新形势下的城市更新相关研究 以大同市城市更新工作为例

龚玉金

0 引言

当前城市更新是重大的民生工程和发展工程，国家对此高度重视，城市更新由“开发”模式向“经营”模式转变，在国土空间规划背景下，城市更新以内涵提升为核心的“存量”乃至“减量”规划，已经成为我国空间规划的新常态，城市进入转型提质发展阶段，由“外延扩张”向“内涵提质”转变。

1 大同市城市更新发展历程

第一阶段为改造初期阶段。主要是进行道路和市政基础设施建设，解决企业事单位职工住房紧张问题，后期市场化自下而上进行一些城中村和棚户区改造。城市建设缓慢，主要是依托煤矿（同煤）逐步形成口泉片区。

第二阶段为旧城改造阶段。本阶段主要为新区建设与旧城改造并举。一年初见成效、三年面貌大变”的工作方针，城市更新模式主要是政府主导，进行大规模的拆除重建。城市快速扩张，实施了大量的城中村和棚户区改造，惠及30 万居民的“两区”改造工程也是这个时期完成的。

第三阶段为有机更新阶段。本阶段主要是小规模“留改拆”更新模式，逐步探索从环境整治到老旧小区、消极空间改造，形成政府主导、市场运作、多元参与的“留改拆”城市更新模式。在此期间大同市出台了一系列的改造政策，如《大同市市区旧住宅区综合整治实施方案》《“两下两进两拆”专项整治工程》《提升城市品质的实施方案》等。

2 研究对象

本文研究对象包括：旧城镇、旧村庄、旧工矿、历史城区以及城市内存在的其他消极空间等根据城市发展需要采取城市更新的区域。

3 研究范围

本次研究范围为大同市中心城区，重点区域为现状城市建成区。主要涉及平城区全域、云冈区大部分区域（不含高山镇，鸦儿崖乡）以及云州区、新荣区部分区域。

4 认定标准

（1）根据现状用地性质，将需要识别的城市更新对象分为五类：旧城镇、旧村庄、旧工矿、历史城区和其他消极空间。

（2）根据更新动因，本次规划更新对象分为城镇低效用地和规划导向更新用地。

城镇低效用地：根据《国土资源部关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》和《国土资源部办公厅关于印发＜城镇低效用地再开发规划编制要点〉的通知》等文件要求，结合大同市实际情况，认定的城镇低效存量建设用地。主要包括：①国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；②不符合安全生产和环保要求的用地；③“退二进三”产业用地；④布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等；⑤依据地方实际情况可认定为低效的其他用地。

规划导向更新用地：低效用地之外，为适应城镇未来发展方向和发展需求，国土空间规划中现状用地性质与规划用地性质不符的建设用地。

5 存在问题

5.1 人居环境质量差

目前大同市中心城区老旧小区、城中村面积大。主要体现在房屋老化、管网及道路老旧破损、无电梯；公共服务设施配置不足；缺少绿化、活动场地、停车位不足；私搭乱建严重，存在消防隐患；部分老旧小区改造不彻底，仍有遗留问题。

5.2 土地利用效率低

目前大同市中心城区停产、破产的旧产业用地大量土地基本闲置，土地利用低效，周边空间环境不佳，影响城市整体风貌。对部分破产企业整体风貌较好，建筑框架结构保存完整，可以重新改造利用的，缺少活化利用的策划与改造。

5.3 公共服务设施不足

城市旧区社区公共服务设施普遍配套不足，城市级公共服务设施不完善。缺乏社区服务、养老、文化、体育、便民市场等基本公共服务设施，停车设施严重短缺，规划公共服务设施落地困难。

5.4 城市风貌与特色有待提升

大同是国家级历史文化名城，在名城保护更新上存在一些问题，如古城活力不足，古城特色风貌有待提升，部分文物保护单位保存状况较差，急需修缮，同时周边不协调建筑需要整治，部分传统民居年久失修，建筑质量较差，且许多无人居住的房屋已濒临倒塌，亟需进行修复，存在许多大体量的现代建筑，严重破坏古城整体风貌和文物古迹的历史环境。

5.5 城市生态环境差

社区绿地不足，供居民休憩的小公园小广场等较少。系统性生态空间生态性、连通性、服务功能有待提升。御河两岸已建成生态绿地，但缺乏服务设施，生态空间的综合服务功能有待提升；十里河两岸多数被人为耕种、低端产业侵占，两岸基本无滨水空间，滨水环境景观不佳；河道水体污染严重。河道内垃圾倾倒、污水排放问题严重，生态系统脆弱，水环境不良。

6 更新目标

结合大同市的建设省域副中心城市重大使命、重大任务，大同“一城五地”的发展战略定位，引领乌大张、联动晋北、文化底蕴深厚、宜居宜业宜游宜养的省域副中心城市。在城市目标定位的要求下，提出更新的总体目标为：提升功能、强化民生、凸显特色、提高效率。

