国家治理效能优化的制度驱动

罗成翼，刘翠峰

(南华大学 马克思主义学院，湖南 衡阳 421001)

从人类进入21世纪以来，随着经济全球化的深度拓展，政治全球化的全方位辐射及文化全球化的多元选择，世界各国之间的较量已经由经济、政治、军事竞争转向治理效能的比赛。正如亨廷顿所言,国家之间最重要的政治界限，“不在于它们之间的形式，而在于它们政府的有效程度”[1]。毋庸讳言，治理效能的高低与制度设计的优良又存在高度的耦合性。一个良好的制度供给不仅能给国家治理效能优化提供准确的政治导向，而且能确保中国特色社会主义事业固本强基，行稳致远。因此，在某种程度上，我们可以将国家治理体系和治理能力概括为国家的制度体系和制度执行能力[2]。基于上述判断，我们可以发现制度设计的成熟与否，是评价治理优劣的基本标准。“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。”[3]119目前，我国正处于实现中华民族伟大复兴的中国梦的关键历史节点。面对百年未有之大变局，必须着力于坚持和完善中国特色社会主义制度，让制度优势更高效地转化为治理效能。中国制度有13个方面的显著优势，要想让这些优势长期保持并在国家治理过程中发挥更大作用，就必须持续进行制度建设，使得中国制度优势始终与时俱进。概言之，中国特色社会主义新时代要优化国家治理效能，必须在深化制度改革、强化制度执行、发挥制度威力等环节进行精心打造。

一 国家治理效能与国家制度的逻辑关系

国家治理体系由国家制度释放治理动能而形成。制度不能自主运行，只有当治理理念融入国家制度时，制度才能驱动国家治理，进而优化国家治理效能。当前，我国的国家治理体系有待完善，尚不能充分彰显国家制度的优越性。也就是说，当国家制度的优越性、健全的制度运行机制得到完善时，国家治理效能的制度驱动才成为可能。因此，在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，厘清优化国家治理效能与国家制度的逻辑关系至关重要。

(一)国家治理效能的生成逻辑

在全面建设社会主义现代化国家新征程中，要实现制度对国家治理效能优化的驱动，就必须把握国家治理效能的生成逻辑。

国家治理是一个促进社会稳定发展的动态过程，而国家制度是促进治理主体与客体相互协商、监督和协调的依托。从效果来说，国家治理效能主要指有利的结果，其导向为积极正面。一方面，国家治理效能会受到国内外社会形势的影响，因而是一种动态发展的过程。国家制度确保社会成员在治理过程中发挥主观能动性，促使治理主体与治理客体产生共同的目标追求。正因为没有完美的制度，所以制度优越性发挥的关键不在于表面设计，而在于能否促进社会长期稳定与经济快速发展。

国家治理效能决定性地反映了治理主体应对内外风险和挑战的能力。当国家制度化水平较低时，国家治理效能呈现相对较低的水平；当国家制度化水平较高时，国家治理效能呈现较高的水平。国家治理效能决定了治理主体应对内外风险和挑战的能力。当国家治理效能水平较高时，治理主体能比较平稳地应对内外风险和挑战；当国家治理效能水平较低时，治理主体应对内外风险和挑战时会逐渐显得力不能支。由此看出，要提升治理主体应对内外风险和挑战的能力，必须提升国家治理效能；而要实现国家治理效能的优化，则必须提高国家的制度化水平。

(二)制度优势转化为国家治理效能

国家制度的形成取决于人民的长期实践，是历史的选择。中国特色社会主义制度是中国共产党领导人民在国家建设和改革过程中作出的历史选择，是对资本主义制度和其他社会主义制度的超越。

党的十九届四中全会指明了国家制度与国家治理的发展方向。制度建设和治理过程的有机结合，为推进中国特色社会主义事业奠定了坚实基础。国家制度是国家治理展开的依据，国家制度体系全面规定了国家事业发展的运行规则等，是国家治理的根本遵循。而国家治理则是把国家制度优势转化为国家治理效能的中介，国家治理体系集中反映了国家制度实体化，国家治理效能反映了制度运行的综合效益和制度优势整体转化的效果[4]。

完善国家制度和优化国家治理效能，必须符合社会历史发展规律，坚定不移地走中国特色社会主义道路。习近平总书记指出，推进改革的目的便是要不断推进我国社会主义制度自我发展，从而赋予社会主义新的生机活力，“这里面最核心的是坚持和改善党的领导、坚持和完善中国特色社会主义制度”[5]。要在秉承优良历史传统的同时，把握长期以来国家制度建设和国家治理方面积累的经验，决不能照搬他国制度模式，不走封闭僵化的老路和改旗易帜的邪路。

