陕西省农业规模经营存在问题及对策建议

马俊平

（中南林业科技大学，湖南 长沙 410004）

规模经营是提高农业生产效益、增加农民收入的重要途径，是现代农业发展的必然趋势[1-2]。实地走访陕西部分县区和农业规模经营企业，深入了解陕西农村土地流转、新型经营主体培育、社会化服务等规模经营情况。

1 陕西农业规模经营总体情况

近年来，陕西农业规模经营发展总体稳步提升，规模经营面积由2015年的35.33×104hm2提升到45.33×104hm2，规模经营面积占实际耕种面积比例接近15%，3.33 hm2以上的适度规模经营农户达到9.55×104户，占农户总数的1.25%，较2015年增长47%。陕西农业规模经营主要呈现以下特点。

1.1 规模种植区域特征明显

陕西23个产粮大县种植面积达139.88×104hm2，产量达585.4×104t，分别占全省种植面积、产量的46.6%、47.6%。特色产业规模种植主要向优生县区集中，苹果基地县面积合计46.75×104hm2，产量达983.85×104t，占全省种植面积、产量的75.4%、83%；周至县、眉县等6个猕猴桃种植基地种植面积为3.57×104hm2，占陕西省猕猴桃种植面积的61.2%，眉县猕猴桃基本实现全部由合作社等托管规模经营。

1.2 规模经营方式 “两化” 并行

陕西农业适度规模经营主要有土地流转规模化和服务托管规模化两种经营方式。对于实际中土地流转规模，截至2020年年底，流转经营就达到了94.44×104hm2，超过半数流向规模经营主体，其中流向农业企业、农民专业合作社面积分别为22.29×104hm2、21.88×104hm2，分别占流转面积的23.6%、23.17%。在服务托管方面，2020年年底，全省农业生产托管面积达4 570.2×104亩次（1亩=0.067 hm2，下同），主要服务于耕、种、防、收环节，其中托管粮食作物3610.54万亩次，占全省托管总面积的79%。

1.3 规模经营主体发展壮大

2020年年底，陕西共有家庭农场9.4×104家，较2015年增长8.9×104家，从事粮食生产的有1.5×104家，占总数的16%，场均经营面积约6.66 hm2，3.33 hm2以上适度规模经营的家庭农场占比53%。全省农民专业合作社6.3×104家，较2015年增加3.2×104家，从事种植业合作社有3.1×104家，占总数的49.5%，从事社会化服务的合作社有1.3×104家，累计为220×104户的小农户和规模经营主体开展服务。陕西龙头企业有2 058家，实现销售收入1 459.2×108元，其中国家级44家、省级564家，较2015年分别增加8家、47家。

1.4 规模经营效率效益持续提升

在提升品牌效益方面，陕西培育区域公共品牌达到111个，规模以上农业品牌数量超过1 840个。紫阳富硒茶、眉县猕猴桃等品牌多次入选全国区域公用品牌百强，洛川苹果品牌价值评估超过687×108元，位居全国区域公共品牌价值榜果品类第一名。对于增强机械化率，截至2020年底，陕西重要作物的实际机械化覆盖率大约为70.3%，该数据相较于2015年提高了9%，在小麦作物的耕种上达成了全面机械化覆盖，玉米作物的实际机械化率参数是80.6%。例如，长安区科邦农机合作社，依托农业机械种植马铃薯，从最初托管5.33 hm2到现在托管面积400 hm2，施肥、播种、采收全程实现机械化，每0.067 hm2产近4 000 kg，均收益比一般粮食作物高3～5倍。在提升农户收益方面，陕西农村居民人均可支配收入由2015年的7 932元增长到现在的13 316元，增幅达67.9%。又如，眉县金渠镇在猕猴桃规模经营中，采用合作社托管等模式进行技术指导、农资统配、果品销售，人均猕猴桃产业收入突破1.6×104元，超过全省农民人均可支配收入20%。

2 陕西农业规模经营中存在的问题

目前，陕西农业体系的规模化水平仍相对处在较低的水平，规模化耕种在所有耕地之中的占比只有12.4%，较全国平均水平低14.2个百分点，规模经营农户仅占农户总数的1.25%，农业经营形态仍以小农户分散经营为主。

2.1 农民流转土地意愿不强，参与规模化经营积极性不高

一是对于以种植粮食为主的土地，有些农户认为，流转土地收益不高，与其外出务工收入差距较大，可有可无，加之对流转的土地后期能否收回心存顾虑，流转意愿不高；二是对于种植经济作物的土地，自主经营的单产收益相对较高，而土地流转租金较少，有些农户更愿意自主经营，同时，流转后经营企业对就业吸纳能力较低。以大荔县小坡村冬枣种植为例，农户自主经营1 hm2收益达25.5×104～30×104元/年，而土地出租收益仅为1.8×104元/年。某村流转土地农户300多户，离村外出打工人口300多人，仅有42人在转出土地后能够留在本村就业；三是受农耕文化影响，一些农户对土地有特殊感情，把土地作为最后保障，不愿流转土地。

