地方检察机关检察改革思路的创新性探究

苏 云, 魏再金

(四川省成都市人民检察院，成都 610041)

检察改革一直在路上，“1978年检察机关恢复重建至今，我国检察制度一直在不断的改革中寻求发展”[1]。关于检察改革的概念，一般认为“涉及检察制度与实践的改革都是检察改革，不仅指改革实践还包括相关立法修改”[2]。这是广义的检察改革，本文探讨的检察改革不包含立法修改，仅指地方检察机关推进的涉及检察制度与实践的创新。近年来，全国各地的检察机关一直在如火如荼地推进检察改革，从改革自主性看，这些改革中，有的是高检院等上级领导机关给的命题改革，如捕诉一体化改革；有的是地方检察机关的自主探索，如成都市检察机关探索的员额检察官办案权力监督制约机制改革。对于改革方向，即对中国检察改革将向何处去这一宏观命题的研究，学界的研究成果丰硕且深刻；而对于改革实践，尤其是对作为改革具体“执笔人”的地方检察机关究竟如何推进某一检察改革的操作方法研究，学界的成果屈指可数。很多检察改革探索都属于从无到有的重大创新，难度较大，再加上地方人财物条件限制，因此对于地方检察机关而言，检察改革既有方向性，也有局限性。如何克服局限性从而把握好方向性，就需要科学、创新的检察改革方法指导，否则检察改革就可能陷入形式主义，自然也就难以取得令人满意的结果。成都市检察机关近年来承担了主任检察官改革、司法责任制改革、监狱巡回检察改革等一系列重大改革试点工作，积累了一定经验，鉴于此，本文试图以成都检察改革经验为主要分析个案，从方法创新的角度对地方检察机关如何具体推进检察改革这一命题进行探索。

一、选题：坚持内在需求与外在需求相契合

这主要是解决改革对象的问题。爱因斯坦认为，提出问题往往比解决问题更重要，这点在检察改革中尤为突出，能否找准改革选题往往是决定检察改革是否成功的“第一颗纽扣”：找得准，道阻且长、虽远必达；反之，则可能是南辕北辙、渐行渐远。当前的改革选题存在两种导向。一种是内在需求导向，这种观点认为改革费时费力，一不小心就容易“伤筋动骨”，因此只宜选择那些检察机关存在极大内在需求的项目进行改革。另一种是外在需求导向，这种观点认为改革要符合时代潮流，因此在确定改革选题时往往不会考虑是否具备内在需求，凡是热点改革都去探索，结果往往会导致改革流于表面，难以做深、做细、做实，这种外在需求导向被学界批判为形式化[3]。应该说单纯的内在需求导向和单纯的外在需求导向都不合理，一方面，如果仅有内部需求，而不顾外部需求，就容易导致改革缺乏效率性。检察改革具有时代性，如果不顺势而为而仅仅是闭门造车，则难以借力外部支持，改革成本也会相应增加。如某基层院曾打算建设涉案财物集中统一管理系统，但参与论证的专家指出，涉案财物涉及公检法等多个部门，由检察机关一家建设不具有可操作性，最终该项改革在上报政法委之后，由政法委统一牵头实施。另一方面，如果仅有外部需求，而不顾内部需求，就容易导致改革不接地气。如某基层院为了完成年度创新考评任务，打算申请省级院的智慧公诉改革试点，但该基层院公诉案件体量较小，对智慧公诉的需求并不迫切，且该基层院财力有限，如强行试设立点可能导致工作推进困难，可预见的成果也不会理想。

可见，就改革选题而言，应该坚持内在需求与外在需求相契合。首先，要全面摸清内在需求。“改革创新是事业发展的不竭动力”[4]，龙宗智教授指出，“不改革没有出路，不改革就不可能实现依法治国，也就无从实现国家长治久安”[5]。当下我们正在大力推进全面依法治国，新一轮的司法体制改革正在如火如荼地推进，制约检察机关发展的很多瓶颈问题亟待解决。因此检察机关有必要辩证评估自身发展的薄弱环节，列出改革需求清单。如，内设机构改革尽管会涉及部门数量和领导职数等利益问题，但该改革是检察机关专业化发展的必然选择，是一次破茧重生，是真正需要推进的检察改革。其次，要精准把握时代脉搏。很多领域、很多环节都可能存在检察改革需求，但是囿于人、财、物限制，改革必须有的放矢，地方检察机关应该结合自身实际和时代需要，找准内在需求和外在需求的结合点，重点攻克那些最为紧迫和最为重要的领域。只有做到了内在需求和外在需求相契合，既不保守也不盲目，才可能选准检察改革的孕育土壤。

