我国国库集中支付制度改革策略

陈 旦 无锡新吴区财政预算审核与支付中心

国库与国家财政联系紧密，国库集中支付制度运行直接影响国家经济活动。我国推行集中支付制度为建立单一账户体系，形成高效合理的国库管理机制，克服传统国库收付制度的弊端。为改变我国财政资金监管不理的局面，适应公共财政发展要求，完善国库集中支付制度成为经济发展必然要求。建立国库集中支付制度是预算执行机制的制度性创新，是其他公共财政制度顺利实施的保证。我国实行集中支付制度改革取得很大成效，同时运行中暴露出制度建设不健全等问题，目前有关国库集中支付制度改革研究理论成果不够完善，深入研究加强集中支付制度改革策略非常重要。

一、国库集中支付制度改革概述

随着经济体制改革的深入，传统分散支付制度不能适应提高政府效率的需要，必须建立国库集中支付制度解决财政支出管理问题。集中支付制度是国库直接控制预算分配到资金到达商品提供者账户过程[1]。发达国家实行国库集中支付制度多年，不同国家称谓不同，其内涵是统一设置单一账户体系，其特征体现在财政资金支付方式规范，财政设立专门的国库先进管理机构。

(一)国库集中支付制度改革的内涵

随着我国市场经济的发展，建立公共财政体制框架成为必然选择。财政支出治理体制改革包括建立国库集中支付制度，成为部门预算实行必要条件[2]。2001年中央财政国库集中支付制度启动，2004年在北京各县区推行。国务集中支付制度改革规范财政支出行为，提高财政资金使用效率。随着制度改革的推进，实际执行中遇到法律依据缺失等问题，财政国库工作会议提出预算单位实行集中支付制度。为推进支付制度改革，需要研究制度实施现状问题，探讨制度改革的有效对策。

(二)国库集中支付制度改革的重要性

我国传统财政资金运作方式不能适应公共财政发展的要求，传统国库分散支付制度存在资金分散支付使用效率低，预算执行运行控制不规范等弊端。国库管理方式改革是适应新时期公共财政的内在要求，是我国市场经济的必然选择，有利于加强财政管理，建设稳固强大的政府财政。现行财政国库管理制度改革非常必要，实行国库集中支付制度是推进依法治国行政的要求，是与国际接轨的必然要求。我国逐步有序推进国库改革工作，主要内容包括改革银行账户体系，改革财政资金支付方式与程序。国库集中支付制度改革框架基本确立，制度新机制优越性不断显现。

二、国库集中支付制度改革现状

国库集中支付制度是市场经济国家普遍采用的财政资金收付管理制度，有效提高财政资金收缴使用透明度。我国国库集中支付制度改革在借鉴国际先进财政国库管理经验基础上，在国务院领导下稳步推进，经历规章完善全面推进过程。国库集中支付制度在大部分地区得到推行，改革取得阶段性成果，体现在建立规范的财政资金支付管理制度，确立在财政管理中的基础地位，初步建立国库管理信息系统框架。国库集中支付制度改革实践取得很大成效，同时由于多方面因素影响仍存在诸多问题[3]。

(一)国库集中支付制度改革中的问题

国库与国家财政紧密联系，国库集中支付制度管理影响政府在国家经济中的地位，是国际上先进的财政资金支出管理制度，我国在建立适应市场经济财政框架中逐步开始国库集中支付制度改革，由于制度情况复杂，与社会法律政策等关联性强，建立中面临许多制约因素。我国国库集中支付制度改革开展运作多年，但配套设施未全部到位，实践中存在许多阻力困难。我国国库集中支付制度推进中的问题集中于宏观管理制度与微观系统建设方面。目前改革主要问题表现为相关法规不健全，资金额度到账不及时，单位零余额账户功能受限等。

(二)国库集中支付制度改革问题的成因

随着我国现代化进程加快，过去分散的国库支付方式逐渐暴露很多弊端，国库集中支付制度改革与社会法律政策等关联性强，目前我国国库支付制度改革运作多年，但配套设施未全部到位，实践中存在很多挑战阻力，我国支付制度推进问题主要集中于管管理制度与微观系统建设方面，需要及时解决相关问题才能推进国库集中支付制度改革[4]。支付制度改革宏观制度问题包括集中支付需求无法满足，直接支付比重较低；中观操作方面存在缺乏制度性约束，代理银行奖惩机制不足；微观业务能力问题表现为预算单位财事权不协调，转账支票与公务卡业务不到位，国库信息化程度低。国库集中支付制度改革问题主要原因是配套措施不完善，部门预算改革不到位，国库集中支付系统稳定性较低。

三、国库集中支付制度改革国际经验借鉴

国库集中支付制度是各国财政资金规范管理的基本做法，通常由国库单一账户，现金管理构成，机构履行智能强调国库对财政资金管理。目前我国国库集中支付制度改革存在财会人员素质，配套改革进度与管理监督制度等方面问题，上世纪70年代后部分发达国家提出新公共管理概念，要求政府预算公开透明。国库集中支付制度为基础财政预算能全面体现预算单位资金收支情况，借鉴发达国家制度经验可以为我国财政管理提供启示。

