基层社会治理创新机制研究——以乡村治理为视角

刘凤云

党的十九届四中全会的主题是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体制和治理能力现代化。党的十九大报告还提出，要把自治、法治、德治结合起来，完善农村治理体系。这既是有效治理的内在要求，也是实施农村振兴战略的重要组成部分。这充分体现了国家与社会在农村治理过程中的有效融合。在乡村治理中，不仅要利用现代治理资源，坚持依法治村，而且还要利用农村社会长期传承的道德治理，形成多元并存的新型农村治理模式。

一、治理与乡村治理

（一）治理

最早时期，在拉丁文和古希腊语中才有“治理”一词，代表控制、引导和操纵的意思。关于“治理”一词的概念，国内外不同学者都对其进行了不同解释。作为治理理论的主要奠基人，詹姆斯·N·罗西诺认为，治理是制度安排之间常用的监管缺口。也许更重要的是，当两个或两个以上的条例重叠或冲突，或当竞争利益需要调解时，原则、规范、规则和决策程序才起作用。［1］1995年全球治理委员会对其做出权威的界定：“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。”

（二）乡村治理

1998年，华中师范大学中国农村问题研究中心的徐勇等人首次提出了更具包容性的“乡村治理”概念，对乡村社会进行了阐释和分析。［2］乡村治理是现代治理的一种基本类型，是指政府及其他治理主体依托制度设计分工，领导、调控、服务乡村社会发展的行为及过程，其目的在于实现社会的长期健康发展。［3］

二、乡村治理存在的问题分析

（一）传统乡村治理模式难以为继

市场经济与社会的快速发展，使得乡村治理已不能继续沿用原来依赖的风俗习惯、人伦道德的模式，并受到市场化与信息化的影响，乡村社会步入个体化时期，个体开始从曾有制约作用的文化传统中剥离出来，例如家庭、亲属等特殊范畴。［4］个体进入“去传统化”阶段，以往的道德约束机制渐渐失去作用，农村公共规则和治理规范失效，农村生活由“道德化”转向“功利化”，文化传统解体，公共规则失威，公共精神凋零，由此而造成的直接后果便是乡村秩序难以规范。［5］

随之而来的以市场经济为主导的契约精神、公平正义理念和权利意识的新型人际关系也正在形成，而与之相适应的现代化乡村治理模式也还有待进一步加强。

（二）乡村治理体制机制不够完善

一直以来，在乡村治理过程中，伦理道德和村规民约发挥了不可替代的作用，但是随着市场经济和社会的发展，单纯地依靠道德约束的德治或者单单依靠法律的治理效果都不佳。近些年，农村土地流转和房屋拆迁过程难免遇到这样和那样的问题，这些问题对乡村治理带来了很大的挑战，这些问题解决不好不仅影响乡村治理的成效，而且直接关系到美好乡村的建设。但这些问题的解决不是仅仅单独依靠道德或者单纯从法律角度解决，还存在一些历史遗留问题，需要尊重事实，从多角度出发，才能取得良好的效果。

目前，由于现代化乡村治理体系尚未健全，在治理过程中遇到一些新问题，缺乏相应的规章制度作为参考依据，另一方面，现代乡村治理体制也不健全，治理模式不能紧跟时代步伐，在一定程度上影响乡村治理效果。

（三）环境治理问题依然突出

乡村治理在环境治理中存在的主要问题有：春天柳絮造成的环境污染，农忙季节燃烧秸秆造成的大气污染，农药化肥过度使用造成的土壤污染以及地下水污染，尤其是有些地下水污染严重，不能作为居民生活用水饮用。除此之外，农村脏乱差的生活垃圾的污染以及乡镇企业的排污问题都是乡村环境治理中比较突出的问题。

另外，有些基层环境保护长效机制尚未健全，农村环境整治资金也比较短缺，垃圾和污水处理设施缺乏，尤其是一些偏远落后地区，村民的文化水平和个人素质不高，缺乏环保意识，这些给乡村环境治理带来了巨大压力。

