论国土空间规划背景下村庄建设用地规模核定对策

蔡中豪

海西(厦门)建设规划设计有限公司，福建 厦门 361000

1 研究背景和意义

随着城乡规划建设的逐步深入，国家相继出台了一系列政策，服务于农业经济高质量建设[1]，且为切实维护农民利益，在提供用地保障同时，结合国土空间规划体系，合理规划、界定建设用地范围。村庄建设用地规模的核定需要依据科学原理、实际情况而进行，国土空间规划背景下，合理开展村庄建设用地规模核定工作，于村庄发展、城乡振兴具有重要意义。

中国土地管理制度中，村庄集体建设用地指的是农民生活居住空间承载地和其从事二、三产业的承载地，具体包括有农村公共服务基建用地、住宅用地以及乡镇、村办企业用地等。

同样以厦门市为例，于近几年提出的“村庄空间布局规划”项目正在有序展开相关工作，图1中所体现正是该项目对2017年-2035年间全市村庄进行的规划情况，进一步落实“岛内大提升，岛外大发展”村庄规划发展战略。

图1 厦门市村庄空间布局规划(2017年-2035年)

明确村庄的拆迁及保留方案，进一步改善村庄的空间布局，可以加强村建管控，更好地实现生态宜居、乡风文明以及治理有效、产业兴旺，人民生活更加富足[2]。在充分保障满足空间规划要求的基础上，采取科学有效的方法，开展村庄建设用地的核定工作。不论传统还是新国土空间规划体系，对村庄建设用地规模的核定研究情况较少，所以，亟需结合实践深入分析并研究规模预测路径、预测方法，为各市县村庄布局规划、科学合理地为确定村庄建设用地规模提供参考。

2 以往传统规划体系中村庄建设用地规模

在传统规划体系中，村庄建设用地规模的确定，主要依据人均用地指标和建设用地所形成的比例进行。常采用人均用地定额指标方式，判断及预测居民用地要求，在人口增长及社会经济发展需求得到充分保障的基础上确定相关指标。有人员专门对定额指标方式进行了深入研究并提出了改进计划，如通过分析用地规模及村庄人口或采取确定常住人口配套设施建设方式，预测村庄人口以获取用地规模。

但是，该方式存在一定的弊端，例如缺乏动态性规划，不能完全体现出规划的实施效果，也很难满足基本规划需求[3]。以县级土地利用规划指标的确定为例，建设用地一般以建房用地水平为主，在满足建设基本要求情况下，利用权重测算用地指标，综合考虑各方面因素，进而制定出指标方案。而方案中并没有确定新增用地，也未明确采取哪种方式落实县乡镇建设用地指标。城乡建设用地规划体系中，通常采用人均指标定额方式预测建设用地规模，且在某些情形下，通常会以增量规划的方式达到建设目标要求。理论上，为防止不合理规划情况的出现，城建部门实施县市域村庄建设规划，将村庄于县域的协调度作为探究重点，进而合理判断村庄人口发展趋势，延伸或拓展村建用地规模，确定管控要点。但实际情况是，建地规模缺少刚性约束，很难确定各村庄实际规模，扩大发展空间所运用的方法缺乏一定的现实考量，致使增量规划不能很好地呈现管控实效。

3 村庄建设用地规模预测存在的局限性

3.1 村庄建设用地规模的预测缺乏自上而下的管控

随着城市化、城镇化步伐的不断加快，乡村建设用地越多变成其他用途用地，建设用地未来发展趋势必将是提质并减量，以实现乡村布局空间优化目的。

当前建设用地规模的测算仍以村庄自身角度考虑， 以人均定额指标为主，结合地区人口增长、发展需求等情况来确定村建用地整体目标。村庄建设需要逐步推进， 通过对原村庄进行合理改造来实现指标调整。在这个过程中，若缺少自上而下的管控，将很难实现建设用地规模核定合理化、科学化，建设用地规模缩减阻力加大， 容易受用地需求制约，从而做大建设用地规模，更加难以实现村庄布局空间优化的目的[4]。

3.2 人均指标定额法存在双向的不确定性

人均指标定额法在村庄人口总量大、结构复杂的情况下，呈现出一定的不确定性。首先，村庄宅基地规模与其户籍人口数量密切相关，受经济快速发展、政策牵引、资源条件以及人口结构变化、农业生产方式等因素影响，村庄流动人口数量增加，大批量农村地区居民涌向城市化发展。以往的带眷系数法、劳动力转移法以及综合增长率等方式已无法实现现下的人口预测目标。虽然国家或区域可进行总体趋势预测，但每个具体村庄实际情况与预测结果不甚相符，致使人均指标定额法在实施过程中呈现一定的不确定性。其次，各地区村庄建设用地人均指标存在一定的差异，不同地理区间内的地貌、地形以及自然环境等诸多因素方面呈现出的不同，导致人均指标定额不能形成统一化管理，村建用地规模缩减受城镇化速度、人口、经济以及社会等多因素制约，不适于盲目采取人均指标定额法进行建筑用地规模的核定。

4 村庄核定思路对比分析

村庄建设用地规模的核定思路，相较于传统思路， 空间规划思路更加强调布局合理性、核定科学性[5]。

4.1 传统村庄规模核定思路

传统的核定思路是以村庄自身发展需要为准，由村集体向乡镇提出建设需求，再经住建部门核定村建用地规模。 在实际操作过程中，部门间缺少一定的协调性， 会致使建设用地的布局缺乏统筹规划、用地标准存在差异性等问题出现，村建规划用地利用率较低， 一般情况下，基础设施的规划配比得不到充分考虑的情况下，只能够满足短期内农村居民的建房需求。

