浅谈基层财政暂付性款项清理的建议

刘珊珊 深圳市南山区国库支付中心

财政暂付性款项，指的是各地财政部门在原预算计划安排范围以外，向本级部门预算单位及其他单位暂时急需的应支付款，并原则上不得跨年归还。政府财政之所以设立该项核算项目，主要赋予财政资金的灵活性和应急性，可临时解决国家社会经济发展中部分紧急事务和突发事件的资金需求，但也因为这样的性质，导致部分暂付款无法按时有效偿还或无法按时合理地按程序转列支付，造成了历史挂账或已经成为事实的呆货、坏账。现阶段，由于中国市场经济的迅速发展，各级财政部门在运作过程中存在一系列困难，导致各地财政的运作遭受很大影响。暂付款项的存在，让财政资金无法及时得到盘活，同时也产生一定的资金成本和机会成本。基于此，对各地财政暂付情况加以研究，并提出减少和消化财政暂付款意见，以便保证各地财政部门能够良好的运转。

一、暂付款项管理中存在的问题及其原因

(一)存在问题

1.领导层理财观念有待提高

财政部门作为政府的钱管家，理应作为资金管理领域的领头羊，把财政资金的每一笔资金都用在刀刃上，充分发挥它的作用和效能。但随着我国市场经济建设的不断加强，对领导者的经济管理水平的要求越来越高。即便国家已经推行预算管理一体化，对预算编制的要求更科学、更精细、更全面，但会让出现突发经济事项需要紧急使用资金，在未安排预算的前提下，决策者通常对暂付款项管理存在理财观念薄弱的问题，不充分考虑成本和资金风险先投入资金，忽略暂付款的管理和后续的追缴风险，这与政府性投资的定位有关，政府资金更多的是追求社会效益大于经济效益。此外，财政管理人员因自身具有专业性，极易受到经济社会工作大环境的干扰而产生另谋高就的现象，岗位人员的频繁调整也会导致管理者疲于应对、消极松懈的不良操作情况，从而造成管理思想和能力无法与其他操作环节合理搭配，不利于提高暂付账款管理的质量。

2.内部监督机制尚不健全

目前，财政暂付款挂账存在两种类型，一种是因历史原因导致的长期挂账，这类暂付款的发生年代久远，借款原因错综复杂，会计核算人员更新迭代，交接次数过多，子账和总账直接勾稽关系不清晰、资料丢失等问题屡见不鲜。当年的内部监管机制的缺失和不健全，对暂付性款项审批缺乏严谨性和合规性，其中是否存在一支笔、一言堂等情况无法判断，对于现在的管理者而言，这无非是个烫手的山芋，清理难度极高。另一种是迎合现在民生需求，需临时性借款投入开展项目，助力民生等领域工程的类型。鉴于上级和本级政府财政预算草案经人大审议批复的时间存在差异，导致有些上下两级联动的项目资金无法及时到位，或者上级资金未筹集到位，项目进度比资金拨付进度快的情况，一般需要承接项目的本级政府调度国库资金预付，从而产生暂付性款项挂账。这种类型的特性是紧急、突发、临时。内部监管机制如未对借款门槛、条件、对象、期限、还款条件、违约责任等内容完善建设，将存在短期借款演变成长期借款，借款单位会将借款原因归咎于客观原因，导致财政资金长期被占用。这不符合现代审计要求，容易出现资金风险。

3.借款单位责任意识不强

现阶段，许多政府行政事业单位在暂付性款项的具体管理工作中责任意识不强，这也是制约目前政府暂付账款管理状况的主要问题所在。从暂付款产生的流程环节中发现，主要负责开展业务的部门往往仅仅充当对项目资金需求的申请角色，而后续一系列向本级政府申请预付报告、办理借款手续、资金到位监管等环节一般都归集在财务人员，这导致业务直接发生经办人员与暂付性款项管理脱钩。他们没有充分认识到财政暂付账款管理工作的重要性，在对暂付账款的具体管理及其资金处置的实际工作流程中，也还无法合理高效地充当协调跟踪的角色，更为重要的是，在对具体管理职能划分上的理解偏差，将习惯性地把大多数职能和实际过程功能都分配给了财务人员所有，忽视了暂付性款项实质管理职能的关键意义，这样会降低政府对暂付款管理的实效性，不利于财政部门开展政府财务状况管理工作。

