新时代背景下安全生产与应急管理加快互融互促探析

“十三五”期间，为推进国家治理体系和治理能力现代化[1]，我国应急管理体制进行了系统性、整体性重构，将国家安全生产监督管理局、国务院办公厅应急管理办公室等13个相关部门的相关职能进行整合，并组建应了急管理部[2]，标志着我国应急管理和安全生产工作开始迈入新时代。

应急管理部的成立，意味着担负行业领域安全生产监管责任的各部门，从单纯分散的行政管理，向统一集中的综合管理转变，从遏制重特大事故的安全生产体系，向全行业、全领域防灾减灾救灾的应急管理体系转变。安全生产作为应急管理事业发展的基本盘，在预防事故发生和减轻其造成的伤亡、损失等各方面，都起到了十分重要的作用。因此，了解安全生产与应急管理发展历程，厘清两者的相互关系，并探究加快互融互促的发展对策，具有重要的现实意义。

1 安全生产与应急管理的发展历程

1.1 安全生产的发展历程

我国历来重视的安全生产工作，不仅事关人民群众的生命财产安全，而且事关经济高质量发展、社会大局稳定。相关研究指出，我国安全生产工作的发展主要经历了三个阶段：第一阶段为初创期，之后有过停滞期，第三阶段为恢复发展期。

1949年11月，全国煤矿工作会议上第一次提出“煤矿生产，安全第一”的口号，到1952年，第二次全国劳动保护工作会议明确“安全第一”的工作方针，再到1963年，为加强企业生产安全工作，国务院颁布了专门规定，安全生产工作开始从煤矿业向各行各业普及。从新中国成立到1966年的这段时期称为初创期。1966年之后，安全生产工作陷入了相当长的停滞期。直到1978年前后，安全生产工作开始渐渐向好的方向转变。从1980年5月国务院联合相关部门在全国开展第一个安全生产月，到2002年第一部《安全生产法》正式颁布实施，安全生产工作开始飞速发展。党的十六届五中全会通过的关于制定我国第十一个五年规划的建议中，正式确立了12字的工作方针及安全发展的理念[3]——“安全第一”是为了更好地促进经济社会发展，“预防为主”是将伤亡事故扼杀于萌芽之中，“综合治理”则体现了安全生产工作的复杂性和多样性，从适应安全生产的发展规律出发，结合“人（人员安全管理）、机（机器设备安全管理）、料（物料安全管理）、法（方法过程安全管理）、环（环境场所安全管理）”等各类科学手段措施，多管齐下，齐抓共管。

在2022年8月30日举行的“中国这十年”系列主题新闻发布会上，应急管理部副部长宋元明介绍，十年来，一系列“实招”“硬招”落地，安全生产水平不断提高。坚守安全红线，在安全生产的常抓、严管等方面，建立了长效机制，制定实施了安全生产十五条硬措施，健全了新业态新模式监管机制，强力推进安全生产执法改革……2021年全国生产安全事故起数较2012年下降56.8%，重特大事故下降幅度达到71%。

1.2 应急管理的发展历程

随着我国社会发展水平及综合国力的提升，“人民至上、生命至上”的治理思维更加凸显，减少突发事件及其造成的伤亡和损失，保障人民的生命财产安全，已不再局限于安全生产领域，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件[4]，成为了挡在我国治理体系和治理能力现代化进程中的重大挑战。

相关研究指出，我国应急管理工作的发展与安全生产有着千丝万缕的联系，按照时间段划分，可以大致分为萌芽期、发展期和新时期。在萌芽期，我国应急管理工作的主要特征表现为应对灾种单一化、管理体制松散化，在面对重特大灾难时存在缺少专业的科学手段等关键性问题。2003年非典疫情暴发后，我国应急管理工作开始进入第二阶段，通过对非典疫情应急响应过程与经验的总结，发挥中国特色社会主义制度的优势，形成了总体预案、体制、机制、法制的“一案三制”体系，其主要特征由“应对单一突发事件”向“综合应急治理”转变。2005年7月，国务院召开全国第一次应急管理工作会议，颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》[5]，使我国应急管理踏上了常规化、制度化、法制化的轨道。党的十八大后，随着全方位、立体化的公共安全网和以国家安全观为统领的应急管理体系的全面建设，我国的应急管理事业开始进入新时期。党的十九届五中全会提出“要统筹发展和安全”，全面防范、深层次化解现代化进程中存在的各种风险，从而将应急管理体系建设提升到了国家发展和安全的新高度。

2 安全生产与应急管理的本质与相互关系

2.1 安全生产的本质

安全一词在新华词典中的解释为“没有危险；不受威胁；不出事故”，故安全生产可以理解为现场没有危险、人员不受威胁、作业不出事故的生产经营活动，也就是说，“人（人员）、机（机器设备）、料（物料）、法（方法过程）、环（环境场所）”全要素都是安全的。安全生产重在过程管理，合理运用科学的管理手段可以有效减少灾害事故的发生。根据海因里希的事故因果连锁理论，通过安全管理手段及时消除导致事故的初始原因、间接原因和直接原因，达到遏制事故发生的最终目的。因此，安全生产的核心本质就是安全管理。