（四）乡村精神文明建设缺少创新

市场化推动了民工潮，村中年轻力壮的人或由于经济逼迫或因利益吸引，都纷纷走出乡村奔赴城市，希望能获得机会站稳城市，在外求学的学子往往学成后就留在大城市，乡村社会人口的主力就是老人和儿童，因此，人口流失是乡村人口最大的问题。乡村精英的流失不仅造成农村空心化，而且造成农村精神面貌的缺失，比如：空巢老人的精神寄托问题，留守儿童的心理健康问题，这些给乡村治理中的精神文明建设提出了新的难题和挑战。而这些问题不仅是乡村治理中的重要一环，也是一个突出的社会性问题。

除此之外，农村精神文明建设的整体水平不高，载体不丰富，方法也单一，农村精神文明建设还是缺少地方特色和创新。在一些偏远的农村地区，不良风气和陈规陋习依然存在，村民的文明素养和文明习惯有待提高。

（五）基层干部法治思维意识淡薄

在法治建设方面，乡村基层社会治理主体意识有待进一步提高。有些基层干部在作决策时还依靠个人工作经验，工作中沿用土办法的现象还时有发生，甚至有些领导干部奉行“搞定就是稳定，摆平就是水平”，有时候开展工作没有完全依靠法律，脱离群众，没有结合实际情况，因此，有时难免有失公平，没能做到人人平等，群众的满意度不太理想，在乡村治理中的参与度也不高。

三、国外乡村治理的经验

（一）法国的“权力让与”与乡村治理

法国采取的农村基层治理体系，是将中央集权与地方有限自治两者进行融合。法国实行市镇制，所以法的基层自治政权是市镇，市镇的人口数量和我国的行政村、自然村差不多，法国农村市镇的覆盖率高达85%。20世纪80年代初，法国推出了“权力下放法案”，也就是《有关市镇、省和大区的权力和自由法案》，其关键在于权力级级下放，让基层自治范围得到扩大。［6］该法案的目的在于扩大市镇的权力，加强市议会的地位，除此之外，该法案十分重视农村基层组织的自主性。法国通过“权力让与”的改革充分调动了基层组织和农民的积极性，大大提高了基层治理的主动性和责任感，对法国的基层乡村治理产生了良好的效果。

（二）韩国的新村运动对乡村治理的启示

韩国政府从1970年起开始正式组织实施“新农村建设与发展运动”，简称“新村运动”。［7］新村运动的主要内容有三个方面：

第一，注重社会开发，注重农村基础设施与环境的开发建设与保护。

第二，注重经济开发，增加农民收入。

第三，注重精神启蒙项目，加强伦理教育。［8］

韩国新村运动的目的不仅仅是为了建设新农村，让农民脱贫致富，更重要的是让农民精神脱贫，尤其是精神启蒙项目，通过加强伦理教育，改变了农民的精神面貌，形成了良好的乡村文化，为乡村的发展以及城乡协调发展提供了强有力的动力。

韩国的新村运动历经50多年的发展在实际中不断改进和完善，逐步形成了具有本国特色的一条发展之路。在乡村治理方面，有以下两个方面值得借鉴：

第一，乡村治理不能仅仅依靠政府和国家工作人员，要调动农民的积极性，让广大农民参与到治理过程中，农民是乡村治理的主体，而不是局外人。

第二，乡村治理要注重农村的整体发展，既要发展农村的基础设施，更要重视农民的精神文明建设和环境保护，两手都要抓，两手都要硬，不可偏废其一。

（三）日本的造村运动对乡村治理的启示

20世纪70年代末日本开始造村运动，也称为造町运动，其主要内容不仅包括农村经济发展，而且包括环境、健康以及福利等各个方面。主要采取了以下几方面的举措：一是采取了现代化带动战略，以农业现代化带动农村的整体发展；二是实践中注重推动农村与农业的平衡发展；三是注重城乡互动融合。［8］日本政府鼓励在农村开展绿色观光事业，开展农村生活体验等活动，着力增强城乡国民间的双向互动交流，建立了城市与农村共存及双向交流长效机制。

日本的造村运动取得了良好的治理效果，通过造村运动不仅增加了农民的收入，缩小了城乡差距，提高了农村的治理水平，而且丰富了传统文化，尤其是带动了旅游业的发展。日本的造村运动对我国的乡村治理带来两点启示：