二、择路：坚持上层设计与基层探索相互动

这主要是解决改革的路径问题。俗话说：“条条大路通罗马”，在检察改革路径选择上，不仅需要考虑“距离”，还需要考虑“路况”，经综合权衡从而找出一条又快又好的检察改革之路。从近些年的检察改革来看，检察改革的路径主要有两种。一是基层探索。如成都市检察机关探索的检察机关服务保障自贸区机制建设就是基层自主探索产生的。二是上层设计。如司法责任制改革就是由中央设计并自上而下以行政命令的方式逐级推进的。那么检察改革到底该选择哪一种路径呢？有观点认为检察改革只能是自上而下地推进[6]，“上层设计有助于促进改革试点工作的规范化和有序化”[7]，能避免改革无用功现象。也有观点认为应该自主探索优先，如葛洪义教授认为，“司法改革的重心在基层”[8]。这种观点认为基层最贴近现实，最有改革动力需求，最能把握改革时机，也最有推进效率。

其实基层探索和上层设计是相辅相成的。“上层设计改革方案越详尽，下面的改革推行质量和效率就将大大提高。”[9]反之，基层探索越充分，上层设计的参考样本也将越丰富。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组(现为中央全面深化改革委员会)第七次会议上强调，“要推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”[10]，可见，上层设计和基层探索都同样重要。具体而言，上层设计和基层探索有三种互动模式。一是“规划—试点”模式。这种模式主要运用于宏观型的司法改革，如之前的监察体制改革涉及相关司法权的配置和相关法律法规的修改调整，因此采取全国人大统一规划、统一试点的方式。二是“探索—吸纳”模式。这种模式主要运用于微观改革，如一些地方探索的打击非法集资犯罪联动机制，主要涉及与地方相关部门的沟通协调，不需要详尽的上层设计，这些改革经验成熟后有可能会被上级院吸纳推广。三是“请示—授权”模式。这种情况主要存在于中观改革，但不是所有中观改革都需要上级授权，通常在规范性要求很强的改革中才需要请示授权，如成都在之前的主任检察官改革试点过程中，在设置权力清单时就向省院请示并得到了授权。这三种方式并无优劣之分，主要视地方检察机关探索改革的具体情况而定，如是宏观的改革，宜采用第一种模式；如是中观的改革，宜采用第三种模式；如是微观的改革，宜采用第二种模式。

三、保障：争取党委支持和上级肯定相并重

这主要是说检察改革的“外援”问题。俗话说：“兵马未动，粮草先行”，检察改革也是如此，如果没有充足的“粮草”保障，检察改革往往难以取得成功并持之以恒。检察改革的“粮草”保障主要有政治保障和业务保障两大类。就政治保障而言，主要是指检察机关在推进检察改革过程中需要坚持党委领导、争取党委支持。张军检察长指出，“要把党的绝对领导贯穿检察工作全过程各环节”[11]，检察机关作为“业务性极强的政治机关”，在检察改革中也是如此，无论是在上层设计还是在基层探索的过程中，都必须坚持党的领导。坚持党的领导不仅能确保检察改革的方向正确[12]，还能为检察改革的顺利推进提供强劲动力。尤其是地方检察机关在检察改革过程中，积极争取地方党委的支持是改革取得成功的重要条件，因为党委能够很好地协调检察改革推进过程中面临的各种对外关系，能够给检察改革提供充足的支持保障。如成都在推行公益诉讼协同化、社会化司法保护体系建设过程中，就积极争取市委支持，最终市委全面深化改革委员会将该项改革列入了年度改革台账，为其顺利推进提供了有力保障。坚持党委的领导，一是要围绕党委中心工作确定改革项目。如，成都市检察机关率先探索了知识产权刑事案件双报制，确立这一选题的考量因素之一就是强化知识产权的检察保护，服务保障市委提出的稳定公平可及营商环境建设工程。二是要多向党委汇报检察改革工作。检察改革不可能一帆风顺，也难以完全按部就班，在改革推进过程中经常遇到各种新情况、新问题，这些都需要及时向党委汇报，争取党委的统筹协调支持。