4.2 空间规划思维下核定思路

空间规划体系下的建设用地规模核定思路，相较于传统思路，更具可行性。城镇化步伐的不断加快，生态文明建设进程的不断推进，乡村建设用地总量控制将由增量扩张逐渐转向减量约束。各地区发展状况不尽相同的村庄，对村建用地规模需求略有不同，核定标准应该与村庄地理区位、资源条件以及经济发展状况、人口变化等相结合进行分析，施行自上而下的机制来反馈其实际发展需求和趋势。

空间规划思维下，由村集体向上级核定部门报批用地需求，再经住建部门对宅基地资格权人进行核准并确定，整合国有建设用地、古树名木以及文保建筑等相关资料，将其递交给自然资源和规划部门进行审核[6]。根据分工不同，耕地保护与生态修复科对用地规模以及批而未用土地、是否涉及永久基本农田等进行审核；空间规划科对是否符合上位村庄布局规划进行审核；确权登记科对规划基数、人均规模现状进行审核；交通市政科对是否预留规划路网、是否退让路网两侧进行审核；规划审批科对选址地点是否涉及林地、水域、是否达标等进行审核；国土绿化科对古树名木是否得到有效保护进行审核。最后，通过统筹协调，确保落实核定后的村建用地，满足农民建房中远期需求。

综合上述情况可以看出，传统村庄建设用地核定思路，对要素资源的考虑不够全面，部门间缺乏衔接、统筹，操作方式略显简单粗暴，于村庄经济建设可持续发展不利。而空间规划思维下的村建用地核定思路，在充分考虑生态文明建设、多规合一的基础上，对乡村文化进行了合理传承，落实优化村级上位传导政策，切实保障城镇发展空间资源。

5 村庄用地规模核定方法

村庄建设用地规模的核定，需要依据村庄建设实际发展需要、资源配置情况以及人口规模等合理进行，具体核定过程可以根据以下几个步骤进行。

5.1 底数调查、夯实现状

首先，应该对村庄人口基数进行仔细调查，按照村庄登记的宅基地资格权人实际情况， 来确定人口规模，再与村建用地总规模现实情况相结合，扣减了市级以上历史建筑、 文保点、文保单位以及传统建筑(收归集体且不用于日常居住)、古树名木、不可移动文物的用地面积等，以确定现有状态下的人均用地面积。 实际就是在充分考虑并明确现实、历史因素的基础上，对村庄空间布局进行合理规划，以确保规划标准， 规划内容满足现实需求和村庄可持续发展需要。

5.2 减量提质、精准测算

其次，前文中提到，现阶段国土空间规划政策提倡的是减量提质，实现精准测算。若想达到这一目的，要依据村庄现实情况，充分考虑各方面因素的前提下，对村建用地规模进行科学核定。以厦门人均核定标准为例，根据上述过程中对村庄现实人口数量、规模确定的结果，对村建用地规模进行初步测算。对于现实人均村建用地情况已超出120m2，按120m2核定用地规模；对于低于120m2但已经超过100m2，按照人均村建用地核定标准核定用地规模；对于低于100m2但已经超过80m2，同样按照人均村建用地核定标准核定用地规模；对于低于80m2部分，则按照不高于80m2的标准核定用地规模。

5.3 多规衔接、核定规模

再次，村庄建设用地规模核定工作不能单纯依靠某一部门而进行，需要多个部门的统筹规划与衔接，对村建用地规模进行科学核定，以确保核定的准确性、合理性。通过多个部门工作的衔接统筹，如耕地保护与生态修复科、空间规划科、确权登记科以及交通市政科、规划审批科和国土绿化科的详细规划与专项衔接，依据初步测算结果，精准实现空间落位。更加注重村庄规划红线划定的实施性，以尽量满足居民需要，确保后期编制村庄空间规划的可行性。

5.4 人居保障、查漏补缺

最后，结合现实中的基建设施不完善、村民居住环境建设滞后等情况考虑，依据村镇人口数量、规模，确定公共基础服务设施的用地比例。再依据规模进行分级，可以将此用地比例划分为四个档位，分别针对规划人口数量小于600人、介于600人～1 000人之间、介于1 000人～3 000人之间以及大于3 000人的村庄，合理确定公服设施用地比例。村庄公服设施用地旨在优先满足社区、居民日常公服管理需要，对于其中的可从事经营需要的设施用地，可由村级自主开发或合资合作、退出整合建设小微创业园、就地入市等方式进行开发与利用。

6 结 语

上述内容通过对村庄实际情况进行分析，来确定村庄建设用地规模核定的具体流程，以更加直观的方式，展示出村建用地规模核定方法的几点创新表现。第一是其操作性强，能够依据地区村庄的实际情况、规范操作文件的要求，确保区内执行标准统一；第二是其统筹性强，与当地人均用地实际情况相结合，对村建用地施行统筹规划、管理，以充分保证土地要素能够满足村庄居民需求；第三是其可行性良好，对村庄具体情况、土地存量进行有效核准后，能够保证之后的规划及项目编制、实施得到充分落实，实现精准供地。在综合考虑村建要求、村庄发展需求以及上位统筹管理需求的基础上，研究并建立一套国土空间规划背景下的村建用地规模核定方法，为后续乡村振兴工作的开展提供参考和有力支持。