行政事业单位预算绩效管理问题研究

黄新瑜 潍坊市奎文区经济责任审计服务中心

党的十九大报告明确提出了全面实施绩效管理的要求，2018年9月中共中央、国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，财政部随之制定了一系列的贯彻落实措施和制度规定。行政事业单位应按照有关规定，积极有序地推进全面预算绩效管理。行政事业单位有效实施预算绩效管理，能够促进财政资金提质增效。行政事业单位通过做好事前绩效评估、合理设置绩效目标、严格进行绩效运行监控、科学开展绩效评价并充分应用绩效管理结果，能够保障财政资金安全、提高财政资金使用绩效、更好地履职效能，从而撬动经济杠杆，促进国家经济社会高质量发展。

一、加强行政事业单位预算绩效管理的重要意义

(一)保障行政事业单位规范使用财政资金

有效的预算绩效管理可以促使行政事业单位按照预算批复用途规范地使用财政资金，遏制挪用、套取财政资金等违法乱行为。如果行政事业单位能够有效地实施预算绩效管理，财政、审计、纪委监委等部门能够对行政事业单位预算绩效管理实施情况实行严格的监管监督，则可以从制度层面保障财政资金安全。通过预算绩效管理体系的有效运行和监管监督部门的有力监控，可以揭示行政事业单位在财政资金管理和使用过程中的失范行为，能够督促各部门、单位对预算绩效管理存在的问题及时整改并建立长效机制，从而促使其依法合规地使用财政资金，保障财政资金安全。

(二)促使行政事业单位提高财政资金使用绩效

科学的预算绩效管理可以优化资源配置，促使行政事业单位提高财政资金使用绩效。行政事业单位通过做好重大政策和项目事前绩效评估、合理设置绩效目标、严格进行绩效运行监控、科学开展绩效评价并充分应用绩效管理结果，不仅可以有效避免政策落实不到位、项目推进不力、绩效低下等状况，减少财政资金沉淀闲置和损失浪费；还可以提高资源配置效率，将有限的经济资源合理分配，优先保障关乎国计民生的重大项目顺利开展，为社会大众提供更多优质的公共服务。

(三)促进行政事业单位提高履职效能

严格的预算绩效管理可以帮助行政事业单位对主责主业进行系统梳理，从而使其高效地开展业务活动，提高履职效能。建立健全并有效落实预算绩效管理体系，能够促使行政事业单位在预算编制时，根据其主要职责和工作安排，提炼出能够衡量其工作目标、任务的关键性指标，然后参考相关基准数据，结合预算安排等因素确定整体绩效目标；在预算下达后，对财政资金运行情况进行全过程监控，动态掌握政策和项目进展情况，对在监控中发现的影响绩效目标实现的各项问题，及时采取有力措施予以纠正；在预算执行完毕后，从绩效目标、履职效能、社会效应、群众满意度等方面开展行政事业单位整体绩效评价，衡量其整体成效和核心业务的实施效果，对绩效评价所揭示的财政资金管理、使用和业务活动开展方面的问题深入剖析原因，及时采取有效措施进行整改并建立长效机制。通过对主责主业的系统梳理，可以促使行政事业单位进一步提升预算精细化管理水平，更好地履职尽责，优质高效地完成工作任务。

二、行政事业单位预算绩效管理存在的问题

(一)对预算绩效管理重视程度不够

一些行政事业单位未对预算绩效管理引起足够重视，未能健全并有效落实预算绩效管理体系，无法有效促进财政资金提质增效。在外部监管监督力量薄弱的情况下，个别行政事业单位甚至存在事前绩效评估流于形式、根据政策和项目完成情况篡改绩效目标、违规使用财政资金而绩效自评满分等问题。因缺乏对预算绩效管理的重视，这些行政事业单位在使用财政资金时随意性较大，容易滋生违法乱纪行为，从而无法保障财政资金安全，难以提高财政资金使用绩效。