二 改良运行机制：深化制度改革的内驱动力

深化制度改革就是要在中国特色社会主义制度逐步完善的基础上，推进社会主义现代化国家建设。实践总是在不断发展，制度建设只有进行时，没有完成时。当前，面对制度的碎片化、零散化，只有深化制度改革，才能推动国家治理效能的优化。整体看来，要确保制度科学有效，就必须从制度完备化、制度体系化、制度有效化着手。

(一)机制完备化是制度改革的基本前提

所谓机制完备化，就是在制度缺失、失当时，恢复缺失的元素且剔除不当的元素。当前，在信息化、数字化、智能化成为当今时代发展的重要趋势的情景下，许多制度已经不能适应新时代，制度规范的更新远远落后于实践的发展。为此，习近平总书记指出，要使“制度更加成熟更加定型”，就“不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸”[3]127。十八大以来，党中央和相关部门陆续出台了一系列新制度，补齐了某些方面的制度短板，但仍存在制度体系不完整、制度结构不恰当等问题。这就需要对缺失方面进行反馈，督促相关制度的出台；对失当的制度及时刹停，纠正方向后再上路。首先，创新是机制完备化的内驱力。“周虽旧邦，其命维新”[6]，创新精神是中华民族最鲜明的禀赋。当前为了让制度维护机制不失灵、不失准，必须确保制度的完备化随实践的发展而不断创新。其次，公平有效的人才选拔机制是制度完备化的关键环节。只有建立透明、公正的体制机制，社会各方面人才才能通过公平竞争进入国家领导和管理体系。最后，科学的预警机制和监督机制是制度完备化的基本保障。只有及时预警，权力运用才能得到有效制约和监督。

(二)机制体系化是制度改革的关键环节

机制体系化，指一定范围内或同类的机制按照一定的秩序和联系组合而成的整体。机制体系化要求各方面机制不能搞单一化、片面化倾向，而是形成内部要素相互支撑、相互促进的循环系统。过去的国家治理更多的是选拔得力的领导干部，重在人事安排，而制度不得力、制度疲软现象明显，很多地方领导干部腐化堕落了则牵连一大片，很多腐败案就充分体现人事安排不当对国家治理的危害。制度安排太侧重由上到下的贯彻，就难以达到由下到上的反馈。任何一项好的制度，都要能保证国家治理上下兼通。换言之，若是上层没有反腐的决心，下层是绝没有力量去改变腐败状态的。制度体系和治理体系如大树，制度的维护机制体系就像是给大树提供阳光和养分的循环系统，保证大树向上争取阳光的同时能向下吸收养分。

(三)机制有效化是制度改革的检验标准

机制有效化，就是要实现治理的预期目标，即要让机制时刻监督治理的设立、执行、终结。美国行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆指出：“在每一个群体中，都有不顾道德规范，一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高，以至于极守信用的人也会违反规范，有了行为规范也不能完全消除机会主义行为。”[7]我们不能保证一项制度是完美无缺的，也不能保证一项好制度绝对不会变坏。因此，要让制度向好发展，就必须及时剔除制度的危害要素。只有如此，才能使制度机制长久有效。需要重视的是，若制度和机制过于冗杂，则会成为国家财政之累赘。制度维护机制的设计应精简务实，不可过于繁密，否则要么流于形式，要么给制度添堵。

三 强化制度贯彻：治理效能优化的矫正策略

科学民主的制度创造出来，由其执行者领悟践行，并进行相应的反思，从而给制度维护机制提供及时的反馈。因此，要开展精准有效的制度执行，就必须强化制度执行者领悟的准确性、执行的有效性、反思的深刻性。

(一)准确的战略领悟力是制度贯彻的认知前提

领悟力即理解、领会、感悟的能力，领悟能力也是能体现一个人智力的重要因素。制度执行者作为相对独立的个体，不能沦为制度的机器，在制度执行过程中必须充分发挥主观能动性，如此方能在执行制度时释放其巨大能量。再好的制度都不可能包罗万象，不可能把每个细枝末节都囊括，不可能把未来精确预知。只有充分调动制度执行者的积极性，才能使制度执行者在面对老问题时认真解决，在遇到新情况时沉着应对，在选拔领导干部时，也要注意对其制度领悟力的考察。