就业务保障而言，主要是指检察改革推进过程中需要上级检察院在业务上提供专业指导。根据检察一体化原则，上下级检察机关之间是领导与被领导的关系，因此在检察改革过程中，在争取党委支持的同时也离不开上级检察机关的大力支持，尤其需要做好以下工作：一是争取上级把关定向。上级检察机关具有更为开阔的决策视野，因此争取上级检察机关对检察改革进行把关定向尤为重要，哪些改革具有可操作性，哪些改革适合当下进行，都需要上级把关。二是争取上级统筹协调。有些检察改革并非一个检察机关能够胜任，如体系性的智慧检务涉及多个子系统的建设，可能一个检察机关在人财物方面难以独自完成，需要多个兄弟院共同推进，这离不开上级院的统筹协调。三是争取上级保障支持。在人、财、物省级统管全面落实之后，上级检察机关将掌握更大的资源分配权限，地方检察改革对上级保障支持的依赖也将更为突出[13]。总之，地方检察机关在检察改革过程中必须保持同上级院的密切联系，及时汇报改革推进的情况和遇到的问题，并按照上级院的指导部署稳步推进相关改革。

四、借力：坚持前期孵化与后期培育相衔接

这主要是说检察改革依靠谁的问题。检察改革终究需要落实到具体的推进力量，俗话说“各人自扫门前雪”，检察机关是检察改革的发动者，也是当然的排头兵，需要全流程做好检察改革前期孵化和后期培育两个阶段的相关工作。前期孵化主要是指检察改革从无到有的过程，而后期培育主要指检察改革从小到大的过程。具体而言，孵化过程要做好以下工作。一是前期调研。检察改革终究是检察机关自己分内之事，检察机关对自己的优势和不足最为了解，对需要推进什么改革最有发言权，因此在实施某一改革之前必须进行深入广泛调研，了解拟开展改革项目的国内外现状，即便是上级检察机关布置的命题改革，也需要了解相关改革的推进现状、存在问题以及下一步的发力空间，从而避免低水平的重复和无用功。二是充分论证。检察机关要立足客观实际、扬长避短，从面临的最为紧迫的实际问题出发，以“矿工”眼光敏锐地从众多“问题矿石”中捕捉拟推进的检察改革项目，大胆假设、小心求证，从而确定具体的改革方案，孵化出检察改革雏形。

同时，检察改革也是一个系统工程，往往涉及方方面面，非检察机关一家能够胜任，换言之，前期孵化只是检察改革的开始，一项检察改革要成熟定型还需要系统全面的后期培育。具体而言，一是需要检察业务专家的经验培育。法谚有云，“法律的生命不在于逻辑而在于经验”，检察改革在丰富的司法经验加持下往往更为合理、更为效率，因此来源于检察业务专家们的智力支持自然不可或缺。高检院自2005年启动首批全国检察业务专家评审以来[14]，全国各省市不同层级的检察业务专家库已经初具规模，这些专家库成员对检察改革有思考、有研究、有对策，是检察改革重要的智力源泉，对于检察改革的后期培育具有重要意义。二是需要地方院校专家的智力培育。地方院校专家们熟悉改革相关领域的前沿问题，能够从理论高度对相关改革项目进行检视反思和提炼升华，有助于提升检察改革的质量。从最近几年各地的检察改革来看，几乎都离不开院校专家们的智力支持。在改革项目确定之初就邀请相关专家进行分析论证；在改革推进过程中通过研讨会、座谈会、推进会等多种形式邀请相关专家积极参与；在结项过程中也邀请相关专家进行总结点评。可以说吸纳各领域的专家参与检察改革的后期培育已经成为地方检察机关推行检察改革的一个关键路径和有益经验。

