政策工具视域下“十四五”档案事业发展规划文本分析——基于“全国规划”与“省级规划”的比较研究

陈永生 李 婧

（1.中山大学信息管理学院，广东广州，510006；2.中山大学大数据研究院，广东广州，510006）

2021年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》（下文简称“全国《规划》”）。浙江省、陕西省早于全国《规划》公布了本省的“十四五”档案事业发展规划。截至2022年9月17日，有22个省级《“十四五”档案事业发展规划》（下文简称“省级《规划》”）在全国《规划》印发后陆续公布，这引起了档案界的广泛关注。目前我国有关“十四五”规划的研究主要以分析解读［1-2］为主，文本比较［3］的相关研究较少。而文本比较分析有利于更深层次地把握规划内容与结构，其要求在准确定位文本性质的基础上科学选择文本分析方法。

从概念角度看，政策往往规定了必须实现的任务，一般以回应经济、政治或社会问题为最终目的，广义而言，发展规划也属于政策的重要组成。而政策工具即是连接政策任务与政策行动的中间“链条”，在政策文本研究中发挥着重要作用。政策工具一词与政府计划、行政工具等概念相比，具有更强的普适性，也适用于机构团体等执行主体。因此，将发展规划纳入政策工具的研究范畴具有坚实的理论依据。同时，政策工具理论的引入使得发展规划的文本分析能够更好地着眼于规划具体执行与操作层面，更加关注多主体间的互动过程，进而以政策工具的科学选择促进政策目标的高效实现。

本文尝试收集全国《规划》和除港澳台地区外的31个省级《规划》，获取途径为各省档案信息网或其他官方网站。截至2022年9月17日，获得正式公布的全国《规划》文本1份，省级《规划》文本24份，未在社会面检索到剩余7个省级地区的《规划》全文，仅检索到部分地区有关的新闻报道。省级《规划》全文的公布同规划印发的相关报道相比具有明显滞后性（收集状况见文末［4］）。

1 政策工具视域下档案事业“十四五”发展规划文本分析框架

政策工具类型的划分标准具有多样性。较为典型的划分方式有Hood［5］提出的NATO模型、Schneider和Ingram［6］的“五类型”划分、Howlett和Ramesh［7］的“三类型”划分等。为更加科学合理地分析文本内容及结构特征，本文以政策工具理论自愿型、混合型、强制型三类型划分方式为基础，结合档案事业发展规划的特点，以全国《规划》为参考，设计了“政策结构—政策工具”规划文本分析框架（见图1）。

图1 “政策结构—政策工具”规划文本分析框架

1.1 规划结构分析

规划结构分析是指比较各省级《规划》与全国《规划》的编写结构。具体思路为：以全国《规划》为参照，对省级《规划》文本结构特点进行总结，对可能存在的问题展开讨论。

1.2 规划内容分析

本文将政策工具的“三类型”划分方式与《规划》指导性特点结合，将文本内容分为自愿型、任务型以及混合型三类。

（1）自愿型文本

自愿型指较少受到发布单位的影响，所完成的目标尽管是期望中的目标，具有一定态度倾向性，但不完成该目标也在情理之中。完成该目标更多是被看作一种先发的尝试或经验的总结，它是一种可选择的目标，一般以“鼓励”“引导”“探索”等词为标志。

（2）任务型文本

规划类文本不具有明显强制性，其更多是对未来发展整体性、方向性、长期性问题的考虑、愿望与计划，而所谓“考虑”“愿望”“计划”则并不意味着在当前阶段必须完全被实现。因此，“任务型”由政策工具理论中的“强制型”演变而来，其强制的意味相对弱化，但相较于自愿型，其“目的性”意味又显浓郁。因此，任务型更多受到发布单位的影响，所完成的目标大多是预期中的目标。一般情况下，若出于某些原因未能完成该目标则被认为是规划落实的缺失；当然，未完成目标但依旧能被接受的情况也并未被完全排除在外。“建立”“能够”“达到”等词作为动词，均指达到某种程度。其后跟随限定条件，即对“某种程度”的具体说明，具有明确的预期任务指向性。“应当”一词的含义则较为复杂，常用来表示一种将然的可能性，而非被用来描述一种已然的实际状况。但在政策法律术语环境中，“应当”之后往往跟随一种积极正面的描述，所以在对政策法律进行解读时用“应当”来表述确定性、命令性（与禁止性相对应）的指引要求，但与“必须”“一定”相比依旧具有一定弹性。［8］因此，本文将“建立”“能够”“达到”“应当”等词作为任务型文本的表现特征。

