乡镇国库集中支付管理的问题及对策研究

张 莉

（遂平县财政局，驻马店 463100）

引 言

乡镇财政处于我国五级财政体系的末端，是整个财政体系运行的基础，是国家各项支农惠农政策有效落实的基础保障。2015年1月1日起实施的《中华人民共和国预算法》明确规定：“实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。”在这一制度下，财政资金从预算到使用的全过程都将由国库直接控制，从而实现对全部财政资金的管理。自2001年将国库集中支付制度改革确定为我国“十五”期间财政支出改革的重点以来，国库集中支付改革取得了巨大成效，大大推进了乡镇财务管理工作，预算执行管理水平明显提高。

一、乡镇国库集中支付改革

2015年1月1日起实施的《中华人民共和国预算法》明确规定：“实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。”乡镇国库集中支付制度是基层财政财务管理的基础性制度，依据《财政部关于乡镇国库集中支付制度改革的指导意见》（财库〔2014〕177号）》及《财政部办公厅关于加快推进乡镇国库集中支付制度改革的通知》（财办库〔2015〕288号）等文件精神，各级财政部门对乡镇国库集中收付制度改革工作高度重视，紧密结合当前财税体制、涉农补贴“一卡通”推广、乡镇扩权管理制度等重点改革事项，统筹规划，完善了乡镇国库集中收付制度的操作细则，选择了合理的改革模式，优化了信息系统。

自推行乡镇国库集中支付改革以来，我国的国库集中支付目前已覆盖乡级以上预算单位，成为我国财政财务管理的核心基础性制度。但是，由于各地乡镇金库设置、财政管理体制、预算管理水平、信息技术保障水平等方面存在差异，各地改革的具体模式、实施方案也存在着差异。

（一）乡镇国库集中支付改革的特点

乡镇财政处于我国财政管理的最基层，其管理方式大多采用“乡财县管”的管理模式。由于业财分离、财务人员能力不足等原因，存在预算编制不科学、预算执行力不足等现象。由于城镇化的进程，乡镇财政收支规模相对较小、财力有限、经济发展水平不高。受乡镇地理位置、经济发展水平、工资待遇等因素影响，乡镇人才流失严重、人员晋升学习途径受限、财务人员素质参差不齐。

（二）乡镇国库集中支付改革的成效

1.有效归集财政资金，提升财政资金运行调控能力

在乡镇一级实行国库集中支付，建立国库单一账户体系，把过去由各乡镇预算单位分散管理的财政资金转变为县级财政部门统一管理，乡镇预算内外的财力得到统一，大大增加了财政资金的调度能力，财政部门对预算资金合理配比，保障重大项目支出的能力得到大幅提升。

2.改变了财政资金拨付方式

一是实行乡镇国库集中支付后，乡镇预算单位有资金需求时直接由财政下达用款额度，结合实际情况，均衡使用财政资金，做到了随用随拨，有效提高了资金使用效益。

二是符合支付要求的项目资金等大额支出，采用直接支付的方式支付到收款人账户，减少了资金流转的环节，强化了财政监督职能。

3.增加了资金透明度

资金的网络化运行，强化了各乡镇财政监督，形成了“财政部门管钱不用钱、乡镇预算单位用钱不见钱”的管理模式，提高了资金支付透明度，从根本上改变了各乡镇预算资金的拨付方式，提升了预算单位加强财务管理的意识和水平，优化了财务管理，从源头上预防和遏制了腐败。

4.转变了乡镇财政管理职能

一是实行乡镇国库集中支付制度，预算编制、执行、监督相对分开，财政预算、国库、支付中心三部门相互制约、相互监督，强化了预算的严肃性。

二是规范乡镇财政资金支付、使用和结算，确保财政资金安全、规范，对预算执行的监督覆盖事前、事中、事后的全过程。把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出严格按预算执行，减少了预算执行的随意性，强化了预算约束力，有利于从源头上控制腐败现象的发生。

