中国国有企业改革：国外研究文献综述

娄澜

（厦门大学，福建厦门，361005）

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础[1]。改革开放以来，国有企业改革作为经济体制改革的中心环节，始终发挥着牵引性作用（郝鹏，2018）[2]。中国国有企业从改革伊始就引起了国外学者的广泛关注，分析梳理他们的研究成果及其研究方法，对于我们研究国有企业改革具有一定的学术价值。本文在此以Web of Science为主要检索平台，以“China’s State Owned Enterprise Reforms”为主要检索词，检索出461条从1983年到2022年的文献成果，对近40年的相关文献进行归纳梳理，发现研究成果主要涉及中国国有企业的地位与效率，以及改革的路径、成效及其对世界的影响。

一、关于中国国有企业的地位

国有企业改革是中国经济改革实践的中心环节。Steinfeld（1998）指出中国国有企业历来是提供社会服务和实施国家政策的重要工具，为中国政府提供了重要的收入来源。[3]Peter Nolan和Wang（1999）认为中国大型国有企业在中国工业爆炸式增长中发挥了至关重要的作用。[4]169日本学者横田高明（2005）认为中国国有企业改革是一项长期事业，具有复杂性和持续性，保持国有企业的主导地位是中国推进长期改革的必要条件。[5]Leila Fernandez-Stembridge和Juan Antonio Fernandez（2006）认为，国有企业一直是中国改革能否成功的关键。因为中国的经济体系、劳动分配、社会福利体系等方面都和国有企业有紧密的联系，国有企业的改革会对这些领域产生影响。[6]美国学者Kaifeng Yang（2007）指出国有企业一直是中国经济的支柱和中国经济改革的关键。[7]德国前总理施密特（2012）也曾有文章提出，中国国有企业的改革总体上是成功的，国有企业释放的价值会成为中国人民的命根子。[8]新加坡学者Hong Yu（2019）指出中国国有企业在中国经济中发挥着重要作用，也是落实党和国家政策与战略举措的重要工具；国有企业改革还是中国政府维持国内经济增长和加强中国共产党对国家各个方面政治控制的核心组成部分。[9]

二、关于中国国有企业的效率

Yiping Huang和K.P.Kalirajan（1998）应用随机变化系数前沿法，对中国沿海城市67家国有企业1992年的技术效率进行实证分析，认为与中国其它行业和其他国家的企业相比，中国国有企业的平均技术效率较低。[10]Zhang等人（2001）对中国26个行业1838家企业1996-1998年的面板数据进行研究，试图量化所有权对中国工业企业生产效率和效率增长的影响。他们发现调整资本结构、税收和福利负担效应后，国有企业依然表现出较差的财务绩效，并且，尽管国有企业的生产效率在这一时期内进步较快，但是利润增长依然落后于其它所有制结构的企业。[11]Chang和Wong（2004）调查了在上海证券交易所上市的公司的横截面，研究政治控制对资产回报率、股本回报率和销售回报率的影响，指出即使在公司化的情况下，国有企业也效率低下且表现不佳。[12]Hovey（2005）对1997-2001年的3835个观测值进行混合回归分析，发现政府所有权与企业绩效之间呈负相关关系。[13]Dougherty等人（2007）使用来自中国工业普查数据构建了1998-2003年部分中国公司的面板数据集，调查了国有企业和非国有企业在生产力、盈利能力和集中度方面的差异，发现与私营企业相比，国有企业的效率和利润都比较低。[14]Li等人（2014）通过合并中国2000-2005年制造业企业普查构建的20多万家中国企业的面板数据集，比较了国有企业和私营企业在成本和投资回报率、生产率、增长率等方面的表现。使用面板回归分析，发现国有企业的效率低于私营企业，并且不太关注成本、库存、应收账款、投资、员工福利、融资和管理。[15]Daniel 等人（2017）提出国有企业重组是有限的，国有企业的生产率落后于外资企业和私营企业。[16]

