应对突发公共卫生事件社区韧性能力提升探讨——以新冠肺炎疫情防控为例

王鸿江，申俊龙

南京中医药大学，江苏 南京 210023

根据《突发公共卫生事件应急条例》，突发公共卫生事件是指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1]。根据上述定义，新型冠状病毒肺炎疫情是典型的突发公共卫生事件。此次疫情传播速度快、涉及范围广、对社会冲击巨大，给我国社区治理带来了巨大的压力。

应对类似新型冠状病毒疫情的突发公共卫生事件，社区是重要的组成部分以及中坚力量。疫情期间，习近平总书记在北京市调研指导新冠肺炎疫情防控工作时强调：“全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用,把防控力量向社区下沉,加强社区各项防控措施的落实,使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒[2]。”社区若想有效的面对疫情的冲击，必须提升治理水平，尤其是通过提升社区韧性来提升社区治理能力，重新开启新冠疫情后时代社会运行系统。

1 文献综述

1.1 韧性研究

韧性“Resilience”一词于19世纪中叶首先被机械学使用，意指一个物体在经受到外力进而产生性状变化却没有断裂的情况下恢复到初始状态的能力[3]。之后，加拿大生态学家霍林将韧性引入描述生态能力建设，成为弹性生态系统建构的基础[4]。后来“韧性”概念被社会学、组织学、公共管理学领域广泛应用。对于组织韧性的内涵主要有两种观点：一种是抗压说，即抵抗压力保证组织正常运行的能力；另一种是恢复说，即受损后迅速恢复到原态的能力[5]。本文认为“韧性”既包含了对抵御突发事件的抗压能力又包含从突发事件中恢复和学习提升的能力。

1.2 社区韧性研究

1999年世界减灾大会就提出要把社区作为减灾的基础单元[6]，韧性视角正式开始引入社区研究之中的标志是2002年美国学者佩顿首次发表以韧性社区为标题的论文[7]。我国学者也逐步对社区韧性开展相关研究，王承慧认为社区韧性指一个社区能够应对和适应灾害等风险的能力，包括社区自我组织能力、调整的能力、学习适应能力。一个有韧性的社区能以积极的方式应对变化或压力，并快速恢复[8]。新冠疫情爆发之后，相关学者从社区韧性视角对社区治理进行了相关研究。丁京等人认为应从空间维度补足工程韧性；时间维度提升组织韧性；社会维度增强社会韧性[9]。颜德如提炼出社区韧性的五个维度：物理韧性、组织韧性、技术韧性、制度韧性、心理韧性，尝试构建韧性视角下社区应急治理体制的分析框架[10]。本文认为在应对突发公共卫生事件时，有韧性的社区既要能抵御突发公共卫生事件的冲击又能从突发公共卫生事件中学习并迅速的自我恢复。本文借鉴前人研究，从组织韧性、物理韧性、技术韧性和心理韧性四个维度分析我国社区应对突发公共卫生事件的社区韧性提升路径。

2 新冠疫情防控中社区发挥的作用

2.1 人员排查 确保零危险

社区是居民生活的共同体，随着城市化进程的不断加快、交通便捷化程度不断提高，社区人员的流动性特征越来越明显，这就为新型冠状病毒的快速传播提供了条件，这是城市化带来的内生问题。为了了解疫情动态，有效发现危险人群就需要社区对辖区内居民情况进行彻底的排查，及时发现感染者及密切接触者。以武汉市为例，1 000多个社区近2万名社区工作者就开始了高强度的排查工作，他们日夜对确诊病例的密切接触者进行拉网式排查，最终在规定时间内完成了排查清零的任务[11]。此外全国各地基层社区均积极采取不同的方式开展社区人员排查工作，全面掌握社区居民的情况，及时准确的发现危险人群，采取隔离措施。