二、乡镇国库集中支付存在的问题

推行乡镇国库集中支付制度后，乡镇的财政体制、支付方式、支付流程等发生了重大变化，国库集中支付改革取得了显著成效，但同时也存在一些问题。

（一）思想观念认识不到位

在历经改革的这5年中，大部分部门均能够与国家政策保持一致，从大局出发，支持和配合改革工作，但是仍然有部分乡镇工作人员对国库集中支付制度缺乏全面的认识，使得国库集中支付制度向纵深推进受到一定程度的影响。

一是缺乏从政治角度认识国库集中支付改革的重要性。部分乡镇对国库集中支付的思想认识出现偏差，认为这项改革只是财政部门的事情，不能更好地转变思想，调整部门的管理方式，思想认识上没有与上级部门形成统一，观念需要进一步更新转变。

二是对改革理解出现偏差，习惯于原来的资金支付方式和管理办法。对国库集中支付制度简单地认为是财政部门推行的一项改变支付方式的制度。原来一些项目资金由乡镇根据实施进度从专项资金中支付款项给施工单位，如今乡镇业主单位审核全部支付手续后，需要向财政部门提出申请，由财政部门直接支付给施工单位，认为国库集中支付制度由县级财政统一控制了资金的支付，把资金全部上缴县级国库，削弱了乡镇政府对资金的控制权。

（二）预算编制不科学，预算执行力不足

现阶段乡镇预算编制存在以下几方面问题。

首先，业财分离，预算编制数据不全面。在编制过程中，乡级财政当前的预算编制不够详细，过于粗糙，造成每笔财政预算资金的实际流向不能够在支出之前得到较好的确定，影响财政对全部财政资金使用的监督效果。

其次，预算编制规范化程度低。预算单位在编制项目预算时，对预算项目中标单位、实施进度、已拨付金额等字段信息缺乏维护，在实际支付中难以判断资金支付情况。

最后，预算执行力不足，结余管理制度不完善。财政预算管理体系不健全造成乡镇财政预算的执行力不足。

（三）资金及账户管理不全面

经过改革，预算内财政资金已全部纳入国库单一账户体系中管理，但是暂未纳入管理的财政专户资金随着精准扶贫、美丽乡村建设等“三农”政策的实施，仍然放在部分乡镇财政专户中，游离于国库集中支付体系之外。

（四）国库集中支付管理系统需要完善

1.支付流程设计及支付方式不够规范

进行乡镇国库集中支付改革后，各乡镇铺设连接各乡镇财政所的光纤线路，实行远程电子签章办理支付业务。支付模式主要分为直接支付和授权支付。直接支付模式，由乡财县管中心按各乡镇支出进度批复指标，国库下达支付额度，乡镇国库集中支付中心人员办理直接支付资金支付凭证后，交代理银行办理款项支付业务。授权支付模式，由乡镇各财政所根据各乡镇预算单位的支出需求，并在审核相关支出票据的基础上，直接填写授权申请书，通过支付系统传递到代理银行进行支付业务的办理。由于乡镇主要领导调整比较频繁，电子签章也要及时更换，这就给乡镇支付工作带来了费用增加等诸多不变。

随着乡镇国库集中支付改革的不断进行，在具体实施过程中，资金的支付逐渐出现与预期支出不吻合的情况，比较明显的一个情形就是在支付方式的使用上，授权支付的比重在整个支付方式中过高，而直接支付的比重相对较低。因为上级财政局对授权支付的控制相对较松，对授权支付监管措施相对缺乏，授权支付在审核程序上较为简单，所以预算单位在资金支付时更喜欢选择授权支付方式。

2.动态监控运行存在偏差

为了合理规范支付行为，达到资金监管的目的，国库集中支付系统设置动态监控规则，对大额资金、授权支付资金等实施动态监控。在国库集中支付管理系统运行过程中发现，动态监控系统规则设置受到系统功能的限制和审核人员个人对规则的理解等因素的影响，动态监控系统拦截的内容和规则与最初设置时的目标存在偏差，造成支付拦截功能不够灵活，不能够满足复杂的拦截需求。