要提升制度执行者的制度领悟力，其一是增强每个执行者的政治责任感和历史使命感。全党特别是各级领导干部应主动顺应、锐意开拓进取，把党的科学理论转化为强大的物质力量，以更好的精神状态去努力创造新时代的新成就，把中国特色社会主义推向前进。其二是在实践的反复锤炼中切实加强制度执行者的理论素养。只有在理论上认识深刻才能在政治中坚定，必须掌握辩证唯物主义和历史唯物主义，学通中国特色社会主义理论体系，坚持理论联系实际。制度执行者不能为了学习而学习，而要真学、学真本领、学以致用，把对马克思主义的学习同制度执行结合起来，提高制度认知能力。

(二)强大的战略践行力是制度贯彻的核心锁钥

制度的生命力在于践行。只有通过践行，制度规划才能落地开花，治理效能才能增强。就两者的关系而言，提高制度执行者的践行力是增强治理效能的关键要素，提高领导干部的治理能力和治理水平则是增强制度践行力的必然结果。在制度实践中我们往往可以看到，制度执行力高的部门、单位，其综合能力强，治理水平高；相反，制度执行力差的部门、单位因无法把制度优势转化为治理效能，导致治理效果不佳，效能低下。因此，必须提升制度执行者的践行意识，加强对制度践行情况的全面监督。总体说来，既要把制度践行力作为考察新时代干部治理能力的重要标准，确保制度时时生威，又要提升制度践行者的专业化水平，保证制度践行处处有效。具体说来，可从以下两处加以改进：

一是把对领导干部的践行能力纳入能力考核范围。许多制度设计的初衷都很好，然而制度出台后，有些领导干部思想松懈，执行意识淡薄，没有把制度践行当回事，使得制度束之高阁、无人问津；也有部分领导干部认为制度是对他人的规范，自己却没有做好制度践行的表率，甚至成了破坏制度的始作俑者，导致制度的设计与执行脱轨。因此，对于制度意识强、制度践行力强的领导干部，可以在能力考核中评优，反之则合格或不合格。

二是加强制度学习，提升制度践行者的专业化水平。一些制度践行人员的专业化程度不高，缺乏必要的能力，使得制度践行效果大打折扣。制度设计出来后，必须对相关的制度践行者进行集中统一宣讲，从历史、理论、实践等角度对制度规范进行深入剖析，让制度践行者能深刻领会，并结合工作实际，把制度高标准地对照落实好。

加强对制度执行的监督是确保各项制度落地生根的保障。不受制约的权力必会导致腐败，绝对权力形成绝对腐败。习近平总书记强调，要加强对权力的制约和监督，把权力真正关进制度的笼子，“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”[8]。若要增强权力制约和监督效果，必须形成监督机制全覆盖，保证人民赋予的权力完全用来为人民谋利益。要健全高效的制度践行机制，明确责任主体，形成制度践行的强大驱动力，严格保证制度不折不扣贯彻执行。

(三)深刻的战略反思力是制度贯彻的效能检视

制度反思力是指制度执行者对所见所闻进行所感、所思的能力。制度执行者很大程度上能真切掌握到治理效能的实际情况，其对制度的反思若能及时反馈给制度设计者，对制度的设计、维护都会起到重要作用。

部分制度执行者亦是制度规范的承受者，对制度真正领悟并真心接受，虚心紧跟，真正执行并落实，方向上就没有问题。美国学者CARR认为：“在任何高度复杂的组织中，要想使任何决策得以贯彻执行，必须调动各个层次的人员。只有他们的决心、他们的积极性和他们的认可才能决定一项政策能否及时得以贯彻。”[9]基层的制度执行者，是对制度进行战略反思的重要参与者，深刻的战略反思要敢于表述并有效向上反馈。

应鼓励制度执行者大胆建言献策。习近平总书记说：“要鼓励基层大胆创新、大胆探索，及时对基层创造的行之有效的治理理念、治理方式、治理手段进行总结和提炼，不断推动各方面制度完善和发展。”[3]128制度执行者可依据对具体问题的具体分析，对制度做出一定的评判，并提出创新性建议，于制度完善和发展大有益处。钱穆认为：“制度必须与人事相配合，制度是死的，人事是活的，死的制度绝不能完全配合上活的人事。”[10]所谓人事，就是人与人、人与事、人与组织之间的相互关系。制度执行者不能只是死死地盯着制度而不顾实践的发展，人事安排也应与制度配合，人事安排上应保证领导干部对组织知无不言、言无不尽、言而无过。