2.2 人员管控 遏制疫情扩散

切断传染链是控制疫情蔓延的有效措施，新冠肺炎疫情在短时间内迅速蔓延的一大原因即在于恰逢春运，人员流动性大。2020年1月23日，武汉开始封城，社区加强人员进出管理，逐渐的全国各地社区纷纷采取行动，如严禁外来人员以及车辆进入社区；有的社区规定每两天每户人家只可派一人出门采购生活物资；疫情严重的社区采取全封闭式管理，社区内居民全部居家隔离，严禁人员进出。也正是得益与社区严格的人员管控措施，切断了传播链，疫情扩散蔓延的趋势得到遏制，使得这场疫情阻击战能够取得阶段性的胜利。

2.3 宣传教育 稳定居民心态

社区由于其深入群众性、对社区人力资源和社会资源的动员性等特性，能够将健康宣传教育工作做到实处,将疾病防控知识普及到每位社区居民身上[12]。新冠肺炎疫情爆发以后，很多社区积极开展宣传教育，通过张贴宣传海报普及预防新冠肺炎的常识；通过社区广播及时播报疫情最新的信息以及国家及当地政府疫情防控的最新政策；亦有社区播放欢快舒缓的音乐等来为社区居民减压，以减轻居民对于疫情的恐慌。上述这些措施一方面向居民普及了预防新冠肺炎的常识，提高了居民的防范意识；另一方面从心理上对辖区居民进行心理的安抚，减少了恐慌，稳定了居民的心态。

2.4 生活服务 保障基本生活

疫情的爆发，对居民的生活产生了极大的影响，特别是疫情严重的地区，由于全封闭式的管理导致一些居民的基本生活出现了困难。但是社区工作人员在大疫面前显大爱，大疫面前展担当。不少社区工作人员积极通过各种渠道，集中为居民采购生活必需品并送货到家。除了生活必需品外，有些社区还积极寻求各种渠道帮助，为居民争取防疫物品，并对社区进行安全消杀，保障了居民的基本生活需求。

3 社区治理在疫情防控中暴露的问题

3.1 多元治理体系不完善

社区是基层自治的一个主要的载体，但是目前社区组织缺乏与完成社会治理和社会服务相适应的专门化机构，功能不健全，缺乏自治性[11]。社区人员缺乏，事务繁杂，缺少第三方的帮助。有研究分析，400万名社区工作者参与到新冠肺炎疫情社区治理工作中，每个社区平均有6名社区工作者，每个社区工作者平均面对350名居民群众[13]。此外，由于疲于应付各种事务，目前社区主要应对常态化问题，面对突发公共卫生事件此类非常态化事件时力不从心。归根结底，主要是目前的社区治理参与主体较为单一，尚未形成多元的治理体系，同时又受制于多方约束。

3.2 公共卫生资源储备不充分

在此次应对疫情的过程中，社区公共卫生资源缺乏的问题暴露的非常明显。基层社区医院应该是居民健康的第一道防线，但是疫情暴露出第一点就是基础社区的公共卫生人力资源匮乏。长期以来，我国卫生资源配置呈现倒三角，人力资源方面缺乏预防专业人才，尤其是在危重症、疾病的诊疗能力方面薄弱,缺乏规范的卫生应急培训；防护设备资源方面疫区防护设备普遍紧缺,基层卫生人员的防护设备更加匮乏,导致其难以开展有效的疫情防控[12]。此外，基层社区的公共卫生物资储备也不足，在疫情初期，社区治理人员缺乏相应的防疫必需品，进而给社区的治理带来了巨大的困难与挑战[13]。实践证明，由于基层社区公共卫生资源的缺乏及能力不足，导致疫情爆发初期病床一床难求。

3.3 智能化建设水平不高

此次疫情同时暴露出了当前我国社区建设中智能化建设水平不高。城市化进程的加速带来了人员流动性加强的内生性问题，这也就给社区进行人员排查带来了各大的困难，如何能够及时准确的对人员进行摸排需要大数据等技术的运用，正如李兰娟院士在采访中建议，要运用大数据技术将危险人群抓取出来进行隔离。但是此次疫情仍然暴露了排查难、重复填表多等问题[14]，这就表明目前社区智能化建设水平有待提高。智能化建设水平低会影响不同社区之间信息的及时沟通，从而会形成信息孤岛，难免会造成重复工作的问题且影响工作效率。