（3）混合型文本

混合型文本兼具自愿型和任务型文本的特征。尽管受到规划发布单位的影响，但对目标最终完成的结果并未作出明确要求，更多是一种对未来发展方向及着力点的聚焦。“推进”“促进”“提升”等词指在现有基础上进一步采取行动，使事物朝着一定方向运动，更强调整体发展的方向与过程，对最终结果的指向较为模糊。因此，本文将“推进”“促进”等词作为混合型文本的表现特征。

2 全国及省级《规划》文本结构分析与内容分析

相对而言，“主要任务”与“保障措施”两部分是规划较为核心的内容。使用NVivo软件对25份规划的核心内容进行手动编码，部分编码由作者两人共同完成，编码结果具有一致性，效度较高。

2.1 文本概述

词频分析能够从整体上把握规划的制定状况。全国《规划》的词频分析如图2，矩形面积大小与该词出现的频次正相关。整体而言，“十四五”期间全国《规划》以相关法规制度、标准规范的顶层设计及基础业务工作部署为两大核心目标。在制度规范方面，关注健全档案法规体系，完善档案标准体系，强调电子档案的规范化管理。在基础业务工作方面，强调档案资源的开发利用，充分发挥档案服务民生的职责；重点加强档案信息化建设，要求利用多种形式，采取多种手段推进档案资源的利用服务；关注高新技术在档案事业中的应用，积极与高等学校合作，建立重点实验室；稳步推进电子文件单套制归档工作，加快档案资源数字化转型；重视档案实体安全与档案数字资源安全；重视档案保护与开发等。

图2 全国《规划》矩阵树状结构图

省级《规划》的词频统计如图3。省级《规划》的高频关键词与全国《规划》相近，二者在整体内容上具有较高相似性。这充分体现出全国《规划》作为我国档案事业发展“指向灯”的重要作用，鲜明显示出各省级区域对全国《规划》的积极响应，但同时也不利于凸显省级区域性规划的发展重点。

图3 省级《规划》矩阵树状结构图

2.2 结构分析

对25份规划核心内容的结构进行比较发现，上海市与浙江省并未遵循全国《规划》“四个体系+两个模块”的篇章结构对本地《规划》进行布局，与全国《规划》具有明显结构差异。上海市将《规划》分为服务中心大局、加大开放力度、数字赋能、档案特色、档案工作基础、档案安全管理、人才队伍建设七部分；浙江省将《规划》分为服务中心大局、法治建设、智慧档案、民生档案、平安档案、活力档案、基层档案工作七部分。其余各省与全国《规划》具有较高的结构一致性，基本由“四个体系+多个模块”构成。全国《规划》及其余22份省级《规划》结构的进一步分析见图4。

图4 《规划》结构分析

在主要内容方面，22份省级规划皆涵盖“四个体系”及信息化建设；各省份对人才队伍建设的定位不同，除福建省、云南省将人才队伍建设的有关内容归入保障措施部分外，其余20省都将人才队伍建设纳入《规划》主要任务之中；部分地区对科技创新、合作交流也具有较高关注。就保障措施而言，天津市采用了“一段式”的论述形式，其余地区大多分为组织领导、经费保障、检查评估等，对保障措施的论述更为细化；部分省级区域也充分发挥自身优势，积极寻求“十四五”期间档案事业的特色发展之路。如：福建省将文化特色置于主要任务中提出，加强侨批档案的开发与保护，深入挖掘海丝文化、妈祖文化等。安徽省、湖北省将档案服务中心工作单独提出，强化“十四五”期间档案为政治经济社会服务、为社会公众服务的使命职责。

规划的结构布局是该地区档案事业发展布局的重要体现，行文结构差异体现各地区档案事业发展的侧重点。上海市与浙江省的《规划》更侧重于具体工作，地方特色显著；其余各省则更关注档案工作的整体协同发展，体系化管理与发展的思想更为明显。总体而言，除上海市与浙江省外，各省《规划》与全国《规划》的结构差异并不显著。高度的结构一致性更像一把“双刃剑”：一方面，保持结构高度一致更易于地方规划与全国规划“对标”，将地方规划发展方向与我国未来对档案事业发展的总体部署紧密结合，一定程度上保证了我国档案事业发展的区域平衡，增强了地方《规划》对全国《规划》的响应；另一方面，结构的高度一致易造成地方规划内部“失焦”。区域性《规划》与全国《规划》的编制思路理应有所差异，不同地区的档案事业发展状况也各有不同。结构的一致在一定程度上对规划内容的地方特色彰显造成了限制，不利于突出地方档案事业发展的关键任务与自身特点。