(二)未对重大政策和项目有效开展事前绩效评估

有的行政事业单位未对重大政策和项目有效开展事前绩效评估，致使重大政策和项目实施效果达不到预期目标，与绩效目标存在较大差距。行政事业单位如果未对重大政策和项目开展事前绩效评估，或事前绩效评估流于形式，则无法对重大政策和项目预算设立必要性、绩效目标合理性、实施方案可行性等重要因素进行评估，难以降低财政运行风险，可能导致重大政策落实不到位、重大项目推进缓慢、实际绩效和绩效目标差距大等状况，造成财政资金损失浪费，影响社会经济高质量发展。

(三)未科学设置绩效目标并有效进行绩效评价

部分行政事业单位绩效目标设置不科学、绩效评价流于形式，预算绩效管理水平亟须提升。因预算绩效管理能力不足，有的行政事业单位未结合工作职责，未根据不同的政策、项目设置科学的整体绩效目标及细化的分项绩效目标；有的行政事业单位未有效开展绩效评价，无法反映履职尽责的整体成效及具体政策、项目的实施情况。个别行政事业单位甚至存在多个项目绩效目标雷同、绩效评价千篇一律的问题。如果行政事业单位不能科学设置绩效目标并有效进行绩效评价，则无法按照科学、明确的目标履行职责，不能揭示财政资金运行风险，无法安全、高效地使用财政资金。

(四)未对预算绩效管理结果进行充分应用

不少行政事业单位未对预算绩效管理结果进行充分应用，不能将其有效地应用到后续预算绩效管理中。因缺乏预算绩效管理结果的应用意识，这些行政事业单位未对预算绩效管理存在的问题深入剖析原因，及时采取有效措施进行整改并建立长效机制。如果行政事业单位不能将预算绩效管理结果有效应用到后续预算绩效管理中，则预算绩效管理效果将大打折扣，难以有效避免今后工作中类似问题的发生，无法促进财政资金提质增效。

三、行政事业单位预算管理问题的解决措施

(一)提高对预算绩效管理的重视程度

提高行政事业单位对预算绩效管理的重视程度，是提升预算绩效管理水平的重要基础。只有行政事业单位切实认识到预算绩效管理的重要性，才能积极地实施预算绩效管理。政府应通过网络、会议、文件等多种方式宣传预算绩效管理的重要作用，在行政事业单位中形成“重绩效、讲绩效、抓绩效、用绩效”的良好氛围。同时，政府应落实行政事业单位及领导干部的绩效管理责任，推行“花钱必问效、无效必问责”的管理模式，将预算绩效实施情况纳入行政事业单位和领导干部考核体系，作为行政事业单位综合考核、领导干部经济责任审计、领导干部选拔任用等事项的重要参考。通过加大对预算管理的宣传力度以及引入考核机制，可以加强行政事业单位对预算绩效管理的重视，促使其规范、高效地开展预算绩效管理。

(二)健全预算绩效管理体系并使其有效运行

政府应健全预算绩效管理体系并推动行政事业单位全面实施预算绩效管理。首先，财政部门应制定完善的预算绩效管理制度，内容涵盖重大政策和项目事前绩效评估、绩效目标、绩效运行监控、绩效评价和绩效管理结果应用等方面。其次，财政部门应通过网络、会议、文件等多种方式做好政策解读，组织指导行政事业单位开展预算绩效管理并对其实施情况进行督导考核。财政部门还应建立绩效结果反馈和督促整改机制、预算绩效结果与预算安排和政策调整挂钩机制，组织实施预算绩效信息向人大报告、向社会公示。与之相应，行政事业单位应充分领会预算绩效管理的精神，结合本部门、单位工作职责，健全适用的预算绩效管理体系。行政事业单位还应成立预算绩效管理领导小组推动本部门、单位的预算绩效管理工作，对预算绩效管理的各个环节进行把关，在预算执行完毕后组织绩效自评或聘请第三方进行绩效评价，做好预算绩效管理结果应用工作，从而降低财政运行风险，提高财政资金使用绩效。

