加强行政事业单位内部控制建设的思考

周晓珮

（山东省交通科学研究院，济南 250102）

0 引言

加强行政事业单位内部控制建设与推进国家治理体系和治理能力现代化的目标高度契合，有助于提高行政事业单位的风险控制水平和经营效率，增强社会服务效能。行政事业单位内部控制不完全等同于政府内部控制，它更强调内部控制的针对性和可操作性，是政府内部控制的具体化。行政事业单位内部控制建设指的是由管理层负责，全体人员共同参与实施，通过制定一系列制度、措施和程序，以实现控制目标，对经济活动的风险进行预防和监督的动态过程。内部控制的目标应定位于有效防范舞弊和预防腐败，充分运用岗位不相容等制衡原理，合理保证单位依法开展经济活动，使资源配置有效、资产使用安全、财务信息真实完整，构建事前防治和事后惩治相结合的反腐倡廉机制，最终使社会满意度不断提高。

1 行政事业单位内部控制建设的重要性

行政事业单位内部控制能够对权力起到制衡约束作用，减少自由裁量权的空间和余地，预防权力被滥用。一方面，行政事业单位由于行使社会职能而拥有公共权力，而权力制约机制尚不完善，因此行政事业单位人员面临滥用职权、舞弊腐败的风险；另一方面，行政事业单位的主要职能是提供公共产品，其参与市场竞争的程度低，因此缺乏降低成本的动力，导致资金的使用效率较低。行政事业单位掌握着大量稀缺的社会公共资源，如果没有有效的内部控制措施，就容易滋生腐败，产生“寻租”现象，使得公共资源得不到合理配置，降低资源使用效率。

根据新公共管理理论，行政事业单位的职能不是“管制行政”，而是“服务管理”，应该引入现代管理制度，提高单位的治理水平，更加关注社会的需求和公众满意度。内部控制建设有利于规范业务活动，提供对决策有用的信息，实施标准化和流程化操作，以便防范治理风险、提高资金的使用效益。

相较于内部监督和审计，外部审计具有更加客观的评价，审计程序也更加严密。但是，外部审计只能发现舞弊等管理问题，却不能提前防范风险，因此具有一定的滞后性。当管理漏洞造成的损失已发生时，即已形成沉没成本，即使及时弥补修正，也不能完全挽回损失。加强行政事业单位内部控制可以解决外部审计滞后性的痼疾，强化对单位经济活动和运行流程的控制，更加注重全过程的监督和控制，有效防范财务风险和经营风险发生。行政事业单位内部控制强调风险预警与及时干预，在组织运行的过程中对风险进行管控，使得外部审计监督审查的时点前置，有效弥补外部审计具有的滞后性缺陷。

2 行政事业单位内部控制建设过程中的障碍

2.1 信息化平台建设落后

部分行政事业单位信息化水平无法满足内部控制建设的需求，日常管理中存在沟通不及时、不通畅等问题，产生很多不必要的人力、物力和时间的消耗，不利于提升工作效率。决策层在进行决策分析时，需要靠人工整理数据编报汇总，无法保证数据的准确性、时效性和全面性，给决策分析和监管带来了很大的难度。

内部控制的预算管理、收支管理、资产管理、合同管理及政府采购管理等业务环节的处理均不同程度依靠手工完成，各环节相互之间不受制约，造成数据不一致、流程不畅通、业务难查询、漏洞难发现等问题。政务系统、财政系统、资金系统、内部办公系统及财务信息系统不能实现数据共享，各个系统模块之间不能有效衔接，使得信息传递速度慢、提取信息不便捷及信息使用价值降低。

2.2 风险评估机制缺失

部分单位在履行职能的过程中缺乏对组织层面和业务层面风险的持续评估，容易忽视管理漏洞，不能将风险导致的损失降到最低。在业务监督过程中缺乏有效的手段，无法适时监控到日常数据，很难发现业务处理过程中存在的弊端。风险评估机制缺失或不健全，导致行政事业单位不能预先识别风险、评估风险的来源和影响程度，更不能制定科学合理的风险应对策略，导致内部控制无法发挥管控风险的作用。

2.3 内部控制制度缺乏可操作性

内部控制制度陈旧，没有及时更新，缺乏实用性和可操作性，不符合实际发展要求，严重阻碍内部控制的推进。内部控制规范只提供原则性指导，不同的行政事业单位内部控制建设存在差异，如果生搬硬套规范将不能有效解决实际问题，因此加强行政事业单位内部控制建设需要重新梳理业务流程，修订内部控制制度。

2.4 内部控制评价流于形式

行政事业单位内部审计部门、纪检监察部门缺乏独立性及审计的主观能动性，导致内部监督失灵，不能及时发现内部控制的缺陷，内部控制缺乏有效性。内部控制评价流于形式，仅仅为了应付检查，不能反映内部控制制度设计和实施过程中存在的问题和薄弱环节，不利于及时改进内部控制方法、完善内部控制制度。

3 行政事业单位内部控制建设的改进措施

3.1 加快内部控制信息化平台建设

建立内部控制信息化平台，优化信息的收集、处理、传递程序，确保内部控制相关信息能够及时产生、方便获取、快速处理，合理保证内部控制信息的真实性、相关性和实效性。

内部控制信息化平台有利于统一信息口径，方便内部各部门之间、本单位与外部相关组织机构之间的业务交流和信息沟通，同时将业务流程、制度设计和管理思想有机整合，实现内部控制信息化、日常化、系统化，方便全员参与内部控制建设。内部控制信息化平台还有利于实现政务信息公开化，而信息公开化能够适度推进内部控制的建立和完善，有利于促进行政事业单位改革，建设服务型政府组织。内部控制信息的披露能够使社会公众知悉财政资金的使用情况，广泛参与到社会治理和公共管理中，行使对公共受托责任监督的权利，有利于提升公共产品的品质和行政事业单位的服务水平。另外，内部控制信息的公开还能与社会公众共享信息资源，提升内部控制信息的价值。

