创新生态系统视角下的产业政策转型研究

李韶光，胡贝贝

（1.北京锐安科技有限公司，北京 100192；2.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190）

创新是经济发展的根本现象[1]和不竭动力。面向新技术革命与产业革命交织、百年不遇之大变局及全面建成社会主义现代化国家的历史时期，坚持创新的核心地位，强化国家创新能力，以创新驱动发展，成为中国经济高质量发展的必然选择。一个现实的问题是如何实现创新驱动？创新理论认为创新已进入生态驱动阶段，构建创新生态系统是适应目前创新需要的选择。若创新生态系统建设成为促进创新的必然选项，那么政府如何发挥作用？该采取何种类型政策促进创新？特别是在中国产业政策普遍存在，创新生态系统构建需要何种产业政策？本文从创新生态系统构建的视角分析产业政策与创新生态系统之间的兼容性，分析在创新驱动的国家发展战略的背景下，产业政策的具体转型方向。

1 创新生态系统的内涵

西方学界关于创新范式的研究已经历了3个发展阶段[2]。第一发展阶段提出了线性的创新模式，认为创新的外部性是创新战略和政策干预的重点方面，这种模式主要是基于新古典学派和内生增长理论而提出。第二个发展阶段始于20 世纪70—80年代，提出了国家创新体系的理论。20 世纪90年代以来，随着科技进步、国际竞争、生态发展，越来越多的国家和地区开始认识到培育和营建优良创新生态系统的重要性。创新范式研究进入第三个阶段，创新生态系统的理论开始发展[3-4]。创新生态系统研究以生物学隐喻来揭示创新的系统范式，创新的过程被解释为物种、种群乃至群落对环境变迁、扰动形成的应答过程。

当前人们对“创新生态系统”的理解中，对其内涵和外延并没有统一的界定，比较有代表性的界定包括以下2 种：①协同与共享角度的界定。ADNER 等[5-6]认为创新生态系统是指一种协同机制，这种协同机制将个体与他者联系，并提供面向客户的解决方案，输出价值。IANSITI 等[7]、LUOMA-AHO 等[8]、黄鲁成[9]都认为创新生态系统是围绕创新活动共享信息、开展互动、互相依存形成的系统。②以网络连接为核心系统的角度的界定。RUSSELL、SHAKER 等都将创新生态系统视作一个网络[10-11]，网络主体围绕着创新或创新平台而协同发展，通过促进网络中信息和人才等要素的流动实现价值创造。2 种界定方式一个强调生态系统的功能作用，一个强调生态系统的运行方式。

总体来看，创新生态系统是一个以价值创造为目的而由异质性主体组成的开放、协同的创新网络组织。它是基于网络建立连接与互动，开展协同和共享，实现创新与价值创造的相关群体及其所处环境的有机整体。从特征来看，创新生态系统具有开放性、协同性和增殖性。开放性强调生态系统内异质性创新主体通过相互链接、交互完成创新过程；协同性强调生态系统内的价值共创依赖于异质性创新主体对价值的认同和为创造同一价值所实施的战略、行动等的协调性；增殖性强调生态创新系统内的创新活动可衍生、繁殖新的创新行为，呈现出技术簇竞相发展景象。从创新生态系统内各子系统间的关系看，各个子系统均在同一的生态内具有一定的独立性，均是创新的元素之一，子系统间基于互动、磨合与优化进而推动整个体系的创新。需要注意的是，创新生态系统并非强调各个子系统均有同等的创新的能力，创新生态系统子系统内的企业创新生态位亦存在差异，但各个创新主体的创新地位与机会平等。在重大创新活动中，企业、科研机构、政府、消费者、服务中介等相关利益主体，均可成为创新生态系统的创新主体，成为创新的来源体，嵌入到创新链环节中开展创新；在创新生态系统内，处于同一产业不同产业链和创新链环节的企业，并不以企业所有权属性和规模为标准以划定创新中心，而是具有同等的创新主体地位，且不论企业规模差异和所有权属性差异。创新生态系统的开放、协同、增殖性特征和创新生态系统内创新主体平等的创新主体地位，要求采取的创新支持政策即非“盛极而衰”也非“跟随锁定”，而是依据情境变化弹性调整，契合创新生态的特征，在动态调整中实现可持续发展。

2 产业政策的内涵

产业政策包括选择性产业政策与功能性产业政策。选择性产业政策主要是指政府基于特定发展目标而实施的能改变产业间资源配置流向和企业经济活动方向的系列政策的综合[12]。其特点是非平衡的“有保有压”，即对重点产业给予生产、投资、研究开发等扶持活动，以引导资源向该行业流入，而抑制其他产业的发展。在该类产业政策中，政府居于主导地位，以市场进退准入、产品价格、生产要素价格及配置与投资及研发活动的干预为主要手段，由政府依据产业规划和经济发展目标，挑选需扶持的产业和企业。二战后的日本是选择性产业政策的主要实践者，随后韩、英、法等国都不同程度采取了选择性产业政策。战后日本、韩国、英国、法国的实践表明，选择性产业政策的主导地位的确可以在短期内复苏经济、实现赶超，但在20 世纪70年代弊端显现。1980年前后，功能性产业政策兴起。区别于选择性产业政策，功能性产业政策是指政府提高产业整体竞争力的政策，主要涉及基础研发投入、公共设施建设、人力资源补贴和失业补贴、培育环境友好型产业等。其特点是普惠性，即从横平方向对整体产业产生影响。在该类政策中，政府与市场的作用是相辅相成的，政府定位为市场机制的维护者，最小限度干预市场机制运转，主要通过功能性产业政策矫正市场失灵，杜绝采取有保有压、倾斜性的政策。