应建立健全制度执行者向上反馈的有效渠道。历史已经证明，民主集中制非常适合国大事多的中国，有的制度执行者处于跟百姓互动的最基层，有的是一方主官，集体的治理智慧若能集中反馈到中央，然后由中央整合并贯彻到制度和治理体系建设中，那自上到下的治理效能将大大提高。

四 发挥制度威力：调适治理效能的根本保障

一般而言，制度是社会的一种“游戏规则”，它们是为调节人们的相互关系而人为设定的一些制约[11]。科学的制度不仅能调适社会关系、支撑国家有序发展，而且能为治理的制度化和规范化提供明确方向。新时代优化国家治理效能不仅要坚持以人民为中心、精准把握制度发展规律，还要坚定不移地把党的领导嵌入到制度驱动中。

(一)坚持以人民为中心是发挥制度威力的价值旨归

制度设计从谁出发、依靠谁、为了谁，这是现代化治理的终极奋斗目标。新时代，将人民的主体性作为制度设计的出发点和落脚点，既是社会主义的本质要求，也是我党在一百余年的历史实践中的经验总结。因此，必须在制度设定过程中，尊重人民的主体地位，提升人民的获得感、幸福感，拓展人民参与的广度和深度。

一是坚持以人民为中心的主体地位。保障人民当家做主，既是中国共产党的价值指向和根本立场，又是现代化国家治理效能的本质属性。古往今来，无数历史经验表明，人民的主体性与党的科学性是一对相伴而生的辩证统一体。坚持马克思主义群众史观就为中国共产党的成立、发展、完善激发强大动力。反之，偏离群众路线就会跌入亡党灭国窠臼之中。中国特色社会主义新时代，要想发挥制度威力就必须彰显人民的主体地位。具体来说，一方面要以当前人民迫切需要解决的现实问题和矛盾为基准。中国特色社会主义制度的设立不仅要放眼于社会重大公共治理问题，更要着眼于人民对美好生活的向往和需求。另一方面，制度的设立要贴近广大人民群众的生活实际。真实、有效的制度规划应当要把人民满不满意、高不高兴、答不答应作为现代化治理工作的根本考核标准。

二是提高人民的获得感、幸福感、安全感。人民群众的主观认同是衡量现代化治理优劣的最真实、最直观、最有效的标尺。作为人民立场的具体形式，获得感、幸福感、安全感三者之间存在某种必然的深层次逻辑关联。其中，人民的获得感是前提要素。失去经济基础层面和上层建筑层面的获得感，幸福感和安全感将丢失必要的物质和精神供养。其次，人民的幸福感是主体内核和关键纽结。它不仅能为获得感提供正确、合理的利益导向和心理预期，而且幸福感的增进和滑落直接关涉安全感的强弱。因此，提高人民的获得感、幸福感、安全感，首先要将其视为一个整体。在制度设立过程中，把握获得感、增进幸福感、强化安全感。具体而言，从转变经济发展方式入手，是提升获得感的物质前提。“口惠而实不至”，经济不取得突破性进展，人民群众的获得感终将是一张空头支票。其次，搭建“微平台”，提供细致体贴的“微服务”是增进幸福感的关键。制度规划不仅要架构宏观的现代化治理框架，更要关注、完善基层治理结构。最后，化解公共卫生治理风险，构建全方位、立体化的公共卫生治理网络是保障人民安全感的有效防线。制度设立不仅要高屋建瓴，还要具有灵活变动性与预测性。只有准确的制度导向，才能及时控制风险的迅速扩展。

三是唤醒共同治理的参与感。改革开放40多年以来，人民群众不仅是受益者、见证者，更是改革变迁的参与者与建设者。正是通过凝聚民心，汇集民力，发挥民智，中国才取得了举世瞩目的成就。也正是尊重民意，中国才能在实现历史性飞跃之后，为广大发展中国家提供可借鉴、可复制、可推广的经验。可以说，现代化中国成功的最大秘诀就是认识并充分发挥了人民的能动力量。因此，要想优化国家治理效能，发挥制度威力，一方面需要在制度设立的过程中，为人民群众搭建共建共享共商的平台。只有广泛征求、采纳民意，才能充实制度设立的内涵。另一方面，人民不仅是历史的创造者，更是当今伟大事业的建设者，也是打造未来美好世界的决定力量。中国特色社会主义的制度设立只有唤醒人民群众的参与意识，才能充分激发制度的活力。