新时代加强内部控制建设离不开信息技术的支撑，将“大数据”“云计算”“人工智能”技术引入内部控制信息化平台建设，将会加速信息的采集、处理、分类和反馈，提高行政事业单位的风险管控能力，为行政事业单位人员决策提供更加有用的信息。

3.2 建立风险评估机制

建立关键岗位责任制，保证不相容岗位互相分离，将责任层层落实到每个岗位。在组织架构的设计过程中，考虑决策权、执行权和监督权的分配，形成权力相互制衡的有效机制。定期对业务流程进行梳理，检查关键环节和关键节点，及时发现漏洞并进行修正，保证业务活动顺利开展。对单位重要事项实行领导班子集体决策机制，杜绝“一言堂”“一支笔”现象，充分发挥内部控制的制衡作用，保证资金、资产的安全和合理使用。在不违反保密原则的情况下，决策前实现政务信息公开，决策中采用集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制，决策后及时跟踪和反馈结果，建立绩效评价和问责机制。

内部控制人员要深入到单位各个部门开展调研、学习，熟悉各个部门的业务流程和各个岗位的职能，发现风险点，制定切实有效的内部控制措施，同时要采用轮岗制度，使内部控制人员到不同部门不同岗位开展调研学习，不同人员对风险点的认知不同，因此要充分采纳不同专业人员的意见。

3.3 注重内部控制建设的适用性

行政事业单位应制定适合本单位的内部控制制度，强调控制活动的全面性、适用性和可行性。在设计单位内部控制框架时，行政事业单位应综合考虑本单位的发展历史、主要职能、文化理念、人力资源、组织架构等实际情况，适当地加强内部控制建设。制度的落实是一个长期磨合、改进、纠偏的过程，因此行政事业单位应尽早加强内部控制建设，不断发现问题，不断总结经验教训，设计符合单位实际需要、具有本单位特色的内部控制体系。

行政事业单位内部控制建设的作用在于防范、控制风险，因此应建立专门的内部控制部门或机构负责推进单位的内部控制建设，及时审查、考核单位的内部控制情况。聘用专业人员实施内部控制，因岗选人而不是因人设岗，提高员工对岗位的胜任力。定期对内部控制人员开展培训，对风险点和重要环节反复强调，培养内控人员的职业怀疑态度和专业判断能力，使其能够采用专业、先进的内部控制方法监督、评价内部控制的实施效果。另外，还需做好内部控制数据的备份和档案管理工作，方便内外部审计、监察人员随时查阅资料，及时发现问题，提出解决方案，也为了方便管理层掌握内部控制建设情况，进一步改进内部控制方法和措施。

3.4 加强内部控制评价

政府审计主要审查财政资金使用的合法性和合规性，以及离任领导的经济责任。国家审计与内部控制形成有效的联动和协同机制，将为国家治理能力的提升提供强有力的保障，最终实现国家治理体系现代化。民间审计是为了监督管理层的受托责任履行情况，及时发现管理漏洞并进行弥补，避免或降低损失。民间审计能够为内部控制报告提供鉴证，保证内部控制评价信息的质量，为内部控制建设提供专业指导。

政府审计、民间审计和内部控制相互补充又相互独立，其能够提升行政事业单位的现代化管理水平，共同保障行政事业单位实现管理目标、增强服务能力、提高社会满意度。内部控制信息需保持可持续、可查证及可追溯状态，行政事业单位除了要聘请会计师事务所对内部控制的有效性进行审计，还需接受来自各方面的质询和审核，尤其是国家审计的再检验和再审计。

3.5 提高预算管理的科学性和有效性

行政事业单位内部控制以预算管理为主线、以资金管控为核心。行政事业单位应当明确划分预算编审、批复、执行、决算等关键岗位，明确界定关键岗位的职责，运用严密的预算编制方法保证预算数据的有效性，通过反复论证保证预算指标的可行性和科学性，通过严格的监督程序保证预算执行的透明性和准确性，通过健全的绩效考评制度为预算编制执行提供有针对性、切实有效的建议。

预算管理是动态的全过程管理，贯穿预算编制、预算执行、预算监督、预算评价全过程。可通过建立科学合理的绩效目标编制预算，按照绩效计划和预算要求执行预算，在预算执行过程中注重资金使用的合法合规性、会计核算的真实完整性，做好成本和风险的管控，最终根据预算执行的实际产出和成果，分析与预算绩效目标的差异，提出改进措施，形成绩效评价报告。根据绩效评价结果，调整和修改下一年的绩效目标和绩效预算。预算管理属于内部控制管理的范畴，通过加强预算管理能有效提高行政事业单位的内部控制水平。

4 结语

内部控制能够促进行政事业单位自觉履行公共受托责任，维护自身与政府主体之间的委托代理关系，为单位实现经营目标和社会目标提供保障。行政事业单位不采用优胜劣汰的市场竞争机制，因此缺乏提高服务质量和运营效率的主观能动性。加强内部控制建设，促进业务的标准化和流程化，将大大提高工作效率，有效防范财务风险和经营风险。行政事业单位内部控制建设应该采用循序渐进的原则分步实施、稳步推进，不断总结经验和教训，强化意识、完善制度、改进方法、落实责任。由于实际情况不同，各单位可以采取强制执行、参照执行、鼓励执行的策略，逐步重视内部控制建设、开展内部控制建设、强化内部控制建设。