城乡融合背景下“村改居”社区治理体系路径探索与研究——基于对许昌市“村改居”社区的调查

段 芳

（中共许昌市委党校，许昌 461000）

一、“村改居”社区在转型期面临的治理困境

“村改居”社区是在我国以城市扩容为主的城乡一体化过程中出现的一种过渡类型的社区。从直观层面来看，“村改居”主要表现为一种身份的改变——由村民的身份变为居民，由村庄的身份变为社区。但是，要实现“村改居”的彻底转型，必然会面临基层社区管理复杂化、集体经济产权归属、集体经济经营障碍和公共服务延伸等诸多治理难题和困境。

（一）城乡结合的经济环境使社区治理变得艰难

就许昌市而言，区位优势使得许昌市的“村改居”社区数量较多，而城乡结合的地理因素导致经济利益冲突较多，这其中既有城乡两个地域在土地使用方面的冲突，又有城乡行政组织在“土地财政”分割方面的冲突，更有城市征用地与农民生活保障的冲突，还有政府管理与村民自治的冲突。在这样的经济环境中，开展社区治理更加艰难。

（二）特殊的文化环境加大了社区治理的难度

“村改居”社区的居民过去长期生活在村集体之中，一旦居住环境发生改变，将在乡土文化与城市文化的冲突和整合中面临许多困境。一方面，过去分散而居的村民们如今虽然居住在现代化的住宅楼里，但骨子里传统乡村生活的习俗短期内是无法改变。另一方面，也正是因为农民这种自身的乡土特性，一定程度上使他们对城中村改造存在一种“恐慌心理”，对于撤村改居，更是有极为矛盾的复杂心理。

（三）社区发展的不确定性扰乱了基层党组织的执政环境

在城乡融合的过程中，土地渐渐淡出，尤其是已经撤村改居的“村改居”社区，大多面临着来自改造后的村民的就业现实和生活保障问题。调研组在走访群众的过程中了解到，城郊村改造后，一部分村民失去了赖以生存的土地资源，养殖不允许，耕田没有地，传统的第一产业的生产方式不复存在。但因为在规划上存在缺位，发展方向不明确，使一部分村民对自己的前途无所适从。调研组在与部分村民的座谈中了解到：其所在村庄的拆迁期限一改再改、一拖再拖，导致村民的拆迁积极性大大降低；一些村庄用地在城市整体规划中被征用改为商业用途后，建起了各种产业园区，园区建成初期确实在很大程度上解决了本区域村民的就近就业问题，但部分园区因为经营不善而倒闭、空置，失业的村民由于年龄和技能的限制在一定时间内无法再就业。

二、城乡融合背景下许昌市“村改居”社区治理探索实践

为了进一步破除城乡二元体制，顺应融合趋势，重塑城乡关系，2019年底，全国11个地市入选国家级城乡融合发展试验区，其中河南省唯一入选的地级市就是许昌市。经过一年多的调研和评估，《国家城乡融合发展试验区（河南许昌）实施方案》（以下简称《方案》）于2021年10月21日正式落地。《方案》提出，到2025年，要形成更加完善的城乡融合发展体制机制和政策体系。

机遇即是挑战，国家此举正说明，许昌在经济社会高质量发展的同时，也遇到了城乡之间深度融合所必须破解的问题，而“村改居”社区的治理就是其中之一。提升“村改居”社区治理效能，对于加快推进城乡经济一体化进程、实现公共服务城乡均等化、创新社会治理和促进社会和谐稳定无疑具有重要意义。

（一）许昌市“村改居”社区概况

许昌市三区两县中具有代表性的城郊型村庄很多，虽然这些城郊型村庄都位于城市和乡村交界，因战略发展功能、毗邻县区的整体规划及自身资源优势等存在明显差异，这些城郊村的发展模式并不相同，大致可以根据是否撤村改居为标准划分为两类，即“村改居”社区和地缘意义上的城郊村。

一般来说，“村改居”社区过去是紧邻中心城区的传统村庄，为原有农村集体土地征收后予以拆迁安置的社区，由于城市整体框架的扩大，这些原来的村庄已渐渐从外沿走向城市中央，“政治”身份也由行政村转为城市社区，学界称之为“村改居”社区。以位于许昌市区东部的邓庄街道办事处为例，该办事处的前身是许昌市原来的“东大门”——邓庄乡，受城市快速发展的推动，2017年撤乡设办，所辖12个社区当中，只有一个城市社区，其余11个均为“村改居”社区，总人口3.5万余人。办事处原有田地2万余亩，现已征收8000余亩，6个社区进行了棚户区改造，清表村庄占地3000余亩，是一个非常典型的在城镇化进程中被迅速融入城市的城郊村集聚乡镇。

