多维视角下房地产税改革试点展望

刘丽蓉 融信中国浙江区域集团

近十年来，民众对房地产税的政策和改革重视度逐渐提高，在十八届三中全会上，《关于授权国务院在部分地区开展房产税改革试点工作的决定》（下文简称《授权决定》），于第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准，出台了关于房地产税制的新政策。本文在此基础上，对房地产税的历史沿革、功能定位、税制设计中的若干关键问题进行了简单的剖析，提出基本的政策，希望对以后房地产税收政策提供帮助。

一、我国房地产税收的历史沿革

我国早在1951 年颁布的《城市房地产税暂行条例》中规定对房地产的征税。到1986 年，《中华人民共和国房产税暂行条例》颁布，房地产税也就从历史上消失。查阅有关数据，从1951 年到1984 年，全国范围内的房地产税，可以为今日的改革试点提供一些启示。在持有期间，房地产包括在土地和不动产的基础上，土地税1%，不动产税1.5%，还有许多免税的计划。按照当时的情形，财产税是由财产者缴纳，财产抵押后由继承人支付。如果业主或继承者在本地或产权不明确时发生的租赁争议，则由受托人或使用人提出。1984 年划分后，在持有环节仍需缴纳城镇土地使用税和不动产税，但前者属于定额征税，而后者则按不动产原值一次性扣除10%至30%的残值，故不按评估价值征税。此外，对非营利性质的私人不动产及相关用地，则不征收城镇土地和不动产税。自此，个人住房保障环节的税收逐渐淡出历史舞台。

在2003 年，由于地方税制的建立及房地产市场的发展，政府引进个人住宅保有环节的税制，回归到当年所谓的“不动产税”的政策探讨。十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“在条件允许的情况下，对房地产实行统一的房产税，并予以废止。”《“十一五”规划纲要》于2006 年发布，其中提到：要推进房地产税费改革，坚决推行房产税，取消有关税费。中央文件提出不动产税后，有关部门、学界就不动产税的国际经验及税收制度的设计进行了较多的探讨。但是，这个改革的构想并没有产生任何结果。

在2008 年的全球经济危机后，房屋价格快速上升。2009年，“不动产税”一词也被采用，但是在2010 年，“逐渐推动不动产税制改革”的建议被房地产税所代替。最后，上海市、重庆市于2011 年1 月开始对房地产税的改革，这一举措在全国范围内得到了广泛的重视。2013 年在党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，一些城市暂停不动产纳税申报的试点工作。其中一个主要的原因是，在改革的顶层设计上得到了强化[1]。

《授权决定》是中国当前最具体的房地产税制改革立场，并对若干问题进行清晰界定。第二条明确规定，由国务院与试点地区人民政府制定的具体示范措施。同时，也明确提出由国务院、各相关部门、各试点县人民政府制定科学、可行的征税方式与程序。《授权决定》提出积极稳定的原则，加强示范，统一立法，综合考虑确定示范区。《授权决定》还将自《国务院试点办法》颁布之日起，试行许可证的有效期为5年。同时，还要求国务院及时总结试点经验，在许可证有效期届满前半年将试点工作报告给全国人民代表大会常务委员会。此外，还特别强调在适当的情况下，适时地制订法律。从这一点上讲，只要试点取得了成效，条件已经具备，就可以先行出台不动产税立法，并在全国推广。

我国房地产税也分为四个阶段：

开始（2013-2010）：在“模拟”的房地产税收改革中，试点由6 个省市逐渐扩展至10 个省市。

试点（2011-2013）：沪、渝两省的房产税试点实施差异化，取得了一定的实践经验。

立法（2013-2021 年）：漫长的进程和巨大的阻力。虽然中央在有关方面的表现已经发生了数次变化，但是对于推动立法改革的态度却很清楚。

深入（2021 年至今），积极稳步推进房地产税立法与改革，房地产税立法，扩大试点。

二、我国房地产税的功能定位

我国现行的房地产税制因其本身的性质而具有一定的特殊性。有的学者认为，土地属于国有，而个人只能拥有使用权，因此，国家无权对土地使用权征税。应当指出，税种的最大特征在于其具有强制性，无法与所征收的目标的财产权联系在一起。大多数学者都认为，我们所买的房屋的价格中，有很高的土地出让金，因此，既然政府已从居民购房所得中得到了一定的收益，为何要开征物业税，其中包含了我国房地产税制的职能定位。

