内河船员服务资历造假违法行为法律责任分析

刘黎 陈子钰 何建安 韶关海事局

1.引言

1.1 研究背景

船员服务簿是船员职业身份的象征，也是船员职业生涯中实现职务、类别晋升、重新签发证书的重要依据。[1]具备符合法律规定时长的、相应类别、职务的资历是内河船员申请签发适任证书行政许可的条件之一。近年来，海事执法人员在适任证书核发工作中发现了多起船员服务资历造假的违法行为，不少海事执法机关对涉及船员虚假资历的违法行为典型案例和法律规定进行了梳理和宣传，但对虚假资历行政处罚执法过程中面临的法律问题缺乏深入的探讨和分析。

1.2 研究目的

本文立足现有法律法规对内河船员服务资历造假违法行为的具体规定，总结了资历造假所涉及的五类常见违法行为，并结合海事行政处罚工作实际，对行政处罚程序的选择、多个违法行为及共同违法行为的认定及责任追究、举证责任分配及调查取证要点、撤销许可决定的效力等几方面问题进行了深入探讨，对未来修法工作提出了意见建议，以期为规范、有序打击内河资历造假违法行为作出有益尝试。

2.内河船员服务资历造假行为

2.1 定义

本文所指内河船员服务资历造假行为是指个人或组织以获得内河船员适任证书行政许可为目的，在船员服务簿上故意填写非真实任职信息的行为。

2.2 特征

（1）具有一定隐蔽性。首先，内河船员服务资历记录仍以手写为主，纸质服务簿仍是法定的资历记载方式，电子化程度低，缺乏系统自动比对报警提示；其次，船长签名手迹真假难以辨认，为杜撰、伪造任职信息，冒用、盗用船长签名埋下隐患，也增加了查明和辨别虚假记载行为主体的难度。

（2）具有一定普遍性。首先，内河船员资历核查工作起步较晚，航运公司或船员派遣公司既往对船员任职管理较为松散，对资历记载方面的教育培训不足；其次，大部分内河船员文化素质不高，对故意记载虚假资历行为的法律后果缺乏认识，认为为他人记载资历是“举手之劳”；三是存在侥幸心理，认为内河船员资历记载普遍不规范，虚假记载不易被发现。

（3）情节往往较轻微。在以虚假资历申请适任证书时，大多数违法主体存在服务资历部分为真、部分为假的情况，完全不具备船上服务资历而申请证书的情况较为少见。

3.内河船员服务资历造假行为所涉常见违法行为的法律规定

经过收集、梳理、查阅现有法律法规及规范性文件的规定和部分执法机构实施的、与资历造假有关的行政处罚案卷，笔者汇总整理出内河船员服务资历造假所涉及的五类常见违法行为。

3.1 以欺骗、贿赂等不正当手段取得船员适任证书

处罚适用于已经以不正当手段取得了船员证书的情况，依据主要是《行政许可法》第三十一条第一款、第六十九条第二款、第七十九条，以及《船员条例》第五条第三款、第四十八条，由海事管理机构予以撤销，并对相关主体处2000元以上2万元以下罚款，申请人在三年内不得再次申请该行政许可。现行《常见海事行政处罚裁量标准》根据所取得的不同证书种类以及是否具有严重情节对违法主体处以不同额度的行政处罚。

3.2 隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请适任证书

处罚适用于申请适任证书而尚未取得的情况，依据主要是《行政许可法》第三十一条第一款、第七十八条以及《内河船舶船员适任考试和发证规则》第二十六条，对相关主体给予警告，申请人在一年内不得再次申请与前次申请类别、职务资格相同的《适任证书》。

3.3 船长未在船员服务簿内如实记载船员的履职情况

处罚依据主要是《船员条例》第十八条第（五）项及第五十三条第（三）项。为进一步打击故意为他人记载虚假资历的行为，《常见海事行政处罚裁量标准》将为非本船船员记载履职情况作为严重情节，加大处罚力度，不仅给予较高金额的罚款，而且并处暂扣适任证书直至吊销证书的处罚。由于存在主观故意，不属于《交通运输部关于建立交通运输行政执法规范化长效机制的意见》中依法轻微免罚的违法行为。