五、架构：注重指导原则与制度构建相呼应

这主要是说检察改革的体系问题。检察改革好比修房造屋，需要“四梁八柱”，也需要“精装修”，没有“四梁八柱”，再精美的“装修”也是空中楼阁，而没有“精装修”，“四梁八柱”就显得粗糙，也难以发挥其应有的功效。就“四梁八柱”而言，主要是指检察改革的指导原则，能起到贯穿始终的宏观引领作用。近些年中观层面以上的改革几乎都有各自的指导原则。如最新一轮司法责任制改革的指导原则是“谁办案谁负责、谁决定谁负责”(1)，智慧检务改革的指导原则是“科学化、智能化、人性化”(2)。就“精装修”而言，主要指在指导原则之下的若干具体制度构建。如司法责任制改革之下又包含办案主体确定、权力清单设置、司法责任认定与追究等具体内容。而权力清单设置之下又包含员额检察官权力清单设置、司法辅助人员权力清单设置等不同内容，正是这些不同层级的若干制度组成了制度体系。指导原则与制度构建二者相互依存，对检察改革而言不可或缺。一方面，指导原则是检察改革的基本遵循。如果没有指导原则，制度构建就缺乏明确的方向路径，也缺乏内在的体系性联系，有可能使制度构建偏离了检察改革的初衷。另一方面，制度构建是检察改革的具体呈现。如果缺少制度构建，检察改革就不能落地落实，江必新教授也认为，“从制度学的角度看，核心制度要有‘制度群’的支撑才能落地生根，否则就容易形成‘半拉子’工程”[15]，可见检察改革中指导原则和制度构建都极为重要。

具体而言，指导原则与制度构建有以下问题需要注意。一是指导原则的确定。如何确定指导原则呢？一个较为现实的路径是参考高检院发布的《检察改革工作规划》。2018年12月27日，高检院印发《2018—2022年检察改革工作规划》，确立了2018年之后五年的各大检察工作的改革规划，其中有些改革明确了指导原则，如第11项“健全控告检察机制”，明确规定了“坚持‘受理、办理’相分离的原则”；有些改革则需要自己去提炼指导原则，如第10项“健全刑事申诉案件受理、移送、复查机制”就没有明确相应的指导原则(3)。二是制度构建之渐进性。指导原则一开始就需要确定，且通常在改革推进过程中不能随意变更，但制度构建则有一个渐进过程。如本轮司改之初主要包含司法人员分类管理改革、司法责任制改革、司法人员职业保障、人财物省级统管四大具体制度构建，但是随着改革的推进又催生了内设机构改革等相应的配套性制度构建。整体上，制度构建越完善，改革的整体效果就越明显。

六、界域：坚持创新思维与法治思维相统一

这主要是说检察改革的“度”的问题。唯物辩证法认为量变是产生质变的前提，但质变过后新的量变又可能会引起新的质变。检察改革也一样，不能囿于一隅、低水平重复，否则无法实现质变过程，但也不能天马行空、我行我素，否则可能引发新的质变，既耗费司法成本也违背改革初衷。如司法责任制改革如果不坚持“谁办案、谁决定”而赋权给检察官，那么就谈不上真正意义上的司法责任制，但如果不实行“谁决定、谁负责”，而完全放权不监督，则又会导致新的司法腐败。因此检察改革必须合理界域，准确把握好“度”。这种界域主要体现在两方面，一是体现上线的创新思维。二是体现底线的法治思维。就创新思维而言，检察改革已经步入了深水区，都是些难啃的“硬骨头”[16]，要取得突破性的成果，还必须具有人无我有、人有我精的创新突破。创新思维如何获取呢？有两个关键要素。一是关注本土资源。苏力教授在《法治及其本土资源》一书中提出了本土资源的概念并倡导利用本土资源实现中国的法治现代化[17]，这一观点并引起了学界的广泛共鸣。究其原因，主要在于中国特色社会主义法治体系建设的特殊性决定了法律移植难以实现中国的法治现代化。如我们推行的环境公益诉讼就和美国等国家的环境公益诉讼大不一样，不能直接进行法律移植，而必须探索符合我国国情的环境公益诉讼之路[18]，否则容易导致水土不服。二是具有域外眼光。正如法国、德国等大陆法系国家民法深受罗马法影响一样，法治的发展是一个比较借鉴、完善超越的过程，任何国家的法治都难以独善其身。同理，检察改革也需既立足于国情，又放眼世界[19]。