2.3 内容分析

由于上海市、浙江省与全国《规划》在编写体例方面差异较大，不宜对其内容按照“四个体系+多个模块”进行重新划分。因此，本文仅将剩余23份规划按照“内容结构—推进力度”两个维度进行层级编码。部分编码内容列举如表1。

表1 编码示例

本文首先分别计算各体系模块中三种政策工具类型所包含的参考点数及占比。但由于表述差异导致的规划篇幅差异，相同语义难以被相近长短的句子表达；同时，规划中除三种政策工具文本外，不可避免地还存在“其他”内容，直接以文字覆盖率作为比较参数缺乏一定合理性。所以，此处对占比的计算方式进行重新设计，即以句子为单位，占比=该省《规划》各体系模块中各类型政策工具出现的频次/该省各体系模块中所有类型政策工具总数×100%。

根据“政策结构—政策工具”规划文本二维分析框架，本文使用字母作为区域简称，将文本内容占比进行归类并排序，最终得到全国及省级《规划》政策工具类型二维分析结果，部分结果如图5，用以明确各省与全国《规划》、各省《规划》间的内容分布异同情况。

图5 全国及各省级《规划》政策工具类型二维分析结果（部分）

将所有省级《规划》文本视为整体，其与全国《规划》文本内容的比较情况见图6。综合来看，省级《规划》信息化模块与人才模块的文本占比与全国《规划》相比差异不大。信息化模块除自愿型文本占比高于全国《规划》外，其余类型的文本占比都与全国《规划》相近，省级《规划》相比于全国《规划》而言，其对信息化建设的尝试性举措较多；人才建设模块混合型文本占比高于全国《规划》，自愿性文本低于全国《规划》，二者任务型文本占比相近。就科技创新与合作交流模块而言，仅有部分地区将其纳入主要任务之中，省级《规划》对这两者的重视程度较低，相较省级《规划》“四个体系”及其他模块，科技创新模块与合作交流模块的任务型文本占比明显降低。在科技创新模块中，以混合型文本为主，任务型文本为辅，自愿型文本占比较小；与省级《规划》各部分内容相比，合作交流模块的混合型文本占比最大，与全国《规划》相近，任务型文本占比较小，没有明显的自愿型文本，以长远布局为主。

图6 全国《规划》与省级《规划》文本内容比较

不同推进力度的文本在各个体系模块中的占比反映出不同地区对该体系模块发展的态度。总体而言，全国《规划》对治理体系、资源体系、安全体系、信息化建设及人才队伍建设、科技创新、合作交流以积极推进发展的举措为主，以鼓励引导的举措为辅；对利用体系的鼓励引导多于其他体系模块；对信息化建设、人才建设关注度较高，对合作交流的关注度相对较低。从任务型文本占比来看，省级《规划》对资源体系、安全体系关注度最高，对合作交流关注度最低；整体体现出以全国《规划》为参照，结合自身特色的编写方式；各部分内容中混合型文本占比最高，其次是任务型文本，自愿型文本占比最低，且混合型文本与任务型文本占比差异较大。在文字表述方面，省级《规划》与全国《规划》也具有较高相似性，易对地方档案事业发展关键问题的“聚焦”造成一定影响。

3 结论与建议

不同层级规划的角色定位理应具有差异。全国《规划》与省级《规划》相比，其站位更高，是对我国档案事业最全面、最宏观的发展部署，具有较强的普适性；相对而言，省一级的规划则应更侧重于地区协调，具有较强的实施性。基于二者结构及内容两方面的异同，本文为进一步明确省级《规划》的角色定位及规划的编制提供一些建议。

3.1 强化政策工具组合协同，保障规划顺利推行

现有的大部分“十四五”规划除利用体系外，各部分内容呈现混合型文本占比高于任务型文本、自愿型文本占比最低的分布特点，对不同参与主体的权责及预期工作目标的划分较为模糊。运用政策工具理论制定规划，能够加强规划的科学性与可执行性，而政策工具的使用应坚持综合运用的原则，充分发挥各类型政策工具的互补性。既要明确不同主体所适用的主要政策工具类型，也需兼顾不同类型政策工具间的协调互补。从参与主体角度而言，档案事业发展过程中所面临的问题可大致归纳为两类：一是档案部门管理问题，二是社会力量调动问题。