在政策探讨中，存在三种不同的意见，即我国房地产税的职能定位。第一种意见是房地产税的作用是调控房地产的需求，推动全国房地产市场的稳定、健康发展。第二种意见是，不动产税应当帮助缩小贫富差距。第三种意见认为，房地产税应该是地方税收的主要内容，它具有为地方政府增加税收的作用。当然，这三种职能都可以通过房产税来实现，但是从长远来看，这三种职能在短期内是完全不相容的。许多人都以为他们的税收对当地政府的税收毫无作用，但在调控住房市场与贫富差距方面，得出的结论却不尽相同。从极端的情形来看，当房价低于60 平方米时，可以征收的房产税是0，但是这也就说明了这两个地方的房产税对于房地产市场和贫富差距具有很好的调控效果。所以，在确定这三个职能的基础上，对房地产税的税收筹划具有重要的指导意义。因此，本文认为，建立住房市场的职能定位并非为了增加税收，而是由于我国目前住房购置中存在着较高税率的现实情况。一旦进入“不卖房”的状况，就是极少数人靠投机买卖来积聚财富，关于房产税对地方政府增加税收的作用，笔者认为这是一个循序渐进的过程。比如，房屋上的土地使用权，在70 年之后就可以征税，这样就可以增加税收[2]。

三、房地产税税制设计中的若干关键问题

（一）我国目前的房地产税尚未立法

从2003 年开始，我国开始实施房地产税改革，但房地产、土地等相关税费改革始终没有脱离我国税制改革的视线，成为社会各界关注的焦点。自从十八届三中全会上出台加快不动产税制法后，全国人民代表大会和国务院都在积极推动这方面的立法工作。从实施的角度来看，至今尚未制定房地产税的法律，我国房地产投资商品住房销售价格逐年上涨。

（二）房地产税涉及部门较多，未能齐心协力

就我国房地产税的总体构成而言，房屋与土地是税收的核心要素，税务局仅是多个机构参与其中，仅靠该部门难以实现全系统的运作。房地产土地审批、土地基准价格确定、房地产建设、开发商价格、房地产登记、评估、公示、产权确定、房地产所有权、买卖等，由不同的部门管理，需要求各部门倾尽全力。

（三）房地产税确定征税对象、税率、减免税难题

从目前我国房地产市场的发展状况看，住宅改造、产权房、租赁房、经济适用房、廉租房等多种形态并存。征收范围包括高档别墅、单人住宅、复式公寓、高档住宅小区、普通住宅等，还有许多符合当地居民消费水平和市场需求的商品房。从税率状况来看，该税率是怎样设置的，多少居民能够接受，不会对纳税人的生活造成很大的负担。房地产税能有效地遏制房价的快速上升，不会对我国经济发展造成不利的影响。在试点区域，可以用累进和区别税率来衡量。如果要免税的话，要区分本市居民、非本市居民和居民人均住房面积的征收标准，或结合当前房地产与土地等相关税费的减免[3]。

四、房地产税的配套政策

（一）建立协同工作机制，加强多部门合作

当前房地产税试点的成功与否，依赖于确定税源、税率、房地产交易价格、相关减免政策与具体征收环节等，涉及财政、税务、发展改革、房地产、合同交易等多个部门机构，建立以政府为主体，组织各相关单位，建立长效合作机制，明确工作目标，强化工作职责，制订具体的实施办法，共同推动工作。