针对旧城镇、旧村庄、旧工矿和历史城区提出相应的更新目标和更新导向：

（1）推动旧城镇的有机更新，对基础设施和公共服务设施进行合理配置，大同城区内旧居住区改造以综合整治为主，少数存在严重安全隐患的旧居住区视需要进行全面改造。旧工商住混合区多位于区位良好的地区，规模不大，多与城中村、旧工业区等混杂，从城市整体改善的角度，应结合周边地区的改造进行整体规划全面改造，进一步提升土地利用水平和整体活力。

（2）积极开展旧村庄的综合整治和部分城中村的整体改造工作，大同市目前城中村、城边村规模较大，且分布零散，改造市场动力不足，需要政府主动引导改造，进行全面改造。

（3）积极开展旧工矿的更新改造，提高土地利用效率，位于中心区以及重要交通设施周边地区的旧工业区存在功能置换的迫切需求，应以全面改造为主对旧工业区进行改造；对一些早期建设、容积率低、配套差的村镇级旧工业区，也需要通过全面改造来促进产业升级。旧工业区改造后具体承担以下几方面的职能：工业、文化创意产业、特色产业等，城市公益性公共服务设施配套功能，商业配套功能，居住配套功能。

（4）对历史城区建立“有机更新”的基本理念，鼓励公众参与改造，结合新技术和艺术，形成多方参与下的小规模渐进式的保护更新模式。

（5）对城区内存在的消极空间采取微更新、逐步置换功能的方式，改造为社会停车场、公园、广场等积极空间，发挥存量价值，与周边城市功能融为一体。

7 更新单元

7.1 划定原则

7.1.1 与空间发展战略与布局相结合

大同市中心城区在“东连接、南拓展、西优化、北控制、中提升”的发展策略下提出“双带双轴，三城四片”的空间结构。“双带双轴”指的是城市魅力风光展示带、城市空间战略发展带、云冈-新荣交通联系轴、老城-云州交通联系轴；三个主城：云冈区、老城区、御东新区；四大产业片区：塔山工业园区、新荣产业园区、东部装备产业园区、南部通航及医药产业园区；外围是生态空间和农业空间。

7.1.2 与控规管理单元相结合

为了高效和一致的行政管理和机构组织，提高更新效率，组织人员调配，更新单元的划定要考虑国土空间规划中控规单元的划分，两者之间基本保持一致。

7.2 城市更新指引

根据各组团、各片区环境的发展状况、整体空间格局及功能布局的差异特征，从城市更新目标出发，将全市划分为三类特征区：城市综合服务区、城市产业集聚区和城市生态保育区。

城市综合服务区的整体更新目标为：完善设施、提升风貌、文化振兴；城市产业集聚区的整体更新目标为：优化环境、提高效率、产城融合；城市生态保育区的整体更新目标为：整治环境、适当拆除、局部更新。

7.2.1 城市综合服务区

城市生产、生活成熟区，人口相对集中，生活气息浓郁，城市第三产业较为发达，具有一定活力。主要包括老城片区、御东新区和云冈片区三大城区。

更新指导思想：区域内的城市更新与改造应建立在维持该区域活力的基础上，进一步优化和提升区域内的生活、生产环境品质。以文化复兴、风貌提升、活化资源、复合功能为主要目的。

更新模式：

（1）历史城区的保护与再利用：针对历史文化街区和重要的历史地段，通过城市更新，不断改善城市环境，通过进一步提升城市的综合服务功能，扩展其功能辐射影响范围，并成为真正体现城市魅力的品牌地区。其中精品城市设计是提升现有空间品质的有效途径，是实现城市更新目标最重要的支撑手段之一。这类更新目标对象主要是指大同古城片区，在保护历史文化资源的前提下对其进行活化利用，不适宜采取大规模的拆建方式，避免导致地区文脉的丧失，采用局部小规模渐进式的更新，鼓励公众参与，使大同古城焕发生机。

（2）低效用地功能置换与提升：主要指同煤工业街区、二电厂、机车厂、橡胶厂等低效厂房及其周边配套的生活区，在挖掘老旧工业区的历史价值和改造价值的基础上，改善传统工业区的面貌；积极开展老旧工业的更新改造，整合土地资源，提高土地利用效率。

低效片区的功能置换必须以结构调整优化为主线、以完善配套设施建设为手段、以高新技术为支撑、以资源集约利用为带动点，以提高土地的利用效益为举措，逐步盘活低效用地，成为城市新的增长引擎。

（3）综合整治：此类对象更新工程量较小，主要集中在平城、云冈片区，对现有的老旧居住区进行全面改造，增加设施配套，塑造公共空间，提升空间环境质量，改造立面，强化环境景观。