就法治思维而言，尽管创新思维十分重要，但创新思维还必须受法治思维的约束。换言之，创新不能漫无边际，更不能毫无底线，必须在法律框架之下推进，“否则将可能出现法制混乱的局面”[20]。具体而言，一方面，必须仔细甄别检察改革的合理性。如果是合理的改革，即便存在法律制肘，也需通过法律修订的方式继续推行。如2017年“两法”修订之前，检察机关并不存在公益诉讼职能，但这并不利于社会公共利益保护，于是在社会各界的推动下，通过“两法”修订确立了检察机关的公益诉讼检察职能。另一方面，必须充分发掘现有法律的解释空间。通过法律修订来推动相对重大的检察改革是最为理想状态，但法律具有稳定性，修订法律需要经历各种烦琐程序，因此这一路径不具有便捷性。可能的路径是运用各种解释方法对现行法律法规进行充分解释，发掘现行法律法规中可能隐藏的检察改革法律依据，如果这一路径走不通，可再寻求法律修订路径。总之，“中国的检察改革应当在宪法和法律的框架范围内进行，走合法改革之路”[21]，不能以违法为代价。

七、统筹：坚持牵头抓总与分工协同相协调

这主要是说检察改革的组织问题。有些检察改革不是检察机关一家能够完成的，需要其他部门的协同配合，如“两法衔接”改革就需要行政机关的积极参与。因此，检察机关既是检察改革的发动者，也是检察改革的推进者，更是检察改革的组织者，需要发挥好统筹组织作用，做好内外协调工作。具体而言，需要做好牵头抓总和分工协同两方面的工作。就牵头抓总而言，作为检察改革发动者，检察机关是义不容辞的牵头部门，需要始终发挥好总揽全局、统筹协调的牵头抓总作用。如成都市检察机关在司法责任制改革过程中，就成立了由检察长任组长、院领导任成员的司法改革领导小组，负责司法改革方案的设计、司法改革协调会议的召开、司法改革文件的起草审议等宏观工作。同时在司法改革领导小组下设置司法改革领导小组办公室，由法律政策研究室主任担任负责人，专门负责司法责任制改革的内外协调联络工作。就分工协同而言，由于检察改革也是一个系统工程，往往牵一发而动全身，在发挥好牵头抓总作用的同时，还要有具体的分工协同机制。如检察建议工作是检察机关牵头的一项重要改革，但仅凭检察机关一家之力，难以有效解决检察建议刚性缺乏的问题。因此不少检察机关就积极探索分工协同机制，有的地方检察机关积极争取地方人大的立法协同，争取出台加强检察建议工作的有关决议[22]；有的地方检察机关积极争取地方党委的考核协同，将落实检察建议情况纳入党政考核指标[23]；有的地方检察机关积极争取纪委监委的办案协同，联合纪委监察委公开宣告检察建议[24]。通过这一系列举措就把人大、党政部门、纪委监察委等外部力量吸纳进了检察建议工作，形成了“众人拾柴火焰高”的局面，从而有助于把检察建议做成刚性、做到刚性。