4.暂付款过大存在风险

财政暂付款的增加，影响着金融的健康运转，直接造成了挤占、调用和借用巨大的财政专项资金，造成了资金运转障碍，进而加大了资金风险，产生了新的资金问题。一是挤占了各种财政资金。暂付款数量持续地增长，最直接的影响就是挤占了政府大量预算结余、本年度计划以及上级政府下发的各项财政资金，从而使得这些资金无法按时划拨到政府机关日常运行、项目，在很大程度上影响了政府财政资金的正常使用效果[6]。二是资金调度困难。经费状况一旦紧张，既不能有更多的国家公共财政机动经费来进行临时性转移和紧急运用，也就无法保障国家应对严重的自然灾害、疫病以及其他突发性事故的需款，有的地区财政甚至以调专户资金的方式进行拆东墙补西墙工程。而长此以往，我国的公库财政也将无法切实保障企业职工工资和基本生活补贴经费、社会保障资金以及其他基本生活保障资金的正常投入到位。三是产生了资金使用的安全隐患。部分借贷给公司的资金因为借款人能力不佳、公司利润减少等问题，无法按时收回，久而远之会产生坏账、死帐，增加了财政投入风险，影响了财政投入良性运转，从而降低了的财政公信力。由于当地财力的空壳、资金问题，降低了当地经济社会发展的能力。资金无法按时、足额划拨到项目，影响到当地政府部门的公信力，无形中降低了当地经济社会发展的软能力[7]。

(二)原因分析

1.收支不平衡

近年来，由于疫情影响，国家推出一系列减税降费的帮扶企业的措施。同时，国内市场竞争的日益扩大，不同行业的竞争逐步加剧，企业的利润也逐步发生减少，导致国家税收收入减少，财政压力倍增。与此同时，我国国内经济的快速发展，人民日益美好生活的需求促进政府必须加大民生工程的投入，加大基础建设的投入，收入和支出的不平衡导致了财政暂付性款项发生增多的情况。同时，也存在部分落后地区的财政收支发展速度较慢，为完成上级交办的收入任务，往往会采用虚收空转的方式，导致财政短期暂付款量增加的情况。

2.政府投入逐年增加

就如前文所述，暂付性款项大多数是因为财政对社会投入过大，主要是针对八大民生工程投入较多，项目跨期长，而且大多数经济效益角度看是零回报率。首先，根据我国经济政策，各级财政需要“稳增长、保民生、促发展”，保证人民生活水平实现逐年递增，地方财政每年要加大对民生项目的投入，如学校、医院的建设，养老育幼项目的建设，人民文化体育事业的发展。其次，当前我国国民经济的高速发展，对城市化建设也提出了新的需求和更高的要求，财政在城市化建设领域加大投入，如老旧小区的改造和棚户区改造，如道路、水利等工程建设，且由于城市化建设周期长，导致部分建设项目在尚未按期完成决算或竣工验收，部分工程款项只能按财政暂付款。

3.发展地方经济，促进产业发展

当前，我国经济态势良好，全国各地处在你追我赶、积极发展的状况，部分经济较发达的城市思想超前，思路创新，加大扶持中小企业、企业孵化等平台建设投入，以政府资金预付相应的注册资本金或者参股基金，或以各种形式给予企业一定比例的资金加快，作为企业发展的启动资金，帮助企业做大做强，从发展独立经济到促进整个产业发展。

