浅析数字经济背景下税收征管问题

王子林，杨佳颐

（首都经济贸易大学， 北京 100000）

一、引言

“数字经济”最初是由美国经济学家唐·塔普斯科特于1996 年提出，意为由互联网产生导致社会经济生活所发生的改变。而后，各国政府及国际组织相继对数字经济的概念进行了界定。其中比较有共识的定义是在2016 年G20 杭州峰会上，将其定义为“以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动”。

当今时代，数字经济发展水平不仅彰显了一个国家的综合实力，也成为建设现代化经济体系的关键动力源。“十三五”时期，我国不断增强对数字经济发展的支持力度并取得了积极成效。2020 年，我国数字经济规模达到39.2 万亿元，占GDP 的比重高达38.6%1，其核心产业增加值占GDP 的比重达到了7.8%。2 未来数字经济规模占GDP的比重仍将持续上升，成为促进重组要素资源、推动产业升级、刺激经济增长、重塑国际竞争格局的关键力量。

数字经济在催生新业态、新模式的同时，也给现行的税收征管制度带来了冲击和挑战。相较于跃升式发展的数字经济，传统的税收征管制度已略显陈旧，亟需及时调整与时代要求相匹配。2021 年3 月，中共中央办公厅等印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出，“要全面推进税收征管数字化升级和智能化改造”，并对“十四五”期间我国税收征管改革的时间安排和实施路径作出了具体规划和方向指引。

二、文献综述

我国关于数字经济的研究相较于国外起步较晚，但随着数字经济的发展与现行税收征管制度的矛盾逐渐显现，二者之间的不适应性、不匹配性日益明晰，越来越多的专家学者从不同角度对该问题进行了深入研究。

从税收要素的角度来看，王怡璞、王丹(2020)认为征税对象的数字化使税务机关难以确认应税主体。李香菊、刘硕、姚琴(2020)认为基于传统经济的税收制度不再适合数字经济的特征，导致税务机关难以准确确定征税要素。从国际税收规则的视角看，王宝顺、邱柯、张秋璇(2019)认为对于“常设机构”的传统定义以及利润归属原则难以满足数字经济发展的需要，并提出了相应的改进措施。从涉税信息获取的角度分析，胡连强等(2019)指出由于自然人作为交易主体的数量不断增加，加之缺少有效的管控举措，使得征纳双方出现信息不对称。

三、数字经济背景下我国税收征管存在的问题

十八大以来，我国税收征管制度在历经多次改革后不断完善，无论是执法的规范性、监管的精准性、还是服务体系的便捷化和人性化都得到了不同程度的提高，但仍与《意见》中的目标存在一定差距。尤其是在数字经济快速发展背景下，我国税收征管存在的问题被进一步放大，具体体现在：

(一)数字经济对涉税信息的获取、分析、利用提出新要求

数据要素是数字经济深化发展的核心引擎，税收征管需要依托真实度高、完整性好的数据资料，从实践来看，税务部门在数据的全面准确获取方面存在不足：首先，随着现代信息技术、平台经济的兴起发展，以及“大众创业、万众创新”等政策的支持，生产者与消费者之间的界限变得模糊，自然人作为交易主体的数量迅猛增加。一方面，税务机关面对的涉税、涉费数据呈几何级爆炸式增长。另一方面，数字经济催生的新经济形态使得纳税人的经济活动呈现分散化、经营模式多样化、交易虚拟化、核算电子化等特征，增加了税务机关对纳税主体识别、应税金额确定、税收管辖权界定等的难度；其次，基础信息的薄弱加之缺少专业的数据分析团队，以及税收风险识别方法相对单一，导致税务人员对涉税数据的分析和处理能力相对有限，难以对数据进行充分挖掘以及增值利用。

(二)数字经济对税收征管模式提出新课题

传统税收征管模式大多遵循属地原则，从最初的税务登记到发票管理、再到税务征收、税务检查都有严格的税收管理办法。但随着数字经济发展的日益深入，纳税人数量剧增，跨境、跨区域交易活动不断增多，交易的隐蔽性、虚拟性、复杂性不断增强，使得数字经济业务高度“隐形”，这无疑提升了税收征管的难度，也给“以票控税”的征管模式带来了冲击与挑战。即便可以联合第三方平台获取用户信息、交易数据、开具发票，但数据的指数式增长、交易方式的多元化、票据的数字化和电子化，也使得现行的税收征管方式难以适应数字经济的时代特征，征纳双方容易出现信息不对称，税务部门难以对税源进行有效监管，随之影响后续税款征管流程。