第一，乡村治理是一个长期的系统工程，需要经过几代人甚至是十几代人的共同努力才能实现，不能一蹴而就。

第二，乡村治理是一个循环渐进的过程，每个阶段有每个阶段的重点，首先要消灭城乡差距，提高农民收入，其次要注重农村生态环境治理，建设宜居环境的社会主义新农村。

四、乡村治理未来的发展方向

（一）制度建设：完善乡村治理制度，推进治理能力现代化

1．坚持发展是硬道理，推进农业供给侧结构性改革

乡村治理要坚持发展是硬道理，并把三农问题作为工作的重中之重。为了确保三农问题有效解决，加强顶层设计，制定了相关制度和文件，为乡村振兴和乡村基层治理提供保障。此外，还需要加快农业结构调整进程，不断推动产业融合。加快产业园建设，注重新业态发展，培养一批现代龙头企业，并不断探索具有当地发展特色的新型融合发展模式。近些年，农产品电商、休闲农业和乡村旅游业发展迅速，可以结合当地实际情况因地制宜，加快发展地方特色产业，尤其是当地特色小吃产业化发展，以此为经济高速发展注入新鲜血液和动力。

2．完善相关制度建设，加强人、财、物等方面的供给

新中国成立至今，党和国家在开展的众多工作中，一直将“三农”问题看得很重，因此，在乡村基层治理体系建设中，不仅要加大农业的财政投入，而且要加强人、财、物全方位供给，增加覆盖范围，尤其是农村教育和医疗的投入。在教育方面，提高乡村教师待遇，完善城乡教师师资交流制度，进一步增加农村特岗教师招聘人数，加强乡村基础教育设施建设，不断提高农村智慧学校的覆盖率，提高乡村教育水平，实现学有所教。在医疗方面，进一步完善村社会医疗保障体系，进一步加强乡村卫生室建设，不断扩大医保范围，尤其是重大疾病和老年慢性病，提高报销比例，提高基础医疗设施和医疗水平，做到病有所医。

（二）机制建设：转变乡村治理模式，构建现代乡村治理体系

1．坚持治理有效，推进农业农村发展

2019年中央一号文件强调，全面推进乡村振兴，治理有效是基础。乡村基层治理过程中，治理效果是关键。在农村基层有效治理方面，要坚持实现乡村发展、乡风文明和生态宜居相结合，在坚持法治与德治相结合的基础上，注重村民自治，不断提高乡村治理效果，确保乡村治理健康有序发展。

2．加强多元化民事纠纷解决管理制度建设

必须打破权威治理主体的束缚，构建多元化的乡村治理主体结构，促进乡村治理由一元化的权威主导向多元化的共同治理转变。［9］建立更加完善的多元化民事纠纷解决管理制度，为纠纷双方提供更加科学的处理机制。

除此之外，还要建立合理的调解中心，引入调解管理机制。尤其是土地流转、房屋拆迁中涉及历史遗留问题的纠纷，当事人可以在政府的监督之下开展各项调解，在不违反法律法规的同时充分尊重历史，尽可能实现人民群众的利益最大化，做到一切为了群众，让矛盾纠纷尽量在诉讼之前就得到解决，发挥司法服务的重要作用。

3．构建三治融合的现代乡村治理模式

党的十九大报告指出，要不断完善乡村治理体系，使其融合自治、法治与德治。其中乡村治理的关键与目标是自治，乡村治理展开的方式与保障是法治，乡村治理的基础与完善是德治。现代乡村治理除了需要依靠法律，同时还需要结合这三治，构建出符合乡村实际的现代化乡村治理全新模式。

4．加强党建引领，积极发挥基层党组织的作用

基层党组织是基层的政治组织，在乡村治理过程中，要发挥基层党组织的战斗堡垒作用，调动党员积极性。要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的现代乡村治理新体系，进一步完善从机关企事业单位中选派优秀党员担任“第一书记”的制度，充分发挥第一书记的作用，加强基层领导班子建设，创新管理方式，提高乡村基层的治理水平。

（三）人文建设：加强乡村文化建设，提高基层治理软实力

1．坚持以人为本，实现人民生活富裕

实现老有所养、病有所医，生活上获得满满的幸福感，才是人民获得美好生活的表现。而农村社会保障一直是乡村基层治理过程中的老大难问题，在农村基层社会治理中要逐步完善农村社会保障体系和社会救助制度，制定相关规范性文件，积极推进相关政策与文件的落实，让老百姓切身体会到来自党和政府的支持与关心，感受到来自社会主义这一大家庭的温暖。

