宅基地“三权分置”改革原因、问题与对策

余樟青

（江西财经大学 江西，南昌 330013）

宅基地制度是我国法律规定的特有的一项土地制度，其产生于上个世纪六十年代，其特有的社会保障功能与农村耕地制度一起在很长的一段历史时期为保障农村村民的生存居住权以及促进乡村社会的稳固健康发展发挥了巨大作用。然而，随着我国改革开放政策的实施和发展，以往的制度已难以与当前农村的社会发展相适应。面对这一困局，为更好地化解社会矛盾，2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出探索宅基地之所有权、资格权、使用权“三权分置”的主张。在宅基地“三权分置”改革提出后，学术界对此展开了广泛的研究和论证，主要从以下几个方面：一是有关农村宅基地“三权分置”中权属性质问题研究；二是研究宅基地使用权制度的困境以及继承问题；三是对宅基地流转问题进行研究，包括抵押、出让、退出等。

1 宅基地“三权分置”改革原因探析

1.1 宅基地传统功能作用降低

这里所说的宅基地传统功能指的是宅基地使用权的社会保障功能。在物权法领域，宅基地使用权是一项用益物权，但《物权法》并未赋予宅基地使用权完整的用益物权权能，只赋予其占有和使用的权能，预示着其是一项兼具社会保障功能的用益物权。基于这一物权属性，我国现有制度对宅基地使用权的取得和丧失进行了限制，如要求农民的集体成员身份，不得任意流转和抵押。这一制度设计在早期为保障农民的生存居住权，稳定农村的社会秩序发挥了重要作用。然而，经过四十多年的改革开放，我国乡村社会的结构发生了巨大的变化，乡村本土的工业化以及大量农民开始离开本乡本土进入到城市务工，使得工资性收入开始成为农户的主要收入来源，农户进城买房的比例不断增加，甚至到“农二代”出现了不返乡倾向。这一些现象都表明了农民在居住上对本乡本土的依赖性在下降，对宅基地的需求也在降低，使得宅基地在保障农民居住权上的功能在不断弱化。

1.2 宅基地“非法”流转存在

事物的发展遇到制度上的阻碍时，并不会因此而停止发展的脚步，而是会转向隐性面而继续发展。宅基地制度最初创建的目的是通过其固有的保障功能，促进农村社会稳固发展，因此在宅基地流转方面作了严格的限制，一般不允许随意流转，以免过多农民失房影响农村社会稳定。然而，现实中宅基地经济价值利用的需求并不会因为法律规定的禁止而消除，正所谓“物以稀为贵”，这一禁止反而会促使需求的扩大化进而形成隐性的交易市场。实证数据显示，有42.9%的村庄存在买卖宅基地使用权的情况，城郊农村更是以高达70%的数据，显现出宅基地使用权流转的生命力。除此之外，相较于以往宅基地单一的用途，即主要用于农户住宅的建造，现今农村土地的用途开始多样化，除要满足农民的住房需求外，还有很大一部分用于农村的建设，农村建设用地需求在不断增加，宅基地经济潜力不断凸显。对于这一现象，以往的宅基地制度已经不符合当前农村经济社会的发展，于是我国开始了宅基地“三权分置”改革，适度放活宅基地。

2 宅基地改革中存在的问题

2.1 权属性质不明

宅基地“三权分置”改革下讨论的权属性质主要是指“三权”中的宅基地“资格权”的权属问题。由于“资格权”是在宅基地“三权分置”下才出现的一种权属，与以往宅基地所有权、使用权相比，现有的宅基地法律未对其作出规定，使其权属性质成为争议的热点，主要争议观点有：一是将“资格权”确定为成员权。根据此学说，“三权分置”改革在宅基地所有权和使用权中加入一个资格权，目的是为了对三权性质再做一个界定，从而将宅基地使用权的财产属性凸显。达到这一目的，前提是农民获得宅基地使用权。我国现有的宅基地制度中，由于宅基地所有权归属于农民集体，农民要获得宅基地的使用权必须是该农民集体的一员，因此将“资格权”界定为成员权能够很好衔接宅基地所有权和使用权。二是将“资格权”界定为宅基地使用权。此学说是根据当前“三权分置”改革，将宅基地上的权利分为所有权、使用权和次级使用权，而“资格权”正好对应为除去次级使用权的宅基地使用权。这一性质的界定一方面考虑的是宅基地使用权所特有的保障功能及其所承载的社会福利，在改革中需将其延续而不应将其废止；另一方面则是考虑到宅基地经济潜力的增长以及农民对其经济价值的期待，需要赋予其一定的经济权能。因此，在宅基地使用权上设立次级使用权，使宅基地得以多级利用，既发挥了宅基地的社会功能又有利于其经济价值的实现。