(一)国家国库集中支付制度改革的做法

市场经济发达国家实行国库集中支付制度采用高效的资金运作管理机制，共同特征体现在财政资金运行效率为目标，支付集权化支付方式，开设国库单一账户。集中支付制度下提高国库资金运转效率，有效遏制财政资金侵占等腐败现象；实行国库集中支付制度开设单一账户，将支付财政现金集中于中央银行单一账户，通过预算额度审批后预算单位按计划合理安排指出，财政部门发出支付指令，上传至国库集中支付管理系统。由于发达国家各国政治经济体制不同，导致国库管理改革模式存在差异。美国实行独立国库制度，英国单独设立国库部，法国等国家是财政部直接管理。各国现金管理制度由于经济文化等存在差异。

国库集中支付制度涉及广泛性，以及对具体工作要求高的特点，决定我国实施制度要联系国情进行，采取平稳过渡的方法，要完善财政预算管理中配套改革作用机制，推进政府集中采购及收支分类改革，建立编制科学性、监督有力性的财政预算管理机制。要坚持对财政资金使用权掌控，国库集中支付制度改革需要改进资金管理方式，优化现行管理体制与机构设置，要求坚持法治便利与效益原则，在法治规范下不断优化国库集中支付程序，使各部门单位使用款快捷方便支付；坚持国库集中支付效益第一原则，加强财政部门对资金调度管理；国库集中支付涉及多方利益，要协调各方面理解获得支持。

(二)国外国库集中支付制度改革的启示

制度设立实施需要良好监管系统保障运行有效性，国库集中支付制度完善要推动监控系统更新，我国国库集中支付监控系统要以财政制度完善为目标，要有序协调全方位推动集中支付、政府集中采购等多个项目完善；切实落实好国库集中支付程序保密工作，加大信息技术研究力度；综合运用现代化技术手段，建立全方位一体化流水程序线，形成包括用资金支付实时动态监控等各环节紧密联系的管理体系。要加快国库集中支付监控系统升级优化，需要使用先进网络平台使支付效果更加有效。我国推行支付制度改革要借鉴国外经验，结合国情全面统筹部署突出重点分步开展，有效提高国家财政管理水平。国库集中支付制度实施要建立单一账户制度，加强国库信息收集处理功能，实行预算执行与监督分离制度。

四、国库集中支付制度改革深化推进策略

国库集中支付制度改革是国家财政管理优化的必然要求，推行国库集中支付制度改革是解决支出管理问题的重要措施。我国国库集中收付制度改革取得显著成效，有效提高财政资金使用安全性，增强国库资金控制与统一调度[5]。但改革推进中仍面临思想认识与运行实践方面的问题，国外国库集中支付制度实行多年运行成熟，要借鉴国外财政制度改革经验，从减轻财政国库执行机构，完善制度监督体系等方面优化改革。

(一)国库集中支付制度运作模式优化

国库集中支付制度是财政资金规范管理基本做法，支付制度基本由财政资金集中收支构成国库机构履行职能强调对财政资金管理，我国实施制度改革要联系国情，采取分步实施的方法[6]。要坚持对财政资金使用权掌控，预算单位相关部门审批后直接授权支付下拨资金。要健全完善财政预算管理中配套改革作用机制，实行国库集中支付采购及收支分类改革，逐步建立编制科学监督有力的财政预算管理体制。集中支付制度是预算管理体制的核心，要改革预算管理体制需要推进部门预算，建立科学的预算编织制度。会计集中核算制度资金使用缺乏监督制约机制出现的挪用资金问题，集中支付解决多户头存放造成资金闲置问题。二者实现有机融合建立国库会计为重心的政府会计体系，为分析宏观经济调控提供真实会计信息。

(二)国库集中支付制度监控系统完善

国库集中支付制度实施需要良好的监管系统，不断完善制度中需要推动监控系统更新。我国支付监控系统要以提高电子科技监控水平为手段[7]。要落实国库集中支付程序保密安全工作，协调有序推进国库集中支付，支付集中采购，债务管理系统建设等多个项目完善。加大集中支付系统完善力度，摆脱财政与央行纸上办公的方法。加大对资金审核程序简化，形成包括预算指标管理、支付申请审核、资金交换清算等相连的支付管理体系。国库对预算单位经费集中支付应采取直接与授权支付结合方式，以国库单一体系为基础，单位经费报账流程，编制分月用款计划，根据经济业务用真实的原始凭证进行报账处理，对小额零星开支可以进行授权支付。

(三)国库集中支付制度信息化建设

实施国库集中支付制度为规范国库资金收支行为，减少挤占国库资金违法现象，发挥国库对社会经济发展的推动作用。传统手工记账导致预算单位业务量较多，加强制度信息化建设非常必要。要求整合信息技术系统，改善升级软硬件设施，实现对账方式电子化，逐步推进集中支付制度信息化发展。改造升级软硬件设施是完善国库改革信息化建设的重要途径，国库现有信息管理系统升级后，预算单位可以方便依托信息系统完成各项工作计划，国库信息管理系统软硬件改造应照顾无法配置先进系统的预算单位。国库现金收支款项与金额一致，对账采用电子方式可以逐笔勾对，改进账务记录系统可以使预算部门现金收支记录取得一致。

五、结语

国库集中支付制度改革是市场经济的必然要求。国库集中支付制度改革实施多年取得阶段性成果，预算单位应有序推进国库改革，同时面临多方面障碍制约。人们对旧有国库制度依赖性导致推行中遇到很多阻力。目前国库集中支付制度存在政策认识不到位，相关配套改革不完善等问题，国库集中支付制度改革要遵循法治便利等原则，提高预算编制质量，确保国库支付安全。本文分析我国国库集中支付制度改革内涵意义，总结国库集中支付制度改革中的问题，提出健全相关法规，完善预算编制制度，探索零余额账户模式，防范国库集中支付风险等对策措施。