二、暂付款项管理工作的建议

(一)地方政府应重视暂付款的管理

为确保财政暂付款的有效清理，地方政府必须对本级财政暂付款的重大问题加以关注，具体工作可从如下几个角度进行：首先，县级以上各级政府应在社会认识的最高点上把财政暂付款化解情况并纳入财政发展规划，要求有关单位及时化解财政暂付款。其次，各级政府应认真摸清暂付款基数，对财政暂付款金额过大、借款期限过长的情况进行详细分析，积极提出具体解决办法。最后，通过建章立制等手段加强财政暂付款管理，让有关单位、企业等充分认识到财政暂支付消化的紧迫感、必要性。

(二)多手段结合开展借款追缴

对于历史悠久、借款原因错综复杂的项目，尤其借款对象为私有企业或个人的暂付款，应采取行政手段和司法手段相结合的方式，开展追缴工作。首先，相关职能部门要提高借款诉讼有效期的法律意识，要在规定的时限内对借款人发出催收通知书，履行被借款人的法律权利，保证借款诉讼有效期持续有效，可得到法律的保护。其次，采取行政手段通过各行业主管部门与其协调、沟通等方式催收，尽可能降低消耗司法资源。最后，通过向人民法院提请诉讼，用法律手段保护国有资产。

(三)坚持从严管控原则

目前，提高暂付账款管理的能力，已并非一项一蹴而就的任务，而是有关单位必须要开展坚持不懈的调查研究和大数据挖掘，而在此过程中，关于如何充分保证暂收、暂付账款管理的质量与效果，则必须贯彻从严控制的管理策略。有效防范财政支付风险，提高财政资金使用效益，建议各地方政府要明确责任单位，遵循“谁借出，谁负责”的原则，落实主体责任，细化清理任务和计划，定时完成清理工作。同时，要做到严格控制新增暂付款数量，要采取措施加强管理，严格控制暂付性款项新增规模，同时财政部门要建立新增暂付性款项审批或备案机制，对无审批或无备案就增加暂付款的单位要严肃处理。预算执行中如新增支出事项，也不可随意以暂付款形式开支，应通过预算调剂、动用支出预备费、调整预算或者盘活财政存量资金等方式规范解决。此外，对新增的暂付款要建立台账记录，真实完整地反映新增信息，并对即将到期的暂付款要建立预警提醒，及时进行催缴。

(四)定期清算的管理原则

根据目前暂付账款管理中存在的困难和暂付账款管理得到长期、科学、平稳开展的要求，财政部门应当一贯贯彻进行清理的政策方针。首先，要在月末、年终等周期前，对各种暂付账款进行充分、全面的盘点与分析，确保有关账款在定额期限内全部结算。第二，对出现困难的账款，要及时采取相应的合理化解，避免跨年度的挂账发生，最大程度的确保单位固定资产不发生损毁。第三，建立通报机制，对于逾期未还的暂付款责任单位要进行通报，财政部门应代表本级政府对其进行重点督导和检查，并发送提醒函，做好催收工作，及时做好问题整改。

(五)提高财务信息化管理水平

暂付款管理应充分运用计算机技术。为了实现暂支付精细化监管，首先，应在金融一体化系统添加临时支付控制功能，利用计算机技术完成资金的申报、审批、数据录入、监控、归还的闭环管理，便于完善资金业务流程和履行职责分工，同时，也可以避免借款资料档案丢失，造成后续催收无果时，向法院诉讼提交的证据不足的情况。其次，要建立动态监测预警体系。强化监管能力，根据财务大数据分析设定若干项预警原则，具体内容有：提交的申请信息不完整，无录入责任人，到期不偿还，处理时间不达标，累积暂支付数量占库款比重过大，新增暂支付数量占支出比重超标准等。若干预警原则的制定能有力推动各级财政部门和相关单位的资金临时支付管理，在风险控制中必将起到关键作用。

三、结语

近年来，由于中国社会经济发展速度不断提高，中国金融和金融工作的改革、创新和发展进程引起了各界的广泛关注。处于主要加强政府的财政管理和发展的现阶段，政府应积极推动不断创新和发展的阶梯暂存账户管理，切实提高工作质量和工作效率的所有环节中财务管理工作。