(三)全员参与预算绩效管理

有效的预算绩效管理不是仅靠领导和财务人员的参与就能实现，而是需要全员参与其中。行政事业单位内部应加强预算绩效管理的学习和培训，科学划分各机构、人员在预算绩效管理中的职责，落实责任追究制度，使全体员工均能够按照明确的任务认真参与预算绩效管理。例如，在预算编制环节，各机构应围绕共同的工作目标进行充分沟通与协作，打破各内部机构之间的限制，使最终的预算项目和预算绩效目标科学、合理，避免因信息不对称导致工作出现重复交叉；在预算执行环节：每名工作人员均应按照各自的职责分工，优质高效地完成各项具体工作，领导人员应根据各自的权限，加强对资金支出和经济活动的审核把关；在预算管理的各个环节：对预算绩效管理发现的问题，有关责任人应及时查明原因并进行整改。通过行政事业单位全员参与预算绩效管理，可以提高员工的积极性、增强员工的责任感，举全员之力共同降低财政运行风险，促进财政资金的提质增效。

(四)加强对预算绩效管理的外部监管监督

除应加强行政事业单位对预算绩效管理的内部监督外，还要加强财政、审计、纪委监委等部门的外部监管监督。财政部门应对行政事业单位的预算绩效管理做好把关工作，防范财政运行风险。财政部门应对行政事业单位的预算绩效管理情况进行督导考核：对预算绩效管理制度建立情况进行检查、对新增重大政策和项目预算进行审核、对资金分配和绩效目标的科学性进行审核、对预算执行进度进行监控、对绩效自评进行抽查复核。财政部门应当及时向有关部门和单位反馈行政事业单位预算绩效管理中存在的问题，督促其及时整改，对发现的重大问题，及时按照有关规定移送相关部门。审计、纪委监委等部门要加大对行政事业单位预算绩效管理的监督力度，按照有关规定严肃处理违法违纪的部门、单位和有关责任人，通过行政威慑力促使行政事业单位规范、高效地使用财政资金。各监管监督部门应在预算绩效管理检查中协同联动、信息共享，检查结束后对行政事业单位预算绩效管理中存在的突出问题和共性问题进行梳理分析，共同研究改进措施，督促有关部门、单位完成整改。对拒不整改、整改不到位、弄虚作假的部门、单位，财政部门应暂停资金拨付或核减下一年度预算安排。通过各监管监督部门“多向发力”，有利于节约资源、减少重复监督、提高工作效率、促使行政事业单位规范、高效地使用财政资金。

(五)加强对预算绩效管理结果的应用

行政事业单位应加强预算绩效管理结果的应用，避免类似的预算绩效管理失范行为再次发生。行政事业单位实施预算绩效管理，会产生相应的成本，如果未充分应用预算绩效管理结果，则会造成财政资源的损失浪费。行政事业单位应对预算绩效管理中存在的问题深入剖析原因，及时采取有效措施进行整改并形成长效机制，切实将成果应用到后续预算管理中去。同时，对于典型的预算绩效管理问题，财政、审计、纪委监察委等部门应共同进行梳理，追根溯源，提出加强预算绩效管理的有效建议，并通过网络、会议、文件等多种方式与各部门、单位进行研究学习。通过学习，防患于未然，降低行政事业单位在预算绩效管理过程中的重大风险，提升行政事业单位预算绩效管理水平。

四、结语

行政事业单位应加大对预算绩效管理的重视程度，正视目前预算绩效管理所面临的问题，提高对预算绩效管理的重视程度，健全预算绩效管理体系并使其有效运行，全员参与预算绩效管理；各相关部门要加强对预算绩效管理的外部监管监督，加强对预算绩效管理结果的应用。相关部门分工协作，多措并举，切实提升行政事业单位的预算绩效管理水平，从而保障财政资金的安全，优化资源配置，提升财政资金的使用绩效，促使行政事业单位更好地履职尽责，推动经济社会平稳健康发展。