(二)强化对制度规律的运筹是发挥制度威力的根本遵循

长期以来，在党的探索实践发展历程中，坚持把马克思主义基本原理和中国具体实际相结合，不断深化对党的执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识是发挥制度威力的理论遵循。辩证唯物主义认为，规律是事物之间内在的本质联系，是事物之间及事物内部诸要素之间相互影响、相互作用、相互制约的关系。当前，为了融合中国特色社会主义制度的科学原则和中国特色，必须强化对规律的运筹。概言之，提高对制度发展规律的运筹力既要及时总结实践经验并转化为制度成果，又要把开拓道路、发展理论、建设制度同中国的国情结合起来。

首先，深化党对执政规律的认识。执政规律是众多规律的一种具体表现形式，是执政者必须遵循的关于执政主体和执政客体之间内在的必然联系，它包含着执政主体、执政客体及其两者之间的关系等要素。共产党执政规律作为执政规律的特殊表现形式，是指关于无产阶级政党与社会主义国家政权之间内在的必然的联系，它体现的是“共产党执政后必须遵循的、反映党执政本质和必然性的法则和客观要求”[12]。共产党对执政规律的准确把握主要体现在党的执政目标、执政方略、执政方式等方面。第一，在执政目标方面，改革开放以来，以邓小平为核心的党中央提出“三步走”发展战略。其后，江泽民为主要代表的共产党人在“三步走”战略的基础上提出了三个阶段性目标，将党的历史使命具体化。随后，以胡锦涛为主要代表的共产党人又提出到2020年全面建成小康社会的奋斗目标。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出实现中华民族伟大复兴的中国梦，明确了新时代党的历史使命。第二，在执政方略上，改革开放后的共产党人根据新的实践要求在深化改革、依法治国、经济规划、党的建设、建设小康社会等方面进行过系列阐述，到习近平总书记提出“四个全面”战略布局，实现了党治国理政方略的高度升华。第三，在执政方式方面，党中央一直注重推进科学执政、民主执政和依法执政等。

其次，总结并完善社会主义建设规律。经过70多年的探索实践，我们党对社会主义建设规律的认识达到了新高度，概括起来大致有这几方面：推进社会主义建设事业必须坚持党的集中全面领导、坚持以经济建设为中心、坚持改革开放、坚持以马克思主义中国化最新成果为指导等。在深刻把握这些规律的基础上，我们取得了一系列重要成就，实现了国家长期繁荣稳定，走完了西方资本主义国家花了几百年才走完的路。

最后，把握人类社会发展规律的统一性与多样性。习近平总书记指出：“世界上没有放之四海皆准的具体发展模式，也没有一成不变的发展道路。”[13]从历史唯物主义的角度分析，历史条件的多样性必然导致各国发展道路的多样性。也就是说没有永恒不灭的、超越历史与现实的人类社会发展规律，只有以具体的国家民族发展为表现形式的人类社会发展规律。准确认识人类社会发展规律的普遍性与其表现形式的特殊性之间的关系，把握好构建人类命运共同体的理念是对马克思主义关于人类社会发展规律的创新性把握。

(三)坚定党的政治领导是发挥制度威力的核心优势

作为制度驱动和治理效能的“统领”和“圆心”，党的领导是制度机制有效运转、国家稳定发展的根本保证。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”[14]新时代，发挥制度威力、提高治理效能，必须坚持党的政治领导。

党的政治领导是实现民族复兴的关键力量。在具体工作中，党的领导存在弱化、虚化问题。坚定党的政治领导，最重要的是坚持党中央权威和集中统一领导，要增强“四个意识”，在政治上同党中央保持高度一致，自觉维护党中央权威。“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的”[15]8，党是最高政治领导力量。因此必须坚决维护党中央权威，把党的领导落实到国家治理各个过程。要推进中国特色社会主义各项事业，必须加强建设党的领导制度，更好地发挥党的领导这一体制机制，以极大的政治力量推动制度的设立、执行、完善，以党的领导来强化制度驱动，使制度威力得到应有发挥。

制度为提高治理效能而设计，党的领导是优化治理效能的推动力量。当前，我国国家治理的工作都是依照中国特色社会主义制度来展开，“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”[15]3以政党推动制度转化为效能，必须实现党对经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设的全方位覆盖，必须维护党领导人大、政协、政府、军队等国家系统的权威性。

加强党对发挥制度威力、提高治理效能的领导，最关键要做到“两个维护”。中国共产党是一个拥有9500多万名党员、在近14亿人口的大国长期执政的大党，要保证党的团结、党中央权威和集中统一领导，必须有一个坚强的领导核心。不然就会形成各自为政的局面，党和国家将会面临分裂，民族复兴的伟业也将受挫。因此，从事关党和国家前途命运的战略高度出发，各级党组织和广大党员要带头做到“两个维护”。