2．发挥乡贤在基层治理方面的作用，增强基层文化的认同感

乡贤在个人人品、道德修养、品学才能等方面都受到大家的敬重和推崇，他们身上有着浓厚的中国传统文化，又具有现代人文精神，他们的个人成长历程也能起到模范带头作用，能够激励他人成长。大多数乡贤都热心公益，关心民生。中国历来都有乡贤治村、官绅共治的传统，乡贤在经济、威望、文化、社会资本等方面都有优势，将其纳入乡村治理体系当中成为破解乡村治理主体困境的有效方式之一。［10］

从优化乡村治理文化角度上看，乡贤文化有着浓厚的文化道德氛围，可以传承传统乡村文脉；乡贤具备的示范引领作用，可以让乡民得到教化、乡里得到反哺、文明乡风得到涵养，村民的行为更为规范，价值观更积极正确，新乡贤文化是乡村文化与价值体系的结合，对乡村社会的善治有着积极推动作用。［11］乡贤参与乡村治理是一种以文化为治理方式的“软治理”，因此，乡贤文化有利于增强乡村文化认同感，提高乡村治理软实力。

3．加强乡风文明建设，打造良好文化形象

在乡风文明建设中，坚持主流意识形态，将社会主义核心价值观作为指导思想，通过村民喜爱、易接受的方式宣传社会主义核心价值观，营造全新的乡村文化，让农村变成文化繁荣、社会风气良好、人民生活幸福的家园。

基层可以结合当地的文化习俗和实际情况，开展定期和不定期的以习俗为主题的活动。乡镇政府可以带领组织开展一系列文化下乡活动，比如举办乡村艺术节、乡村文艺汇演等，同时还可以利用传统庙会、节日等宣传传统文化，发展地方特色文化［12］，以此丰富村民的业余文化生活，引起村民对当地文化习俗的关注和重视，增强对文化的亲切感和认同感，从而提高文化软实力。

（四）法治建设：健全乡村法治建设，打造良好的法治环境

1．加强法治宣传教育

法治宣传教育是基层社会法治化建设的常态化工作，通过宣传与教育，增加村民的法律知识，增强村民的法治意识，特别是跟自己利益有直接关系的问题，例如土地流转、房屋拆迁等，可以把相关的法律法规和地方配套办法印制成册，发给村民传阅学习，或者组织法律专业人士开展一些法律讲座、法律问题答疑、现身说法、真实案例解说等多种形式，提高法律水平，养成有问题寻求法律帮助，处理问题借助法律手段的法治思维方式。

2．完善基层法律服务体系

搭建起健全的法律服务体系，提供相关法律服务，让村民就近就可以了解到法律知识，让基层法律服务发挥功能，全面实现乡村法治化建设，切实解决村民在生产生活中遇到的法律相关问题，提高乡村基层治理能力。

3．开展基层干部法治教育

乡村基层干部是群众工作的主要实施者，对于乡村基层社会治理的法治化建设有着非常重要的影响。因此，必须全面加强基层干部的法治教育，加大力度对基层干部进行法治培训，提升其法治水平，使其转变工作方式和思维方式，特别是具备较高的宪法意识、强烈的是非观念和法治素养，将法治作为开展工作与生活的基础，作为为人处世的原则，将法治观念内化于心，外化于行，在学习、工作、生活中以法律为准绳。

（五）环境建设：注重绿色发展，打造生态宜居新农村

党的十九届五中全会提出，要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然。环境问题是乡村基层治理中无法回避的一个重要问题，美丽乡村要体现“五美”，即自然环境生态美、形态优化村庄美、宜居家园庭院美、绿色发展生活美、文明和谐乡风美。在乡村基层治理方面要加强财政拨付资金，积极推进省级中心村和县级自建村的整治，全面打造美丽乡村和美丽集镇。除此之外，要积极推进农村垃圾、污水和厕所“三大革命”，加强农村环境基础设施建设，加大环境保护力度，积极打造生态宜居的美丽新农村。