（二）循序渐进

根据地区经济发展和房地产市场发展的现实，在具有一定规模的房地产市场、规范的、税源基础好的地方，首先进行试点，试点情况成熟后逐步扩大。通过探讨税收的目标与范围，采取先增后减的措施，先以别墅住宅和高档住宅为税收目标，然后逐渐实行于普通居民住房，先城市后乡镇的方式。明确税收的征税标准，探讨各种税制方式，并依据居民人均居住面积确定不同的税率，从而体现出税负的公平。对独户、高端住房，可参照重庆试点模式，在实施细则实施之前和实施之前设定征收起点和税率。

（三）建立和完善不动产交易信息交流与评估机制

近几年，随着不动产登记制度的逐步完善，物权持有人的合法权利得到了充分的保护，同时也为房地产税的征收提供了一系列的依据。比如，如果一个人在多个区域内买了多套房子，那么他就不能用税收来精确地监测这个家庭。因家庭人口的变化，无法及时与税务部门取得联系。房地产是一个很大的税种，由于其交易价格不能及时公布，所以很难对其进行征税。不动产的土地和不动产登记资料不能及时与税务、财政部、银行信贷部门等部门进行及时的共享，而不动产的评估也不能得到权威的承认，这将直接影响到我国的房产税改革。运用大数据进行各个部门之间的信息交流与管理，既能使工作过程更加简单，又能节约行政成本，提高工作效率，使企业的经营活动更加健康、有序[4]。

五、我国房地产税改革试点展望

房地产税改革是必然要进行的，但是由于房地产税范围广、内容复杂，改革和扩大试点仍是一个亟待解决的问题。同时，由于房地产百年评估的特殊性，我国亟待建立健全的世纪房地产评估制度。目前，我国税务机关和房产中介机构的形成机制正处于不断完善之中，并有望成为未来房地产税收征收的重要依据。在征税对象的选择上，仅征收增量住房，虽然可以降低征收前期的阻力，但是长期来看，对税收公平性、收入调节都是不利的。所以，把储蓄所列入征税范围是十分必要的。另外，在我国，房屋所有权关系错综复杂，存在着某些具有特殊性质的房屋。在制定合理的税制时，如何兼顾税制的有效性与公平性，仍是一项十分艰巨的任务。

通过对我国现行的房地产税试点实践可以看出，我国房地产税的扩大化具有三方面的作用。从房地产的角度看，房产税将会提高房屋所有权的成本，对未来的预测产生一定的影响，从而使房地产的需求在短期内下降。多套房的人群可以将他们手里的空置房屋卖掉或者出租，扩大二手房市场，并提供租房，并活跃存货，二手房交易市场供应的增长能够弥补房东税收负担所带来的租金上升。从长远来看，房产税对房价的影响主要在于发挥“稳定期”的作用，从而阻止房价的大幅度上升。从地方财政角度看，房地产税收对地方金融系统的完善起到了促进作用，能够产生持续的资金流动，并能保持稳定和可持续的发展。若能在土地征用中得以实施，将会是当地政府的一项重大税收来源[5]。

六、结语

当前我国房地产税费改革试点工作是顺应中国国情的变化，并逐步推行全国范围内的房地产税费改革。房地产税收应当是一个长期的房地产市场调节机制。房地产税的实施，是为了从现有的一些行政控制措施中退出。由于房地产税与土地出让金并非相互替代的关系，两者之间存在着相互依存的关系，因此很难对其产生的效应进行准确的评价。但对后者的研究不能仅仅依赖于国外的经验，而应根据实际情况对其进行实证研究。

自从十八届三中全会开始，我国房地产税制改革的目标就被提上了议事日程。当前，全国人大常委会职权的决策，为推动我国的改革开放了一扇大门。我们应当对这种新的税收进行科学的分析，并期望这种新的税收分析能够成为一种长效的、以市场为主要手段的房地产税收调节机制。