2.2 土地流转机制不完善

土地流转价格缺乏指导标准，随意性较大。目前全省60%农户采取双方协商办法，40%农户由村组介入共同协商定价，对条件相似的土地没有统一的定价标准，主要参照当地普遍流转价格，造成不同经营主体承租土地价格差距较大。调研了解到，有的农户流转给同村亲戚朋友，仅象征性收取较低费用，如果有经营者欲连片用地，农户便坐地起价。土地流转价格也上涨过快，大荔县3～5年流转土地费用翻了一番，某村2019年流转土地价格为1 500元/hm2，2020年为4 500元/hm2，2021年为7 500元/hm2。流转缺乏合同约束，不确定性较大，对于租期较长的土地，有的农户看到承租人赚钱就肆意抬价，不同意就收回土地；有的承租主体因经营困难而违约，损害了农民利益；还有的经营主体因承租年限较短，未来不确定性太多、投资风险较高，承租人不敢过多投入。农垦集团大荔农场承租的6 666.67×104hm2土地是部队所有，部队每年招标一次，农垦集团中标后，在基础设施投入方面存在顾虑，仅建设了临时性的烘干、仓储等设施。

2.3 土地流转推动迟缓

当前陕西的流转率指标小于全国均值指标超10%，和发达省份的差值极大。而且一些土地的流转收益相对较差，实际存在的各类问题极大地影响当地农户进行流转的主动性，多数农民仅进行简单的土地租赁，按年收取租金。2020年在陕西农村土地经营权流转采取的出租、互换、入股等方式中，出租（转包）流转面积达72.73×104hm2，占流转面积的77%，互换、入股流转面积不足15%。土地流转平台服务功能不足、水平不高，往往只能对农户和经营主体提供土地流转信息，对合同进行简单审查和管理，很难对租赁主体的资质、农业经营能力、土地用途、风险防范等事项审查审核。土地流转短期化、持续性差，有的承租主体热衷包地、资本下乡谋利，套取农业补贴和补助，长期不开展实质性耕作，造成土地撂荒；有的承租主体受到市场波动影响，或者管理不善、经营不力，肆意违约造成合同纠纷、土地撂荒[3]。部分村级集体经济组织实力有限，陕西仍有26.8%的村集体经济没有经营收益，一些村集体出于自身能力、怕担责等方面顾虑，在规模经营中仅承担 “号召” 工作，也不愿承担组织、协调、推动责任。

2.4 规模经营要素支撑不够

劳动力短缺问题突出。2020年全国第七次人口普查中，陕西常住乡村人口较上次普查减少近25%（550.88×104人），农村年轻劳动力短缺更为严重，对规模经营、重要生产环节劳动力保障影响较大。延安市在苹果规模经营中，2020年全市从事果业生产劳动力约70×104人，人均3 733.33 m2，很难做到高质量精细化管理。农业机械研发和应用水平较低，新型粮食经营主体的农机具仅限于耕播，小麦以外的粮食产品缺乏专用的收获机械、烘干设备和农田灌溉设备。经营主体很难获得所需求的贷款支持，农村金融市场有待完善，抵押贷款的难度较高，已有流转的土地难以进行抵押，相关金融机构所提供的金融支持多数是小额贷款，难以满足农业主体经营与发展的金融需求。

2.5 配套政策有待完善

在推进陕西规模化经营过程中仍存在一些具体问题。一是农地指标有显著的不足，对于部分经营主体的运营而言，辅助设施可供适用的土地相对偏少而且较为分散。例如，规模化种植发展进程中，迫切需求的农机存储、晾晒等土地需求未能有效地解决。二是农机具补贴指标分配机制有待完善、灵活性不高。例如，2020年渭南农机具补贴超标了700×104元，宝鸡指标却用不完。三是农业保险使用不充分、经营风险较大。农业保险在险种、承保范围、理赔模式等方面不够完善，对减低风险作用有限，规模经营主体一旦遭遇花期降温、冰雹、大风等自然灾害损失较大。