对于“国有企业低效论”观点，有部分学者进行了更全面的研究分析。Jefferson等人（2000）利用1980-1996年的中国工业普查数据，根据单要素生产率、全要素生产率和企业盈利能力评估了不同所有权结构下的企业绩效；他们发现，虽然国有企业在盈利能力方面落后，但相对于私营企业和外资企业来说，国有企业在生产率增长和绩效方面的表现并不差。[17]Lihui Tian（2001）统计了中国826家上市公司的财务数据并进行实证分析，发现国有企业国有股持股比例低于40%时，股价与国有股占有比例成反比；高于40%时，股价与国有股占有比例成正比。[18]Qian Sun 等人（2002）研究也发现，无论是国家所有制还是公司制，政府所有权和企业绩效的关系都是非线性的，呈倒U形。他们认为政府控制过多确实对企业不利，但政府所有权太少也未必好，这可能意味着缺乏政治支持。所以，政府所有权对于激发企业绩效是有价值的和必要的，但过高和过低都不利于企业效率的释放，需要把握一个合适的比例。[19]Carsten A.Holz（2002）指出，中国部分国有企业和民营企业相比是存在效率较低的现象，但是需要看到的是国有企业承担着大量的社会责任，不能仅仅依靠最终利润来评判效率的高低。[20]

还有学者认为企业的效率不受国有属性的影响。Kaifeng Yang（2007）认为中国国有企业私有化的原因并不像大多数学者声称的那样与效率有关。相反，它是一种战术策略——吸收私人资本投资，减轻政府财政压力。中国仍需进一步实行所有制改革，但即使将全部国有企业私有化也无法解决它们面临的运营问题。将中国国有企业的低效仅仅归咎于公有制过于简单化了。[21]51

三、关于中国国有企业改革的路径

纵观20世纪世界范围内的国企改革趋势，大多数国家都选择了私有化的道路。这主要是因为当时的理论认为政府干预造成国有企业效率低下，私有制能够和市场经济完美融合，私有化能够提高市场活力，并使资源配置效率达到最大化，所以国外学者的研究也都普遍围绕是否要对中国国有企业进行私有化改革这一问题而展开。

Nicholas Lardy（1998）提出中国国有经济改革必须要通过私有化的途径。[22]Zhang（2004）认为，国有企业即使在公司化之后，企业仍然担负公共义务，软预算约束也继续存在，与其他企业相比依然遭受较大损失，企业绩效并没有得到改善，中国最终不得不接受大规模私有化。[23]LEVY（2017）认为国有企业部门的私有化或重组是中国经济改革的核心。[24]Xu等人（2019）从反腐败的角度进行对比，认为民营企业反腐败强度对企业社会责任披露的积极影响比国有企业更为显著，因为国有企业存在“政商混业”和“权责模糊”的问题，所以要加快国有企业市场化改革，明确国有企业与政府的权责界限，管理人员去行政化，关注市场竞争。[25]Barnabé Walheer等人（2020）使用详细的企业级数据研究所有制如何影响中国工业部门的技术效率和技术进步。他们提出私有制在技术效率和技术水平上优于国家和集体所有制，外资企业拥有最高的技术效率和技术水平。因此，认为进一步私有化可以有效改善中国国有经济体的整体表现。[26]

对此，2001年诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）持相反意见，他（1998）分析了传统经济理论的缺陷，提出主张国有企业最终走向是私有化的观点是错误的。[27]Thomas Rawski（1999）也认为“私有化并不是灵丹妙药。它只是许多政策选择中的一种，它本身需要进行现实的成本收益分析”。[28]Peter等人（1999）认为当今发展中国家的大型国有企业可能会产生许多未来潜在的强大企业。简单地将它们私有化并迫使它们立即与世界巨头公司进行公开竞争，将导致它们消亡，或者充其量成为全球化大企业的分支机构。中国已经表明，一条不同的道路是可能的：改善而不是摧毁国家所有制成为一项核心政策任务。它需要针对相关的国家部门设计具体的制度解决方案，而不是遵循理想化的普遍商业组织形式。[4]198Koppell等人（2007）认为中国政府出于政策目的始终希望对主要的国有企业保持一定的影响力，那么中国需要创建两个中间机构——控股公司和资产管理委员会——将最大、最重要的国有企业的所有权掌握在政府手中。[29]276

有部分学者支持混合所有制的改革路径。英国学者Athar Hussain等人（1997）认为，围绕所有权，需要的是将大中型国有企业的垄断所有权改为多元化的所有权，所有者可以包括多个政府层级和公共机构。但是，制度变迁需要时间，这涉及多个所有者治理结构的问题，强行推进改革并不一定会带来更快的转型。[30]21新加坡学者郑永年（2010）指出，从历史角度来看，中国经济的全面国有或全面私有都不是常态，中国也不可能像西方一样走向完全私有化道路，混合经济的发展模式是中国的常态。[31]