(三)数字经济对国际税收规则提出新挑战

数字经济重塑了价值创造链条，模糊了国家之间的交易界限，对国际税收规则形成巨大冲击，特别体现在对“常设机构”的认定上。对“常设机构”的认定通常依据固定位置、营业场所和营业活动三个关键要素。但在数字经济背景下，借助于互联网及电子货币等技术手段，跨国交易不再需要设立“实体场所”，在线即可远程完成交易，这种新型商业模式打破了传统的物理界限，使得“去实体化”交易成为趋势。这种交易模式使得“常设机构”这一规则在部分领域无法成立，已不能有效满足对税源的准确识别和监管，从而可能会出现双重征税或不征税、国际利益分配不公、扰乱国际税收秩序等问题。

四、完善我国税收征管的对策建议

(一)完善数字税收法律体系，加强价值观念建设

税收的正式约束是税收法律法规。相较于数字经济背景下快速涌现的新业态、新模式，我国税收法律体系的调整相对滞后。所以，应尽快建设、完善数字税收法律体系，做到无明法不征税。一方面，使税务机关在执法过程中能够有法可依，准确判断数字经济下交易业务的性质和征税范围，准确识别纳税主体、课税对象等税收要素，准确计算应税数额，保证税基不受到侵蚀。另一方面，使纳税人能够依据明确的法律制度合理安排生产经营活动，提高纳税遵从度，促进数字经济可持续发展。

纳税遵从度的提高既离不开法律的制约，也离不开思想道德的约束。目前，我国公众纳税意识虽有显著提升，但仍未在全社会范围内普遍形成诚信纳税的价值观念。因此，政府各部门应通力合作，不断加强价值观建设，营造良好的纳税氛围。例如通过多方联动完善个人诚信体系建设，将纳税信用嵌入到教育、就业、医疗、社保等重要领域，通过“一处失信，处处受限”来规范失信者行为，打造信用社会。

(二)切实强化基础数据，深度挖掘和利用数据价值

一是注重提升数据采集的数量和质量。首先，通过大数据、人工智能等高新技术手段收集、筛选、整合纳税人涉税信息，形成系统化数据体系。同时，建立多方参与的数据共享平台，打造税务、政府其他部门、银行、企业等社会主体共同参与的税收共治格局。其次，严格制定数据采集的标准、流程、范围，加强对数据的甄别和筛选，规范录入行为，从源头全过程严格把控数据质量。

二是深度挖掘涉税数据潜在价值。国地税机构合并形成了税收数据蓝海为挖掘数据价值提供了契机。税务机关应充分利用现代化技术手段，加强对数据的整合、分析、比对、甄别等，找寻数据之间的关联性及其背后的规律，将数据转化为生产力，形成税收治理优势资源。同时，数据的采集和分析处理离不开高素质的专业人才。各级税务机关应通过各种方式，如开展系统化培训、引进复合型人才等，打造一支能力过硬的高精尖人才队伍。

(三)转变税收管理理念，优化税收征管模式

不断深化我国税收征管体制改革，关键一步就是要转变思维方式和管理理念。数字经济时代背景下，税务机关应树立开放、创新的意识，将“以数治税”的新理念、新思维融入到税收征管的全过程。传统“以票管税”的模式已然无法适应数字经济流动性强、隐蔽性高等特点，税收征管模式亟待转变，使之从“以票管税”逐渐过渡到“以数治税”。借助互联网、人工智能、区块链等高新技术，一是实现对涉税数据的精准分析，对无风险、低风险、中高风险人群实施差别化管理；二是实现精准执法，通过对涉税环节的全过程监控，对虚开发票、偷税漏税等违法行为进行有效精准打击；三是实现精准防控，通过对数据的整合分析，探索其中的规律，绘制风险图谱，从而做到先知先觉，使准确预测、识别风险成为可能。此外，税务机关还应紧跟时代脚步，不断进行理念创新、制度创新，以更好地适应新经济形态的发展。

(四)强化国际税收协同共治，实现数字经济发展合作共赢

数字经济在助推国际贸易发展的同时也世界各国带来了跨境税收监管、税收规则滞后、税基侵蚀和利润转移等共性难题，需要世界各国加强在税收征管领域的交流和合作，既是旨在重塑国际税收治理体系，更重要的是各国围绕税收权益分配的新一轮博弈。对我国来说，一是要紧密跟踪国际税收动态，加强对各国税收政策的理论研究，评估对我国的潜在影响。二是要积极参与国际税收规则的协商与制定，切实维护我国合法权益，提高我国在国际税收领域的竞争力、影响力和话语权。三是应广泛开展全球税收治理合作，实现国际合作发展共赢。