平。适度增加教育大臣新的权力，以便在技术学院和培训机构无法提供有效培训时迅速地进行干预。

行动12：支持教育机构与雇主建立强有力的战略合作伙伴关系，商定治理标准，加强自治。从2022年起，所有机构每年需召集各方举行年度战略对话会，就职业教育与培训战略目标、风险和机遇等内容进行研讨，并达成共识。提高技术学院治理标准，加强对学院战略投资和发展等方面的治理。

行动13：深化技术教育资格的批准和监管。完善法定框架，允许学徒制与技术教育局（Institute for Apprenticeships and Technical Education）批准与雇主主导制定的标准相契合的技术教育资格，必要时可以对批准的资格进行修订或给予撤销；明确学徒制与技术教育局、资格和考试管理局（the Office of Qualifications and Examinations Regulation）之间的关系，加强监管框架的稳定性[15][16]。

四、总结与启示

（一）优先布局高层次人才战略，切实增强职业教育适应性

为应对高级技术技能人才严重短缺而无法适应当前挑战和机遇的现状，英国此次改革聚力服务学习者获得高层次学位、高级别技术资格的需求，出台了白皮书及法案等国家政策文件，组织开发基于雇主主导的国家资格标准并率先在高层次技术教育领域审批、采用；将旗舰技术学院项目扩展到全国各地，拓展学士学位乃至研究生层次的高等学位学徒制项目，推出高层次T级课程；投入25亿英镑国家技能基金优先支持成人参加高层次技术技能学习，终身贷款权利优先资助学习者获取高层次学位水平（4～6级）；加强对国家资历框架、高级技术资格的批准和监管，从供给侧推进契合学习者需求、符合国家战略的高层次学位和高级别技术资格落地。

为满足我国经济社会发展对高层次技术技能人才的需要，回应人们对高层次高等职业教育的需求，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出，到2025年，职业本科教育招生规模不低于高职教育招生规模的10%[17]。但2022年教育部公布的全国教育事业统计结果显示，本科层次职业学校招生人数仅为高职教育招生总数的0.7%，学位供给与社会需求不匹配[18]。在实践层面，我国本科院校转型的内生动力和外部驱动力不足，贯通衔接类院校间因培养定位、评价体系、师资结构不同而出现衔接不畅，合作积极性逐步降低等问题[19]。借鉴英国经验，我国首先应加强顶层设计，出台国家本科层次职业教育发展政策文件，明确职业本科教育“是什么”“怎么办”“办成什么样”等核心问题，引领职教本科稳步发展。其次是推进国家资格框架建设，尤其是开发高级别职业资格，制定国家资格标准，促进学历证书和职业技能等级证书的互通衔接。同时，加大职教本科建设力度，优先支持本科院校转型、符合条件的专科院校及专业升格，完善监管问责体系，树立职教本科院校及专业示范，以点带面引领内涵发展之路，切实增强职业教育适应性。

（二）突出企业主导地位，对接地方发展和产业升级需求

职业教育与企业有着天然的联系，充分发挥行业企业的重要作用是各国办好职业教育和培训的关键。发端于中世纪的学徒制是一种较为传统的英国职业教育制度，但发展之初劳动力市场的认可度较低。2012年，英国发布《理查德学徒制评论》报告（Richard Review of Apprenticeships），建议重视雇主在学徒制未来发展中的主导作用，随后制定一系列政策强化这一建议，将雇主置于学徒制的“驾驶席”上，现代学徒制影响日益凸显[20]。此次英国出台的新法案首次为将雇主置于职业教育与培训系统的核心而立法，并根据法案规定成立雇主代表机构，由雇主主导开发国家标准体系，完善职业资格框架，制定地方技能提升计划开展试点；以雇主主导开发的标准为依据对高级技术资格进行审批、组织技术技能教育和培训、开展初任教师教育，投入25亿英镑用于学徒制等雇主主导项目的支持，并加强对国家标准落实情况的监管和问责，确保技术教育和技能培训与雇主更高水平的技术技能需求保持一致。

为更好地发挥企业在职业教育中的重要作用，我国先后发布了一系列政策。但从目前我国企业参与职业教育现状的抽样调查情况看，企业主要为学校提供兼职教师、参与专业课程及实训基地建设等人才培养工作，企业普遍认为国家对企业参与职业教育缺乏全面的促进机制，政策可操作性不强，企业投入在短期内没有直接的收益回报，合作程度有待加深[21]。因此，我国可以借鉴英国的做法，以立法的形式明确企业的重要地位，将技术技能教育与培训的主导权交给企业，细化企业在国家标准制定、国家资历框架建设、校企深度合作中的职责和权利，提高政策的可操作性；加强政策落实评估监督，避免政策供给高位与政策落实低位，提升政策执行效度，保障企业投入的长期利益获得，激发企业参与热情，切实提高职业教育供给与经济社会发展需求匹配度。

（三）推进职教数字化升级，提升学习者数字技能

随着数字经济时代的到来，挖掘职业教育与培训数字化潜力，培养契合产业链需求的数字技能人才成为职业教育改革的重要内容。在改革过程中，英国支持制定雇主主导的国家数字技术标准，开发模块化课程、数字技能工具包等数字资源，组织短期数字技能培训、数字训练营、数学卓越中心计划，采用线上线下相结合的教学方式，支持数字和远程学习；创建国家职业信息服务平台，及时发布培训和就业信息，有针对性地开展职业指导和咨询服务；优先批准由雇主主导开发的与国家标准相一致的数字资格证书，鼓励学习者免费参加数字技能资格培训与认证，为没有获得数学、数字技能中级资格证书（2级）的成年人提供免费支持，要求尚未获得数学、数字技能中级资格证书的16～19岁学生继续学习相关课程，多措并举支持学习者获得雇主所需的数字技能。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第五篇以“加快数字化发展建设数字中国”为标题，围绕加强关键数字技术创新应用、推进产业数字化转型、加强全民数字技能教育和培训等内容，对如何适应数字技术新趋势进行了阐释。迎接数字时代，加快职业教育数字化转型升级、促进学习者数字技能提升是现代职业教育高质量发展的应有之义。为此，我国应顺应数字时代产业和行业对数字技术的新要求，结合学习者职业面向，确定人才培养规格，制定数字技术人才培养标准；以标准为依据，校企合作开发模块化、系统化的优质课程体系，打造精品在线开放课程、虚拟仿真实习实训基地，创建多层次、多类型的数字资源，推动教学方式方法的数字化转型，促进数字技术课程的学习推广；建设权威的国家级职业信息服务平台，加强技能培训与就业信息发布，开展就业咨询与指导，切实满足学习者，尤其是退役军人、下岗失业人员、农民工和新型职业农民等群体多样化的学习和就业需求，营造职普教育平等、人人皆可成才的良好环境，提升职教学习者的获得感和满意度，推动技能型社会建设。