国外学者还把中国改革开放以来的经济社会发展方式统称为“中国模式”。Joshua Cooper Ramo（2004）提出中国模式是和中国国情相适应的一种发展路径，不同于“华盛顿模式”的私有化。“中国模式”因事而异、与时俱进，规划理想目标并扎实推进，不只关注经济发展，也注重社会的发展。[32]施密特（2012）认为，中国国有企业之后几年改革的第一价值目标是追求长期稳定的发展，而不是追逐利润。[8]

近几年，一些国外学者的研究也都更契合我国政策改革的大方向，认为中国国有企业正从以资产为基础的公司制转向以资本为基础、所有权和经营权相分离的现代企业制度，“法人治理”是最主要的管理方式。[33]韩国学者（2008）提出了完善中国国有企业治理机制的若干建议，他认为要取消流通股和非流通股的股份制，还要重组三级董事会结构和董事职责，以提高透明度和披露要求。[34]706Seng Eun,Kim（2017）认为中国国有企业治理结构具有双重性，公司内部设立了股东大会、董事会和监事会，人事和关键决策在企业内部进行，但所有者是共产党（应为全民所有）。他提出中国公司需要走向统一的治理结构，而不是双重治理结构。[35]Da Teng等人（2018）认为公司化产生了不同的所有权类型，而不同的所有权类型对公司治理结构也会有影响，公司治理应被视为一个动态系统，必须将中国国有企业的公司治理结构置于中国不断变化的制度环境中。[36]Feng等人（2018）研究了中国国有企业高管的薪酬与腐败的关系，认为高管的薪酬越低，他们就越有可能成为腐败调查的目标。但是，国有部门中高管薪酬看似随意的上限反而会导致更多的腐败。因此，要显著降低国有控股企业高管的非法行为，有两种可能的方法：使工资激励与高管市场更好地保持一致；构建将高管薪酬与公司绩效联系起来的激励合同。[37]Hu等人（2020）认为通过构建激励机制和中国共产党为其成员制定适当的客观指导方针，社会主义仍然可以实现有效的经济绩效。但如果党员不慎重行事，不顾国家整体利益，就会导致腐败、裙带关系甚至制度崩溃等严重后果。[38]

四、关于中国国有企业改革的成效

McGuckin等人（1992）[39]，Huang等人（1997）[40]的研究持有相同结论，他们普遍认为经济改革初期未能改变中国国有工业企业生产率增长停滞不前的局面。

Groves、Hong、McMillan和Naughton（1994）发现，自1980年代和1990年代的工业改革开始以来，中国国有企业在产出决策、利润保留和劳动人事决策方面的自主权增加，从而促进效率提高。[41]Athar Hussain等人（1997）认为，国有企业经过改革之后，发生了四点重要变化：市场交易增长和经济竞争加剧；中国企业越来越多地接触国际市场和外国商业惯例；投资和营运的外部资金来源成倍增加；经济的高增长率。[30]34Gary.H.Jefferson（1998）认为改革之后减少了准入限制，直接导致中国有记录的工业企业数量从1978年的30-40万家激增至超过700万家，出现了城镇集体、乡镇、村、外资和国内合资、股份、合作、个体和私营企业等多种形式。[42]韩国学者（2008）认为自1978年以来，中国在国有企业中纳入了激励机制，并且取得了相当大的成功。20世纪90年代初期，中国政府将国有企业在证券交易所上市，通过筹集外部资金进一步提高了国有企业的效率。[34]705Tan等人（2020）研究了部分私有化（政府仍然是控股所有者）对企业创新的实际影响，发现部分私有化对企业创新有积极影响。[43]