3.4 隐匿、篡改或者销毁有关船舶、船员法定证书、文书

处罚主要针对船长以外的其他船员随意在船员服务簿上记载任职资历的情况，依据主要是《船员条例》第十六条第（三）项及第五十二条第五项。

3.5 船舶进出内河港口未按照规定如实向海事管理机构报告进出港信息

船舶应当对报告的完整性和真实性负责，但为了帮助他人获得申请适任证书所需资历，行为人故意在进出港报告中，将不在船的人员报告为在船船员，或者为不在船的人员提供“海事之眼”人脸识别便利。处罚依据主要是《内河交通安全管理条例》第十八条、《船舶安全监督规则》第十至十三条以及第五十五条第一款。

4.处罚工作中值得探讨的几方面问题

4.1 处罚程序是否适用简易程序

《行政处罚法》第五十一条关于适用简易程序的要求，需同时满足“违法事实确凿并有法定依据”和“对违法主体处较小金额罚款或者仅予警告”两个条件。服务资历造假案件往往案情复杂，涉及的违法行为种类较多，牵涉的违法主体可能较多，不能仅因现行法律对隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请适任证书而尚未取得的情况规定了警告的处罚措施而适用简易程序。只有不构成多个违法行为、共同违法行为的情况，才能适用简易程序。

4.2 多个违法行为、共同违法行为的认定及责任追究

在主观上“明知”申请人将以虚假资历申请船员证书的前提下，不同主体记载内河船员服务资历的行为可能构成不同的违法行为。

（1）船长记载虚假服务资历。构成“未在船员服务簿内如实记载船员的履职情况”，同时构成“以欺骗、贿赂等不正当手段取得船员适任证书”或“隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请适任证书”的帮助行为，存在多个违法行为和共同违法行为，根据《海事行政处罚实施细则》第四十一条第一款及第二款的规定，分别处罚，合并执行。

（2）船员本人记载虚假服务资历。构成“隐匿、篡改或者销毁有关船舶、船员法定证书、文书”，同时构成“以欺骗、贿赂等不正当手段取得船员适任证书”或“隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请适任证书”违法行为，存在多个违法行为，根据《海事行政处罚实施细则》第四十一条第一款，应分别处罚，合并执行。

（3）船长、船员本人以外的其他船员记载虚假服务资历。构成“隐匿、篡改或者销毁有关船舶、船员法定证书、文书”，同时构成“以欺骗、贿赂等不正当手段取得船员适任证书”或“隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请适任证书”的帮助行为。存在多个违法行为和共同违法行为，根据《海事行政处罚实施细则》第四十一条第一款及第二款的规定，分别处罚，合并执行。

（4）航运公司、船员服务机构、中介机构人员记载虚假服务资历。构成“以欺骗、贿赂等不正当手段取得船员适任证书”或“隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请适任证书”的帮助行为。存在共同违法行为，根据《海事行政处罚实施细则》第四十一条第二款，对共同违法行为当事人，应当分别处以海事行政处罚。对于航运公司配合出具虚假的劳动合同或者劳务合同、调派记录、考勤登记的情况也应按共同违法行为处理。

同理，行为人若明知他人将以虚假资历办理船员证书，仍然在进出港报告中，将不在船的人员报告为在船船员或者为不在船的人员提供“海事之眼”人脸识别便利的，则构成“未按照规定如实向海事管理机构报告进出港信息”和“以欺骗、贿赂等不正当手段取得船员适任证书”或者“隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请适任证书”的帮助行为；若还同步记载或者篡改了服务簿，则构成多重违法行为，应分别处罚，合并执行。

4.3 举证责任分配及调查取证要点

（1）举证责任分配。海事机构处罚与服务资历造假有关的违法行为，主要由海事机构负责证明申请人的资历为假；申请人仅在少数情况下，如船员本人为自己作任解职记载，负责证明本人用来申请办证的资历为真。