3.4 居民归属感认同感不强

总体而言，在此次疫情防控的过程中，全国人民团结一致，共同抗疫，体现了人间大爱，但也出现了一些不和谐的现象，其中较为突出的就是社会歧视和污名化现象。疫情期间，有的小区在公告牌上写着武汉人民不得入内，给别人进行贴标签；或者在社区内有一名患者确诊之后，就会出现指责甚至谩骂的声音；更有极端的现象，有的小区竟阻拦医务工作者回家。面对突入其来的疫情，出现心理的恐慌是正常现象，但是对弱势群体进行歧视和污名化行为体现的是社区没有形成很好的凝聚力，居民缺乏归属感和认同感。

4 应对突发公共卫生事件社区韧性提升的路径

4.1 构建社区多元治理体系

奥斯特罗姆的多中心治理理论是目前研究社区治理的主要理论基础，多中心治理理论试摆脱政府或市场单一中心模式，建立政府、市场、社会三维框架下的多中心治理模式。由于多中心体制具有稳定和可持续发展的优势，能够有效帮助社区系统适应公共卫生危机事件的突发性，不确定性风险，可以应用于韧性社区建设。在应对突发公共卫生事件是，通过政府、社区、社会组织多方参与，形成多元治理体系[10]，让“三社联动”机制运作起来[15]。同时需要转变理念，建设生态性韧性社区，变被动应对为主动预防，建设城市社区生态系统，积极提升社区的韧性能力。

4.2 补足公共卫生资源短板

社区韧性的加强需要有物质基础的保障，即应该加强社区的物理韧性，通过疫情，我们反思必须补全社区卫生资源的短板，提高社区公共卫生服务能力。首先需要加大社区公共卫生人力资源的投入，满足社区居民的基本公共卫生服务需求。此外应加强社区应急物资的储备。从服务能力提升方面，社区需要建立预防体系，形成公共卫生机构与医疗机构协同体制，共同建设对突发公共卫生事件信息的搜集调查和应急处置机制，以预防为主，兼顾应急准备。同时加大对基层医务工作者的保护，要把保证社区工作人员的健康和安全放在重要的位置，优先保障社区工作人员的防护设备和物资,防护物资调配要向一线、基层医疗机构倾斜,让疫情防控人员能在一线工作无后顾之忧[12]。

4.3 加紧智慧社区建设步伐

随着科技的发展，大数据技术、智能化越来越成熟，未来的社区建设必须重视智能化的运用。因而需要加强智慧社区的建设步伐，以此加强社区的技术韧性。社区技术韧性就是运用互联网、云计算、人工智能等信息技术提升社区应急治理的智能化、精准化水平。社区技术韧性既是对智慧城市发展战略的倒逼升级，也是社区综合运用信息资源和科技支撑确保良性发展的必由之路[16]。社区必须借用云计算、大数据、人工智能等技术，打造一个智慧化的数据平台，以此来打破信息孤岛。通过信息平台可以向上级主管部门及时提供数据、建议和风险评估，及时向社会披露信息。同时，通过智慧社区的建设，能够利用大数据技术实现精细化的管理。

4.4 培育居民凝心聚力文化

一个社区要想能够抵御外力的冲击，社区居民的凝聚力至关重要，所以社区韧性力的提升需要加强社区心理韧性，培育社区居民凝心聚力的文化。在城市化的进程中，社区内的居民可能来自四面八方，复杂性较大，进而导致彼此间的关系较为陌生，缺乏相应的归属感和认同感。因而社区应该可以通过开展多样性的社区公共生活，培育居民抗疫的现代公共精神，通过共同参与社区活动达成心理的共识，通过社区居民群体互助形成应对突发事件的强大心理支撑[10]。

利益冲突无