2.6 规模经营中的 “非粮化” “非农化” 需要警惕

受利益驱动，规模经营主体更愿意种植经济作物，对于效益较低的粮食作物种植积极性不高。陕西土地流转94.44×104hm2中，用于粮食生产面积仅占1/3，而且基本是农户间代耕、务工农民转包、偏远地区低价转入土地，地力条件较差而且产量不高。在流转过程中，也有一些工商企业绕过国家土地管理法规，不办理农用地转用和征地手续，擅自改变土地用途。

3 对策建议

3.1 加大省市规划指导力度

编制省级农业规模化经营专项规划和年度实施计划，因地制宜推进土地规模经营和服务规模经营；结合当地主导产业发展和产业结构调整，合理确定、科学统筹各县区农业规模经营面积、土地流转等目标任务；抓好农业规模经营各项政策措施宣传和落地落实。

3.2 优化土地流转制度

深入优化陕西推动土地流转的政策，结合地方需求完善流转机制、审核考评以及奖励措施；健全土地流转备案、登记、管理服务体系建设，完善县镇村三级土地流转机构设置，加强人员配备，建立农村土地流转台账，加强对土地流转动态管理，完善土地流转服务平台功能，搭建土地流转信息网络，切实解决流转信息不畅、配置不佳等问题。

3.3 发展壮大规模经营主体

培育引进农业产业化龙头企业，打造农业产业信息综合服务平台，推动产业链上下游各环节协同发展；推动提质行动，支持同业或者与产业有着紧密联系的合作社，依靠兼并、合并等多种模式开展重构与资源整合工作，可以建立新的联合组织加强发展；支持农民合作社依法自愿组建联合社，增强市场竞争力和抗风险能力；加强家庭市场的培育，推动严格的名录管理工作，创新和销售区域的农批市场、商超等加强合作，积极发展示范农场；配合村集体运用自营、租赁等多种模式加强农业建设，支持各类合作社等加强发展，强化和供销社之间的合作，提供充足的劳务服务等。

3.4 完善利益联结机制

建立经营主体与小农户紧密联结的利益共同体，健全农村经营性资产出让、出租和增值收益分配制度，探索固定分红、按比例分红、固定分红+按比例分红并行、按年限分红等分红形式；引导农民通过生产托管、代耕代种、股份合作等方式参与集体经济，发展适度规模经营；健全农业投入稳定增长机制，统筹补生产和补生活，补生产向优势产业、重点区域和新型经营主体倾斜，补生活更多惠及低收入群体；支持企业通过进场就业、订单收购等形式，把周边农户嵌入产业链，带动其稳定增收。

3.5 健全社会化服务体系

通过财政补贴奖励、定向委托、政府订购等方式，培育发展农业生产托管、专业服务公司等社会组织；发挥村集体的优势，为市场主体提供土地流转、合同签订等 “居间” 服务；支持推广机构给予全程、精准以及个性化等支持，推广科技特派员制度切实帮助工作站等取得更好发展，增强整体的农技管理水准。加快农资、农技等各类组织的扩展发展，运用农资、科技以及网络等深度融合的模式，积极导入最新的技术成果与发展模式，实现技术和产业之间的深度融合，推动技术和服务的深度融合。

3.6 增加金融支持

优化政策性担保机制；依托龙头企业打通产加销各环节，量身定做 “木耳贷” “冬枣贷” 等金融产品，降低规模经营主体融资成本；助力承包、集体经营等相关合法权利的抵押体系日益完善，形成全方位、多元化的农村资产抵（质）押融资模式；加速推动农业保险系统以及配套制度的构建与完善，结合农业体系的发展需求推动规模化的保险试点工作，加速农村体系的机具、设施等相关资产的保险覆盖。

3.7 完善配套扶持政策

强化农业配套建设用地保障，在一定政策范围内，将规模经营主体配套设施用地视作农业生产用地，可设立专项用地指标由县级政府每年单列实施；加强农业基础设施建设，整合土地平整、农田水利建设、耕地质量保护等项目，加快补齐烘干仓储、冷链保鲜、分拣包装等短板，逐步提高农机农具财政奖补标准；促进流转土地农民就业，分类实施流转土地农民工职业技能提升计划，与高校、企业开展订单式培训，鼓励当地发展吸纳就业能力较强的产业，开发更多公益就业岗位。

4 结语

规模经营作为能够有效推动农业提质增效、农民致富增收的重要手段，但在发展中不能忽视在中国这个特色的农耕文化和疫情防控的大背景下，农村土地不仅是生产要素，而且承载着粮食安全、农民安居、社会稳定等重要职能。因此，在发展中要注重适度规模经营、尊重农户意愿、经营主体带动的基本原则，解决好土地流转、政策引导、金融和保险等要素的保障支持，依托政府规划指导、村镇集体经济组织、社会化服务体系来有效推动适度规模经营的高质量发展。