机构改革后，档案主管部门与其他档案部门间的权责关系得到进一步区分。在具体工作实践中也需进一步明确各主体的职责分工，完善工作机制，充分发挥党管档案的优势。新时代的档案治理应由各级档案主管部门统筹规划，多元主体合作，协同发展。在此背景下，多主体的协同治理也易形成相互错位、越位、重叠、推诿等问题。针对上述潜在问题，一方面应在规划中明确各主体权责，如：深圳市设置了主要任务与责任分工表，将各项任务明确落实至具体单位。尽管该市规划不属于省级规划，但在权责划分方面为各地区树立了良好典范。另一方面，对档案部门而言，应以任务型工具为主，混合型工具为辅，依据实际发展需求，适当应用自愿型工具。使用任务型工具更有利于压实职责，使用混合型工具有利于提升档案部门积极性，使用自愿型工具有利于为未来发展提供工作思路。

新《档案法》明确指出“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”。与档案部门相比，社会力量参与具有更大的不确定性及自主性，因此，针对社会力量应以自愿型工具为主，混合型工具为辅。采用自愿型工具，通过鼓励、激励等方式增强社会力量参与档案事业发展的积极性，推动档案市场健康发展、培育多元主体参与格局；采用混合型工具对市场资源配置等加以调节，构建良好的外部发展环境等。

各地区在制定规划时可借助政策工具理论，建立健全“政策工具箱”，针对不同参与对象采用与之相适应的政策工具，并明确各政策工具的适用条件、使用范围等。综合运用各类型政策工具，强化其组合协同，充分发挥出政策工具间的互补性，合理安排规划内容，保障规划顺利推行。

3.2 科学管理各项目标，推动规划稳步落实

各地区对具体任务的安排具有较为明显的差异。除黑龙江、贵州、湖南等9个地区外，我国省级《规划》大多将任务型目标以工程或专栏的形式单独列出，在体例上与全国《规划》一致。如：山东省提出6项重点工程；广东省设置5个主题12条任务；浙江省设置8个专栏任务，并附有相关名词解释等。此外，部分地区还对任务指标的属性进行了划分。北京市设置了主要指标表，将指标属性归为预期性；云南将指标属性分为约束性与预期性。

规划的本质是基于现实情况对未来发展问题的拆解，即对未来发展目标预先的部署，以目标的逐步达成推动档案事业整体向上发展。规划目标管理的合理性、科学性与规划执行效果息息相关，其目标管理的层级划分需更加细化，方向性与任务性兼具，能力所及与奋力追求兼顾。一方面，方向性与任务性是从宏观微观的角度对目标进行的划分。对方向性的宏观目标不需要过多明确的量化指标，而对于任务性的微观目标则需要更为明确的量化指标，以此作为任务完成度的判断标准。另一方面，能力所及与奋力追求是从难易程度的角度对目标进行的划分，规划理应既有未来五年能够完成的约束性任务，也有力求实现的预期性任务。

此外，大部分省级《规划》与全国《规划》在结构与内容上一脉相承，结构一致性与内容相似度总体较高。行文结构作为区域性档案事业内在发展逻辑及发展策略的重要体现，各地区在规划编制过程中应打通顶层设计与底层逻辑，战略引领与实际操作兼顾，从结构及内容两方面突显区域发展特色与发展重点，依据本区域档案事业发展现状及未来投入力度对目标属性进行明确划分，将各项任务指标落实至有关单位机构，切实推动规划各项任务稳步完成。

习近平总书记对档案工作的重要批示充分体现了党和国家对档案事业的重视与期望。档案事业发展规划是对现阶段档案事业发展状况的深刻复盘与全面分析，也是对未来发展方向与目标的根本把控。对规划文本展开比较，有利于明确未来五年我国档案事业发展的主要任务，明确各地区档案事业的发展重点；有利于厘清全国《规划》与省级《规划》间的关联，明确二者角色定位；有利于加强今后区域档案事业发展规划编制的科学性与合理性。因此，本文基于政策工具理论，对全国《规划》及省级《规划》进行文本分析，首先明确了各省《规划》与全国《规划》在内容、结构方面的差异；其次对现有省级《规划》的编制特征进行总结，从规划制定与执行两方面提出强化各类政策工具组合协同、科学管理各项目标的建议，为进一步明确“十四五”期间各省档案事业发展重点提供参考，为明确区域性规划的角色定位、科学组织规划内容提供帮助。