除局部地段的居住可能被改为其他功能之外（如个别地段的零星居住、危房改建为基础设施、绿地等），旧居住区改造后主要承担的仍然还是居住及为自身服务的商业等配套功能。位于旧城中心、传统商业比较兴旺地区的旧工商住混合区，由于区位条件较好，包含不少政府社团用地及商业办公用地等，其改造的总体功能仍然呈现多元的功能导向，具体主要承担居住配套、商业、商务办公设施配套等功能；还有一类工商住混合区处于工业与居住高度混合，其主要的功能引导是为产业发展提供配套服务的居住及公共设施。

（4）拆除重建：主要集中在御东片区以及高铁南部城市拓展地区，拆除集中建设区内的低效工业和村庄，发展新兴城市功能，完善城市空间整体结构，提升城市功能，加快省域副中心城市建设。

7.2.2 城市产业集聚区

城市产业发展集中的地区，大同未来经济发展最主要的潜力区。包括大同经开区（装备产业园区、中医药园区、纺织园区、通航产业园区）、塔山工业园区、新荣工业园区。

更新指导思想：促进产业的整合与升级，强化土地的集约利用。同时通过城市更新提供为产业发展所需要的配套服务设施建设，产城一体化发展。

更新模式：

（1）拆村建园、集聚发展：更新对象主要集中在装备产业园区、南部新城。针对城市未来重要的战略发展地区和产业发展平台，有序推进村庄拆迁安置，同时清退低效、污染企业，整治环境。全面推进旧村庄、旧工矿的改造，促进产业结构升级，加快城市化进程。

（2）产业提质升级：对于还在从事生产的低效产业或污染企业，治理周边生态环境，控制其规模的进一步地蔓延，提升产业效能。这类目标对象主要集中在塔山工业园区。

7.2.3 城市生态保育区

城市生产生活受到生态环境限制而必须慎重建设的区域，未来以生态功能和农业功能为主。区域内更新目标主要为村庄、低效工业。

更新指导思想：更新改造应以保护生态为出发点，一方面拆除影响生态环境的旧工矿和废弃村庄；另一方面紧密结合城市设计，充分利用所处区域的生态优势，创造优美的城市环境。部分城郊的村庄可通过乡村振兴带动旅游服务产业的发展。

更新模式：

（1）拆除修复：主要针对位于重要生态廊道或重要生态保护区内的废弃工厂、厂矿坑、村庄、违规建设等，这类目标对象采取直接拆除的方式，并且对周围土壤、空气、水体、植被等自然环境进行生态修复和治理。

（2）乡村振兴：对于位于城区周边生态保育区中的村庄，保护珍贵文化遗存，继承优秀地方文化传统，促进文化融合，构筑和谐社会。加强珍贵历史文化遗存保护；继承和发扬优秀地方文化传统；培育和发展现代社区文化；适度进行商业开发和地产经营，打造餐饮和民宿产业，促进文化交流和融合。引导乡村经济的多元化转型，加大对原村民的生活保障力度，促进城乡经济统筹协调发展。

7.3 更新单元划定

根据更新对象的特征和更新目标，共划分十六个更新单元：古城保护修复单元、拥军路更新单元、十里河更新单元、机车厂更新单元、二电厂更新单元、同煤更新单元、古城南部更新单元、古城西部更新单元、恒安新区更新单元、火车站更新单元、平旺更新单元、口泉更新单元、大同经开区更新单元、周士庄更新单元、倍加造镇更新单元、塔山更新单元。

8 结论

目前大同市城市更新后续工作面临着的问题包括老旧小区和城市功能统筹的矛盾、文化延续与城市发展的矛盾、有限的资金来源与改造成效的矛盾、盈利模式单一和持续运营的矛盾与不同参与方利益之间的矛盾等。

为保障城市更新相关工作有法可依、有序进行，大同市应根据城市发展需要，成立城市更新工作领导小组，出台《大同市城市更新实施办法》，以优化城市功能结构、提高用地效率、改善人居环境为导向，明确城市更新的目的、对象、主体、原则、方向、运作模式、资金保障、组织机构及职责、改造程序等基本环节；摸清更新范围内建筑面积、建筑用途、居住人口和户数、建筑年代和建筑质量、楼宇栋数、产权性质等基本要素。

大同市城市更新工作先后经历了从改造初期阶段到旧城改造阶段、深入到有机更新阶段，一些旧城镇、旧村庄、旧工矿、历史城区以及城市内存在的消极空间得到极大改善的同时，在更新项目完成后还要确认改造成本、评估更新绩效、动态评估更新并进行长期监测，进行全生命周期管理，形成一定的经验和做法，为以后的城市更新工作提供借鉴。