也有学者在肯定中国国有企业改革成效之余，提出一些仍需解决的问题。Athar Hussain等人（1997）提出，中国国有企业改革之后尽管发生了重大变化，但是，企业的管理者与市场经济国家的管理者相比，仍然没有同等的决策权；在中国这样的经济体中，政府退出企业的过程必然是一个零碎的过程，政府干预在未来一段时间内仍将是一个现实；在所有权和经营权分离的情况下发展有效的治理结构是中国大中型企业改革的核心问题，而公司化和所有权多元化是发展国有企业有效治理结构的两个重要步骤。[30]35Green等人（2005）认为中国政府虽然设立了国资委来承担所有权责任，旨在拉开政府机构和国有企业管理层之间的距离，为国有企业高管提供更大的自由度，但这些机构依然与部委和党的机构有联系，仍需进一步明晰职权与责任。[44]Kaifeng Yang（2007）从公共管理的角度分析了中国的国有企业改革，指出改革是渐进的、独特的和局部的，取得了令人钦佩的进展。但仅解决内部管理问题是不够的，不改变更深层次的政治和社会制度，改革就无法进一步推进。[21]24Koppell等人（2007）认为中国对负外部性的控制历来是通过行政手段进行的。但是，监管能力从未真正发展起来。要解决这一问题，应在三个方面正式化：（1）“正常”监管监督，确保国有企业遵守适用于在中国开展业务的公司的所有法律；（2）所有者的管理监督以确保绩效；（3）旨在制定和实施规定国有企业独特的公共政策义务的“特殊”法规。[29]276新加坡学者郑永年（2009）梳理了中国国有企业改革的历史实践，认为国有企业改革一直是中国经济政策的核心，这项举措取得了巨大成功，提高了国有企业的生产力。但是，国有企业取得的成效不是源于企业效率的提高，而是源于垄断的好处。这种做法在短期内改善了国有企业的状况，但伤害了中小企业。如果继续容忍甚至鼓励国有企业的垄断地位，经济资源将从生产力更高的部门和企业错配给垄断者，从长远来看，这将阻碍中国的经济增长。[45]Hong Yu（2014）提出改革开放的推进，给中国国有企业带来了翻天覆地的变化，国有企业得到了快速崛起，但缺乏自主发展能力，若没有国家的支持，国有企业的发展是不可持续的。[46]

五、关于中国国有企业改革的世界影响

中国国有企业改革在一定程度上昭示着中国开创了一条新的道路，也意味着在经济理论和制度改革上的新探索。Peter Nolan等人（1999）认为在经济改革政策下，由于企业自主权的增强、市场力量的影响、国内上游产品需求的快速增长、与世界经济的战略融合以及国家促进大企业发展的政策，国有企业发生了较大的变化。中国正在通过中央政策、地方倡议和与国际投资互动的结合，试验性地改变其制度。这对新制度经济学中有关产权的想法提出了挑战。中国大型国有企业改革的经验也表明，有效的企业制度存在多种可能性，没有一种适用于所有情况的产权和政府行为的通用模型。[4]198

中国国有企业改革的实践探索，也促使西方学者认识到了私有化的陷阱。Ha-Joon Chang（2009）指出所有被认为是导致国有企业效率低下的主要原因——委托-代理问题、搭便车问题和软预算约束——实际上都不是国有企业所特有的。股权分散的大型私有企业同样面临这些问题。所以，关键的区别不在于国有还是私有，而是股权集中还是分散。因此国有产权本身不是国有企业所面临问题的全部或主要原因，改变它们的产权状况——也就是私有化——不可能解决问题。[47]

中国的国有企业改革构成了应对全球化的理性方案，对发展中国家的政策选择有重大启示。Ha-Joon Chang（2009）认为中国的改革实践已经证明了一直保持国有企业的存在是正确的。因此，发展中国家要吸取中国改革的经验，采用更适合自身发展阶段的、更适合自身条件的政策和制度。从长远来看，这不仅有利于发展中国家自身的发展，也可以增加发达国家的贸易和投资机会，有利于发达国家的发展。[48]Dic Lo（2020）认为在全球新自由主义的背景下，国家控制下的规模庞大且不断发展的大型企业部门的保留表明，中国并没有重新定位以接受自由市场模式。这种国家导向的制度没有拖累国有企业和中国经济的整体发展，它们与社会和政治要求相一致，超越了相对效率的狭隘范围，是通过社会行为者和受约束的经济主体的相互作用而出现的，是一种内生的、自发有序的发展。中国国有企业的经验提供了一个有说服力的案例。[49]