3.国库集中支付管理系统稳定性不足

因为乡镇一级信息化程度不高、网络系统稳定性不足等原因，往往造成支付系统在使用过程中存在网络卡顿、丢单漏单等现象。在紧急情况下，不能够为资金的准确及时支付提供技术保障。

（五）乡镇财政人员专业素养不足

目前，乡镇财政人员存在年龄结构不合理、专业化程度低、基层财务工作强度大、人才难以留任等情况。进行乡镇国库集中支付制度改革，就需要在岗位设置上充分考虑工作人员的工作特点和需要具备的技能，安排业务操作熟练、熟悉计算机信息系统、对新事物新方法接受能力强、学习效率高的工作人员在合适的工作岗位。

三、加强乡镇国库集中支付管理的对策和建议

针对当前乡镇国库集中支付改革形势及实际中遇到的问题，建议今后应做好以下几方面工作。

（一）加强政策宣传，转变观念、统一认识

推进和深化改革，必须从思想上转变观念，打破以往固定的思维模式，认识国库集中支付改革的重要性，正确对待改革工作中遇到的困难，秉持攻坚克难的精神，理解并支持改革工作。各部门必须强化宣传指导，制定培训宣传方案，通过内部刊物、宣传栏、自媒体、专题培训等多种方式进行宣传培训，提高对国库集中支付制度改革重要性。

（二）加强预算管理

乡镇政府要向建设服务型政府转变，明确重视预算管理对提高工作效率，提升服务能力的重要性，强化思想认识，提高管理水平。加强预算管理，一是要深化零基预算管理改革，落实零基预算管理制度，提高预算编制的科学性。利用现代信息技术，通过大数据共享平台，推进财政核心业务一体化建设，实现预算编制执行信息适时共享。二是贯彻落实权责发生制。单位在财务预算管理运行过程中，应根据各部门、各岗位的角色定位，具体落实相关职责，并建立跟踪查询制度，以提高预算执行力。

（三）加强乡镇财政资金监督管理

乡镇政府要制定长期有效的监督管理方案，使监督工作程序化、规范化。同时，应加强内部控制建设，设置独立的监督管理部门，配合审计、监察、纪检等部门和上级部门的外部监督，来约束单位和人员的行为，确保预算支出在合理的范围内。落实预算绩效评价机制，建立健全绩效考评制度。预算安排与项目绩效结果挂钩，将绩效审核结果和上年度绩效再评价结果作为预算安排和政策调整的重要依据，未按要求设定绩效目标或审核未通过的，不予安排预算。贯彻落实国库单一账户体系管理的目标，不断完善预算单位账户管理办法，逐步将所有资金纳入财政管理。

（四）强化管理系统，规范支付流程

针对国库集中支付管理中出现的操作性问题，完善现在正在实行的操作管理制度，进一步简化相关业务的资金支付手续，推动国库集中支付业务电子化。继续推进信息化建设，积极推动财政部门、银行、税务部门等系统的横向联网，贯通上下级财政部门的信息传递，实现有关信息的及时采集、积极反馈、共享共用，继续深化推进公务卡改革，减少零星资金的分散支付。

结合最新的政策和法律法规，及时更新并不断补充动态监控规则，使党和政府的各项新规章制度在工作中得到执行和运用。针对特殊业务，不断收集并整理相关案例，通过修改预警关键字等方法，不断完善规则。充分利用现代信息科技技术，加强5G网络通信的利用率，对现有支付网络基础设施进行升级，提高网络运行速度和稳定性。

（五）提升乡镇财政人员专业素养

各乡镇要正视财政工作者年龄结构不合理、专业化程度低、基层财务工作强度大、人才难以留任的现状。要想改善这种现状，需要做到以下几点。

第一，制定内部考核奖励措施，激励基层财政人员积极提高业务技术水平。

第二，财政部门加强对相关岗位业务人员的专业培训，提供更多学习机会，拓宽学习渠道。

第三，制订完备的人才引进计划，吸引优秀人才到基层工作，用完备的工作机制、良好的工作环境、合理的薪资待遇，确保基层财政岗位招得进贤士、留得住人才。