近年来，许昌市始终把社区规范化建设作为关注民生、构建和谐社会、平安许昌创建的重要抓手，在加强城市社区规范化建设的同时，扎实开展标准化农村社区建设工作，倾力打造标准化农村社区。

（二）基层治理探索实践

1.镜湖社区强化法治建设，推动基层治理现代化的探索实践

镜湖社区下辖的小区镜湖花园小区建成于2007年，是在“撤村改居”的规划中建设起来的新小区。在镜湖社区成立之前，该小区一直处于管理无序的状态，原物业公司不规范，管理混乱，小区基层设施陈旧失修，小区居民与物业公司矛盾重重。

近年来，镜湖社区通过突出党建引领，建设一支法治专业队伍，以网络落实法治建设责任制，推动群众自治，使社区在转型过程中的治理效能大大提升。

首先，持续推进以诉讼与非诉讼衔接的调解新机制为重点的行业性调解组织建设，广泛发动基层政府、行业部门和广大群众共同参与，做到群众的问题群众发现、群众调解与司法部门调解、行业部门调解的有机衔接互动。比如，镜湖社区建立了以支部书记周银定为组长的矛调小组“银定调解室”，由经验丰富的老党员、律师顾问、社区志愿者、物业工作人员组成。“银定调解室”自建立以来，以法治为主导，进行依法调解，切实做到了矛盾不出社区。

其次，筑牢宣传阵地，延伸法律服务，弘扬法治文化。一是全面推进法律服务进社区。镜湖社区立足于工作实际，配备了法律顾问，律师顾问每月不少于4个小时入社区工作时间，积极引导广大群众通过司法途径解决问题。二是全力打造智慧司法。镜湖社区现已建成建安智能法律咨询平台，并以掌上智能平台为媒介向群众宣传各类法律法规、精品案例、办事流程及联系方式等，同时将“法律咨询智能机器人”嵌入掌上智能法律服务平台中，实现在网上完成申请、审批办理等一系列法律援助流程，实现了法治惠民的便捷化。

最后，完善共驻共建机制，动员社区组织参与法治建设。一是建立了辖区单位党组织属地报到制度。辖区各类社区组织都要到所在社区党组织报到，定期与社区党组织联系沟通，开展对接活动。二是丰富活动形式，开展区域党建活动。街道党工委按照党组织结对共建制度，组织共建党组织，充分发挥各自优势，定期交流党建工作经验，共同开展党内活动，通过现场观摩、座谈交流、参与对方组织生活等方式，不断提高城市基层党建工作水平。

2.邓庄街道办事处以“党建+”引领社区治理的探索实践

“村改居”社区的党建工作融合了城市社区的党建工作，也涵盖了农村党建的民风民情。在城市化的进程中，这些社区的党组织承担了大量经济发展、招商引资、信访维稳等工作任务，人员结构也逐渐呈现多元化和复杂化的趋势。因此，在党建工作中存在“重发展轻党建”的偏差，以及党员队伍建设和管理教育缺位和断线现象，党的组织设置也没有做到及时跟进。

（1）“党建+高标准”阵地建设。通过“两手抓”加强基层党组织自身建设。一方面，加大资金投入，结合群众办事需求，完善党建活动场地的实用功能和智能化水平。另一方面，突出发展党员政治标准，注重发挥党员先锋模范作用，控量提质保证党员队伍的先进性、纯洁性。城郊村的发展前景比较可观，但长期以来，由于居住人员情况复杂，流动党员数量较大，党员队伍建设面临诸多挑战。调研组在与多个村（社区）支部书记的座谈中发现，当前这个阶段，支部书记对于基层党员人才队伍建设的思路越来越清晰，大致突出了这样几个重点：其一，发展新党员的标准要看是否能够为老百姓办实事；其二，吸引离乡在外的年轻党员回乡，要照顾好其在家留守的老人和儿童，靠真情去打动；其三，面对党员老龄化的现状，要抛弃老观念，充分发挥老龄党员威望高、热心公共事务、示范带头作用强的优势。

（2）“党建+倒逼式”工作创新。基层的事要想办好，就必须敢探索。由于情况复杂，“村改居”社区在城乡融合过程中遇到的新问题往往无先例可循，错综复杂的问题往往倒逼基层党组织在转型中求变创新，积极建设农村民主政治，实现了由脏乱差、治理失序向安定和谐的转变。

城郊村转型融合的前期，基本都会面临拆迁补偿问题。近几年，由于许昌市东城区承担了大量市级城建重点项目拆迁任务，其中大部分在邓庄办事处辖区范围内，办事处积极探索“党建+项目征拆”的新路径，通过把党组织建在项目拆迁建设一线，将党建工作融入拆迁建设全过程，坚持用接地气的语言把棚改政策讲透彻，把征拆要求讲清楚，把大局观念讲入心。对存在利益冲突的事项，充分发挥支部领导作用，党员及家属带头，先做通群众代表工作，再做通普通群众工作，缓解矛盾冲突，实现协商共治，征迁至今没有出现群众集中信访事件。