当然，也有学者站在西方自身利益的立场，认为中国国有企业的发展和壮大是对西方的威胁和挑战。西方政策圈、媒体和学术界的危言耸听者将中国国有企业描述为“政府经济政策的延伸”[50]。有的认为中国国有企业受北京地缘政治和重商主义优先权的支配，通过与伊朗、苏丹和缅甸等“流氓”国家合作，故意破坏西方政策[51]-[53]。中国国有企业在西方市场的并购企图也经常以“安全”为由遭到抵制，向发展中国家的扩张被描述为中国的“殖民主义”[54][55]。

相反，学者Gonzalez-Vicente（2012）认为中国的国有企业本质上是自主的、市场驱动的参与者。[56]Zhang（2010）认为他们不是作为国家权力的武器向海外扩张，而是在国内供应和市场枯竭后寻求新的供应和市场。虽然仍然是国有企业，但他们已经“公司化”——在外国证券交易所上市，进行公平管理，并转变为营利实体。[57]Downs（2008）[58]和Houser（2008）[59]分别认为国有企业并不简单地将资源运回中国，而主要是将资源出售给全球市场上出价最高的人。Lee Jones等人（2017）认为中国国有企业的大规模海外扩张是中国“崛起”的核心，但中国国有企业并没有实施一个连贯的中国“大战略”，即扩大中国的政治影响力和侵蚀西方的政治影响力。中国国有企业向海外扩张的主要原因是国内产能过剩、资本过剩和利润挤压。[60]

六、简要评述

通过对国外相关文献进行分析，不难发现国外学者对中国国有企业改革的争论议题与国内学术界基本一致，大多是围绕国有企业的重要性、改革方向、改革路径、作用等方面进行探析。

中国国有企业的重要性不容置疑，国外学者也都赞同中国国有企业对中国政治和经济的重要影响；对于中国国有企业的效率，国外学者做了大量的理论与实证分析，但相关研究结论存在较大的争议和分歧，更多的研究结论倾向于国有企业的效率低于私有制企业，但也有学者比较客观，认为企业效率的高低和所有制属性无关；在改革路径选择方面，基本还处于对已有改革路径和政策建议的探讨，国外学者的研究也都普遍针对是否要对中国国有企业进行私有化改革这个问题进行，更多的观点是围绕国有企业改革走私有化道路展开，但随着中国改革的推进和国际地位的提升，越来越多的学者认识到了改革的重心不在于国有或私有，而是公司内部治理结构的优化；对于改革的成效，国外学者的观点基本可以分为两类：第一类认为国有企业改革未能改变国企效率低下的状况；第二类则是持相反观点，认为中国国有企业改革取得了可喜的成绩。大多数国外学者都持有肯定态度，也有部分学者认为中国国有企业改革取得了一定的成效，但依然存在一些亟待解决的问题，这也为我国之后的改革重点提供了借鉴方向；在全球化背景下，越来越多的学者以经济全球化为背景研究中国国有企业改革，认为中国国有企业改革对世界不同国家都产生了不同程度的影响，特别是为发展中国家提供了一种中国方案。

这些研究成果，可以促使我们更加深刻地思考改革，对进一步推动改革具有一定的参考作用。但也需要看到，国外学者对中国国有企业改革的研究既有学术动机，更有其不同的现实需求和政治意向；既有客观公正的观点，也不排除片面偏激的歪曲，需要我们注意甄别和批判。比如大部分国外学者认为国有企业效率低于私有企业、提倡改革要走私有化道路等，这些观点实则是在宣扬资本主义，否定社会主义。大部分国外学者在资本主义国家的社会背景下长期受资产阶级经济学的指导，为资产阶级经济利益服务，其基本前提是“利己经济人”，与我国特色社会主义道路的根本立场背道而驰。

国外学者在研究方法的运用上也更偏向于各种西方经济学理论的经济模型或计量分析，而疏于对企业改革理论体系的研究建设。对于运用实际数据进行论证和支撑的计量分析方法值得国内学者借鉴，但是也要注意，中国国有企业改革的实践，对新制度经济学中的相关理论范式提出了挑战。中国大型国有企业改革的经验也表明，有效的企业制度存在多种可能性，没有一种适用于所有情况的产权和政府行为的通用模型。国内学者在借鉴运用西方经济学理论的经济模型时，不能盲目照搬，要了解我国经济改革和发展的历史与现实，根据我国的自身情况，贴合实际地开展相关研究工作。