（2）调查取证要点。由于船员申报的进出港报告在船船员信息经常不准确，船员在“海事之眼”人脸识别时仅需满足最低配员要求、不能排除其他船员在船却未打卡的可能性，因此，海事机构掌握的证据均不是直接证据，不能直接证明申请人不在船的事实。而且，由于进出港报告信息事后可修改，且船员可以手机系统操作不当否认“海事之眼”打卡记录的效力，因此，在对服务簿记载资历存疑时，海事执法人员需进一步展开调查，多方收集同船船员的证言、航运公司劳动合同、调派记录、随船文书资料等证据，证明申请人不在船的事实。

4.4.撤销许可决定的效力问题

（1）撤销“前证”对“后证”的影响。若前一本适任证书因资历造假被发证机关撤销，后一本证书也因不具备许可条件而应当被撤销。不具备许可条件具体是指一方面，作为申请办证的材料之一的证书被撤销后，办理晋升签发或重新签发的要求不再满足；另一方面，持以虚假资历获得的适任证书，其在船任职的资历也不宜被主管机关认可为有效的服务资历。撤销“前证”的依据是《行政许可法》第六十九条第二款，撤销“后证”的依据是《行政许可法》第六十九条第一款第四项。

（2）撤销“后证”对“前证”的影响。撤销本次以虚假资历申请办理的证书，原合法持有的证书的效力不应受到此次撤销行为的影响。“撤销”行为的对象，不是证书，而应是某个具体的、不合理、不合法的行政许可行为。原合法许可审批行为的效力不应受此次撤销行为的影响。即使原合法持有的证书已过有效期，原行政行为的法律效力仍应被认可，申请人还可以在满足条件时申请证书再有效或者职务类别晋升。

5.对法律法规修订的意见建议

5.1 明确规定航运公司、服务机构、中介机构等实施资历造假行为的法律责任

《船员服务管理规定》（交通运输部令2013年第10号）对船员服务机构以虚假资历、虚假证明等手段向海事管理机构申请办理船员培训、考试、申领证书等有关业务规定了明确的法律责任，但该规定已被废止。目前，立法缺乏对服务机构违法行为法律责任的明文规定，存在一定的立法漏洞和空白，只能通过法律适用来填补，按照对共同违法行为的处理原则，对相关主体实施行政处罚，造成法律适用的不便，既不利于严厉打击专门从事船员虚假资历换证的利益群体，也不利于预防“执法不作为”“懒政”行为的出现。

5.2 完善与篡改船员法定文书违法行为的相关条款

一是完善义务性条款。《船员条例》第五十二条第五项规定了对篡改船舶、船员两类法定文书行为的责任性条款，但作为义务性条款的第十六条第三项仅列明篡改船舶法定文书，忽略了篡改船员法定文书的行为。二是扩大处罚对象范围。《船员条例》第五十二条将处罚对象仅限定于“船员”，存在一定的局限性，忽略了对篡改船员法定文书、参与资历造假的航运公司、服务机构、中介公司以及没有船员身份的、普通社会公众的处理。

5.3 从立法上推进内河船舶船员资历电子化，增加服务资历造假难度

从立法上承认和认可船员资历电子数据的法律效力，逐步减少纸质服务簿的应用。将船舶进出港报告的在船船员信息、“海事之眼”人脸识别数据信息确认为合法有效的船员服务资历记录形式，不断提高数据应用能力，自动计算、比对资历时长，改变以船员服务簿作为唯一合法有效资历证明的管理现状，逐步实现资历管理电子化、无纸化。

6.结语

本文通过系统梳理现有法律法规关于内河船员服务簿资历造假所涉常见违法行为的法律规定，对典型的违法行为法律适用过程中出现的疑惑点进行探讨，并提出了法律修订、完善的建议，对海事立法、执法工作具有一定参考价值。随着电子数据收集手段的进一步完善，船员资历电子化和资历核查方式数据比对技术的逐日提升，对资历造假行为电子证据的收集以及电子资历信息在内河船舶船员虚假资历行政处罚执法过程中的运用值得日后进一步探索和研究。