三、城乡融合背景下“村改居”社区治理的建议和措施

（一）加强“村改居”社区过渡期的制度建设

政策支持是助力社区转型升级的重要推进力量。针对许昌市城乡融合过程中城郊村众多的实际情况，相关部门可以从总体上制定关于推进“村改居”工作的相关指导意见，坚持政府主导、规划先行，尊重民意、整合资源，积极稳妥地推进“村改居”工作。在具体操作过程中，可以分批次摸排城郊村实际情况，分类别积极稳妥地推进。存在时间较长、无集体土地的城郊村可先行推进；人均集体土地较少、有集体资产的城郊村积极推进；仍保留大量土地，同时又有集体资产的城郊村，可采取“村居并存”模式稳妥推进，由村委会继续履行管理职能，逐步过渡，过渡期由各县区政府根据具体情况设置，避免出现“只挂牌不改居”的现象。另外，还可以适当放宽过渡时期的政策限定。比如，转型社区在过渡时期的若干年内，是否可以适度地共享农村和城市“两头政策”，后续政策再根据转型社区建设总结推进，为“村改居”社区的顺利转型提供坚实的制度保障。

（二）探索发展社区集体经济新路径

经济基础决定上层建筑，调研组在走访调查和查阅文献的过程中发现，那些在“村改居”过程中走在前列的社区，都有一个共同的特征，就是社区集体经济有一定的实力。正是因为有固定经济收入，不但避免了负债和经济纠纷，而且能建立起良好的群众基础，社区党群关系、干群关系融洽，居民群众普遍支持并愿意配合社区转型。

当然，集体经济的强弱有一部分天然因素，有的村镇工业基础好，产业丰富，集体经济自然就强一些。然而，当前大多数“村改居”社区的集体经济还是单一地依赖原有闲置土地的租赁金，这种非“内生型”的经济来源不具有长期的可持续性。调研组认为，壮大社区集体经济，必须开阔思路，充分挖掘本地的资源优势，把居民的消费动力转化为社区的发展动力。

（三）完善党组织引领下的多组织协作参与模式

社区是居民共同的家园，不是几个党员领导干部的社区，因此社区治理必须靠集体力量，充分激发居民和社会组织的参与意愿。

首先，要引导居民积极参与自治，而不是被动地等、靠、要。当下，如何培育社区居民的主人翁意识、扩大居民参与、发挥社区居民作为社区治理主体的作用尤为重要。社区管理层在落实上级政策的过程中，应尽量避免为了快速完成任务而代替居民做决定。

其次，探索适合本地特点的社会公益组织。从镜湖社区的探索实践中可以看到，公益性的法律组织在化解基层矛盾和风险方面发挥了重要作用。除此之外，诸如“一约四会”“红白理事会”“戏迷乐园”等群众性组织也在很大程度上提升了社区治理的服务效能。

最后，要鼓励发展培养社区专业治理组织。在城乡融合的背景下，要探索如何充分发挥多元主体的力量，发挥多方的优势与能力，补足当下社会治理机制单一的短板。县市级政府及社区应施行积极的优惠福利政策来吸引具有专业治理能力的社区治理组织及治理人才，提升基层治理现代化水平。

（四）畅通诉求表达渠道，健全矛盾化解机制

做好群众工作、有效化解千头万绪的基层矛盾是社区治理的重头戏。

首先，应加强社区居民与居委会之间的沟通与联系。调研组在走访中发现，很多“村改居”社区的居民与居委会的联系互动较少，社区居委会也缺乏与社区居民互动交流的机会，这表明社区居民对社区的信任度和认同度并不高。在这种情况下，社区居委会更应该“沉下身子，放下身段”，要有“甘当小学生”的心态，及时了解社区居民的动态，对社区居民反映的问题与生活中遇到的困难，要及时给予关怀与帮助。

其次，要着力构建新型邻里关系。调研组在走访时发现，在诸多城郊型社区中，“移民村”这种特殊的社区也占有一定比例。整村搬迁之后，虽然“移民村”在当地政府的政策支持下已与当地居民达到了一定程度的融合，但文化融合依然任重道远。因此，应构建一种新型邻里关系，这种新型邻里关系应该以居民的共同利益、共同兴趣爱好及共同的价值追求为中心，将社区的各项文化活动作为平台，成立居民自治组织，通过这些公共活动来增进居民之间的了解，缩短彼此之间的距离，增加他们对社区的归属感与信任感。