要做好分工协同工作，作为牵头抓总的检察机关就必须找准共鸣点。外单位部门通常有自己的部门利益考量，对于检察改革不一定都关注，检察机关的一些改革还可能在短期内给相关部门带来不适应，这就要求检察机关在检察改革中画出最大“同心圆”，找到最大“公约数”，与相关单位形成共识共鸣。如检察建议改革过程中，只有从检察建议制发对象的实际需求考量，提出具有针对性和可操作性的检察建议，才能获得相关部门的真正认可，这也是张军检察长提出“双赢多赢共赢”监督理念的题中之意。又如，在以审判为中心的刑事诉讼制度改革提出之初，社会上有观点将其误读为以“法院”为中心，这就没有找准这一改革的外部共鸣点。如坚持这一观点，不但在法理上与宪法关于公检法三机关之间“分工负责、相互配合、相互制约”的规定相矛盾，在策略上也会导致公安机关和检察机关的抵触，因为确立中心就意味着同时树立了边缘。但以“审判”为中心的提法就准确地找到了这一改革的共鸣点，因为侦查机关和检察机关都是审判的重要参与力量，以审判为中心意味着审判质量的提升，更能保障诉讼参与人的合法权利[25]，同时也有利于防止检察机关的捕诉工作陷入侦查中心主义[26]，是互利共赢之举。

八、总结：坚持总结提炼与宣传推广相兼顾

这主要是说检察改革的收尾问题。俗话说有始有终，如果说选题是检察改革的开端，那么总结就是检察改革的终端。在论文写作中结尾讲究“豹尾”，即文章的结尾表现力要像豹的尾巴一样强，一个豹尾似的总结能够提升文章的韵味意境和整体层次。同理，检察改革费时费力，在收尾上也不能草草了事，而应该下足功夫、精雕细琢。具体而言，检察改革在收尾上应该在总结提炼和宣传推广两方面下功夫。就总结提炼而言，检察改革要达到“可复制、可推广”(4)的要求离不开细致精妙的改革总结，否则即便是一项成功的改革也可能出现“养在深闺人未识”的困境。纵观近些年一些有影响力的司法改革，在总结提炼上都可谓下足了功夫。如“河长+检察长”制，“长”的提法暗含了“一把手”负责制，体现了行政机关和检察机关对河道保护工作的重视；“+”的提法也暗含了协作主体多元化的可能，符合协同共治理念，如一些地方就在“河长+检察长”制的基础之上探索了“河长+检察长+警长”的河道保护工作机制[27]。又如，某市法院探索的“诉源治理”改革项目，一开始并非叫“诉源治理”，而是叫“多元化纠纷化解机制”。但“诉源治理”概念更简洁明了，更具有包容性，更能体现中国传统的“无讼”文化，更为重要的是为司法工作融入国家治理体系建设找准了切入点[28]，具有鲜明的时代性，因此做了调整。

就宣传推广而言，从节省整个检察系统的改革成本考虑，检察改革成果要尽可能争取复制推广，避免其他检察机关的重复劳动，从而降低整个检察系统的改革成本。具体而言，可进行以下方面的努力。一是上级推广。上级院具有承上启下的作用，一些检察机关将改革经验层报上级，在得到领导肯定批示后可能实现更大范围的推广应用，这种推广路径具有效率性。二是研讨会推广。一些检察机关通过召开研讨会等方式，广泛邀请相关领域专家学者和兄弟院对改革项目进行研讨，并通过汇编、出版论文集等方式巩固改革成果、推广改革经验，这种推广路径具有深入性。三是社会推广。一些检察机关通过官方网站、官方微博、官方微信、手机客户端和手机报等社会化新兴媒体载体对检察改革经验进行报道，这种推广路径具有广泛性。需要注意的是，即便一项改革并未完全成熟也有宣传的必要，因为只有宣传之后才会引起更多人的关注和参与，从而有助于检察改革的自我完善。

2021年1月14日，最高检发布了首批7个检察改革典型案例[29]，这些案例都是地方检察机关在检察改革中探索出的优异成绩。但和新时代人民群众对检察产品的新要求相比，检察改革还有很长的路要走，也还有很大的潜力可以发掘。作为检察改革的操刀者，地方检察机关在推进检察改革过程中不仅要弄明白“去哪里”，更要弄明白“怎么去”，只有实现了方向和路径的统一，检察改革之路才能蹄急步稳、行稳致远。

注释：

(1)参见高检院2015年9月25日印发的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第一条。

(2)张军检察长在检察机关智能辅助办案系统建设工作座谈会上强调，“智慧检务建设要聚焦科学化、智能化、人性化”。

(3)参见2018年12月27日高检院印发的《最髙人民检察院公报》(高检发〔2018〕14号)。

(4)参见2015年4月9日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》。