2.2 应急管理的本质

应急在新华词典中的解释为“应付急需、紧急情况”，百度百科则将应急管理解释为“对重特大事故提出的应对机制”。在应急管理部成立前，我国的应急管理工作主要集中在政府及其他公共管理机构，核心任务是对各类影响公共安全及社会稳定安全风险的预防、准备、响应和恢复。综上所述，应急管理是政府在处置重特大事故方面，采取全方位的现代化手段进行资源调配，通过建立应对机制所采取的一系列相关措施的集合。

2.3 安全生产与应急管理的关系

不论在生产经营单位还是新兴行业领域，安全生产的目标、应急管理的目标，均是避免重特大安全事故的发生，所以在保障生产经营单位正常运行的过程中，既要采取合理有效的安全管理技术来实现安全生产，也需通过及时有效的应急响应来减轻事故造成的各类人员的伤亡和各类财产的损失，进而实现两者有机融合。在宏观层面，将两者功能性叠加后的融合体系，我们可以理解成通过建立完善的法律法规体系以及相关的工作制度和专业化服务保障措施，形成一个责任落实制度化、政府领导科学化、部门监管实时化、社会参与体系化的多元化平台。

安全生产和应急管理的根本目的，都是通过一系列科学手段，根据系统工程学的原理，按照计划、实施、检查和改进的PDCA循环管理理论，来控制并减少各类灾害事故的发生及其造成的损害。从实际应用来看，安全生产侧重通过前期大量本质化安全措施及科学管理制度的有效落实，达到事前、事中的预先性管控，应急管理则是通过响应、处置、恢复等手段作为安全生产失控状态下的补充与完善。从企业角度来看，安全生产是确保企业平稳、健康、持续发展的重要抓手，应急管理则是避免灾害损失失去控制的必要着力点。从政府层面来看，承担着保障社会稳定重大使命的应急管理，是集中力量处置重特大事故的重要举措，安全生产则是防范化解重特大安全事故的必要方式。因此，安全生产与应急管理是一个相互交叉、相互补充、上下联动、密不可分的有机整体，安全生产决定着应急管理的基础和前提，应急管理则是安全生产的支撑和保障。基于上述关系，新时代背景下的安全生产与应急管理，亟待加快互融互促和高质量发展。

3 安全生产与应急管理加快互融互促的对策建议

3.1 加快深化理论研究

经济发展是安全生产的根本目标，安全生产是经济发展的基本条件，安全生产与应急管理的初衷都是为了保障人民的生命财产安全。自《安全生产法》出台以来，我国在安全生产的原理和体系方面实践多年，具备丰富的理论和实践经验，但要真正做到从源头上制度化、常态化化解重大安全风险，真正把观念上、制度上、技术上的安全问题，防微杜渐解决在萌芽状态和事故发生之前，就必须不断健全风险防范化解机制。这就需要充分运用安全风险管控体系的经验和成果，进行重特大灾害成因与防范、预警、化解机制的研究，实现早预警、快响应，为人民群众提供准确的避灾指挥和妥善处置。通过安全生产与应急管理现有理论的整合与完善，使安全生产与应急管理在基础理论上实现无缝对接，在加快互融互促中，实现体系化理论指导创新性工作“一盘棋”。

3.2 加快细化工作手段

现阶段以全面开展隐患排查、风险评估和风险管控等常规技术手段为基础，灵活运用信息化、智能化、数字化系统，集安全风险、自然灾害以及公共卫生事件等各类突发事件的预警、响应、指挥于一体的全域综合性监测预警网络平台，正在加快建设；安全风险的分层级管控、安全隐患的排查与治理、高危作业情况的实时监控、对人员危险行为的及时预警，以及应急预案衔接、应急物资分配、应急响应反馈等全流程、一体化信息共享的系统，正在加快构建。通过加快上述工作手段的互融互促，不断提升安全风险和突发事件管控能力，及时妥善应对重大灾害事故，有效保障人民群众生命财产安全，实现安全生产、应急管理的动态、优化、协同、高效管理“一张网”。

3.3 加快优化体制机制

当前，我国的安全生产本质安全水平依然不高，应急管理体系仍需完善。为推动社会经济高质量发展和腾飞，早日实现社会主义现代化的根本目标，国务院安委办在2016年发文，明确要求各行各业构建双重预防机制，既实施安全风险的分层级管控，又实施安全隐患的排查与治理，持续强化自管、自控、自查、自纠能力。同时，政府监管部门需要履行应急值守、信息汇总和综合协调职能，建立综合应急救援体制，加强重大风险的源头管理工作，及时淘汰落后产能和技术，不断完善统分结合的运行机制。在风险预防方面，各部门、各行业各司其职，开展具有行业和部门特点的风险防范与管控，在启动应急预案、进行应急响应之后，则通过政府综合应急救援体制，实行应急力量和物资统一调配。从总体国家安全观的站位上，加快安全生产与应急管理互融互促，通过优化风险双重预防机制与综合应急救援体制，实现安全生产“可防可控”的管理理念与灾害事故“防灾减灾救灾”新理念“一条心”。

4 结语

“十四五”时期，党中央、国务院对安全生产与应急管理工作的重视提升到了一个全新的高度，要求把新发展理念、总体国家安全观贯穿国家发展全过程和各领域。在深入推进《“十四五”国家安全生产规划》《“十四五”国家应急体系规划》的实施过程中，安全生产与应急管理工作通过加快互融互促，将进一步推动高质量发展，在新时代新发展格局中，为保障人民的生命财产安全提供更为有力的支撑和保障[6]。