3 创新生态系统与产业政策的兼容机理

创新生态系统强调嵌入在生态系统内的各个创新主体享有平等的创新地位和机会，这与“有保有压”、有偏向的选择性产业政策存在一定冲突。选择性产业政策通常采用扭曲要素价格及准入退出的手段来实现资源在不同产业间的配置，这不利于创新生态系统内创新主体的开放协作。且为争取产业优抚政策，大量的资源会涌向国家支持的产业，易导致生产系统内要素丰裕程度不一，影响生态系统的整体运转。若进入不畅则易产生寻租现象，而当退出不畅时，则易产生“大到不能倒”的现象。要素流通受阻和利益分配扭曲制约了创新主体的创新活力，一定程度上产生创新不足的“创新锁定效应”。但这并不意味着创新生态系统的构建就应摒弃产业政策，创新生态系统与产业政策同时也兼具可融性。

适度的选择性产业政策与创新生态系统具有动态一致性。AGHION[13]认为若减税、补贴等产业优抚政策被分配给竞争性部门或产业政策能促进企业间的竞争则能通过“逃离竞争效应”促进创新进而提升生产率。即选择性产业政策与创新具有兼容性，合理、适度的选择性产业政策有助于激发企业的创新活力。当某行业的创新活力不足时，亦可通过产业政策引导企业在该行业的集聚与竞争，进一步促进创新，避免“创新锁定”所带来的“盛极必衰”。同时，产业优抚在一定阶段有助于要素集聚，引导人力资本向该行业倾斜，若产业优抚政策向基础研发行业倾斜，长期发展则能产生“人力资本红利”，而人力资本红利才是一国创新生态系统持续运转的动力。因此，创新生态系统与选择性产业政策间具有动态一致性。

4 产业政策的转型方向

从中国产业政策的实践来看，中国作为后发国家，在追赶进程中，技术的不确定风险较小，这时依据产业结构演进规律，实施选择性产业政策能在短期内实现赶超。但是，当中国由追赶者向引领者转变的过程中，市场及技术演进路径的选择均存在极大的不确定性，若由国家通过选择性产业政策选定特定企业来发展战略新兴产业，虽具有集中力量办大事的优势，但一旦失败，其成本巨大。此外，中国经济进入新常态后，全要素生产率持续下降，亟需发挥市场机制的基础作用，构建创新生态网络，激发市场主体的创新活力。市场机制的灵魂是竞争，而竞争的创新促进效应，则主要依靠公平、有序的竞争环境来实现。且创新生态系统的创新活力和和各个创新主体协同创新的有序开展亦需公平、有序的市场机制作为保障。换句话说，创新生态系统的构建需转变以选择性产业政策为主的产业政策体系，确立以功能性产业政策为主体的产业政策体系，破除要素价格扭曲机制，疏通进入退出机制，赋予企业同等的市场主体地位和竞争地位。唯有如此，创新生态系统中的主体才能实现同等的创新地位，才能减少由于索取“政策补贴”所带来的低效率投资和“创新锁定效应”。

针对战略性重点支持产业，依然要发挥选择性产业政策的功能，由政府引导资源要素向公共科技服务体系、竞争前技术研发环节倾斜，通过减税、低息等产业补贴措施引导企业向前沿技术领域集聚。引导企业向战略重点支持产业集聚，并不意味着由政府来挑选主导企业，而是要赋予企业同等的进入和退出权利，以集聚促进技术深化。当集聚到一定程度，潜在垄断势力形成后，则可依据企业的营业收入征税，迫使创新能力低效的企业退出市场，释放其锁定的人力资本，促进人力资本及创新要素的持续、动态优化配置。

遵循包容性与共享发展的原则。包容性发展是指所有创新主体均有同等的机会和权利参与创新活动，营造勇于试错、敢于创新的文化环境，培养和倡导企业家精神和创新文化。包容性发展的实践活动离不开创新的生态环境网络，同时也是促进创新生态系统持续优化的基本原则。共享发展则强调利益的平等分配，基于贡献的平等分配。基于贡献的利益分配可探索利用区块链技术来实现。此外，需要强调的一点是，创新生态系统中创新要素离不开生态环境要素，为此平等分配的利益主体应囊括生态环境要素。即功能性产业政策要重视绿色产业，走绿色、持续、创新之路。