2.2 宅基地法律制度规定欠缺

我国宅基地制度改革历来缺少上位法的支持，改革大都以中央出台相关政策的方式推进的，几乎很少通过立法的方式，其原因为：一是现行法律制度的不完善。现行法律制度中，规定有宅基地制度的法律主要有《宪法》、《物权法》（现为《民法典·物权编）和《土地管理法》。通过对后两部法律的研究发现，有关宅基地制度的规定较为笼统，对一些概念的界定不清。如有关宅基地使用权问题，《物权法》一方面将其界定为用益物权，另一方面又对其权能作出限制，只允许占有和使用权能。同时，关于宅基地流转，如抵押、退出等，现行法律制度只是轻描淡写。甚至最新制定的《民法典》在宅基地问题上也未作详细规定，未吸纳最新改革成果。二是专门性法律欠缺。与农村耕地制度不同，我国农村宅基地制度在法律上是由《物权法》、《土地管理法》、行政法规以及部门规章等多部法律法规同时作出规定的，而没有一部专门的、像《土地承包经营法》这样的《农村宅基地法》来对宅基地制度作立法上的规定，这也是我国宅基地制度改革推进缓慢，上位法缺位的重要原因。

2.3 宅基地流转机制不健全

这里所指的宅基地流转是指宅基地使用权的流转，即宅基地使用权的取得及退出等一系列问题：一是宅基地取得制度不健全。当前我国宅基地使用权的取得主要通过申请取得和继受取得两种方式，前者一般没有很大问题，只要有农村集体成员资格就可以申请宅基地，而后者的取得方式则可能会产生“一户多宅”的现象。同时，由于农村土地没有采取统一的登记方式，使得宅基地产权争议大，常常因宅基地划界不清产生纠纷，从而导致宅基地使用权流转受阻。二是退出和丧失机制不健全。当前我国宅基地制度在退出方面坚持农民自愿有偿的退出以及一段时间内保留农民资格权的方式，但仍有不足之处，首先，进城落户农民的宅基地使用权退出积极性不高。主要因为进城农民认为之前的补偿标准太低和计算方式不合理，以及在乡村振兴战略下对未来利益的期待，使其不愿意过早退出。其次，农民成员权保留时间过长。为进城农民暂时保留农民集体的成员权，使其在进城后仍享有农村的福利，是为了给他们一个缓冲期，当其真正融入城市生活，享受城市社会保障后再使其退出宅基地使用权。但现实中出现的情况是，由于暂时保留农民集体成员权的期限没有法律上的规定，使大部分进城农民长期拥有农民集体的成员权，享受农村福利，同时又享有城市福利，成为“双福利人”，而农村那些未进城的农民在其后代数量增加后又未能享受到应有的权益。

3 促进宅基地改革举措

3.1 明确权属性质

针对改革中出现的“资格权”性质不明问题，通过对有关学说进行研究以及根据宅基地制度改革现状来看，将“资格权”界定为“宅基地使用权”，即在宅基地使用权上设立了次级使用权后的使用权更为合理。对于这一权属性质的作出，主要是基于：一是宅基地制度传统功能视角。我国宅基地制度在创制时就将其保障功能确立了，在这之后，宅基地制度为我国乡村社会的发展以及乡村社会的稳定作出了重要贡献。当前我国正在进行的宅基地“三权分置”是对之前宅基地制度的延续和发展，该制度上的功能也应得到继承。二是宅基地流转需求的增长。农村经济社会的发展使农民对宅基地的依赖性降低以及对其经济价值的需求增长，如果一味坚持宅基地的传统功能已经不符合社会的发展，因此有必要在原有制度的基础上进行改革，放活宅基地。在宅基地使用权上分出次级使用权并赋予其多项权能这一改革路径即对宅基地的传统功能有所继承又适应当前对宅基地改革的期许。

3.2 健全宅基地法律制度

在全面依法治国的背景下，我国在进行宅基地制度改革必须坚持在法治的框架下进行，坚持立法先行、以立法促进改革。对于宅基地制度改革中出现的法制不健全以及法制缺失的情形，有必要从以下方面作出完善：一是修改完善现行法律制度。首先，对国家根本大法即《宪法》条款进行修改。对《宪法》中有关宅基地制度的法律条款进行修改完善，赋予农民对宅基地使用权的收益和相对处分权，使农民权益获得根本上的保障。其次，对《物权法》即《民法典·物权编》进行修改。主要是赋予宅基地使用权完整的用益物权能，即占有、使用、收益权能。但同时，由于《民法典》刚制定通过，可以通过法律解释的方式对这一部分作出完善。最后，对《土地管理法》进行修改。这里的修改是对《民法典·物权编》的具体细化，如在条款中增加允许农户对宅基地使用权的（部分）相对处分权，同时将现行改革中的一些成果，如抵押、租赁等加入其中。二是制定专门性法律。以上对现行法律规定的修改只是在外部发挥作用，而真正要促进农村宅基地制度的改革发展，构建完善的宅基地制度还是要制定一部在法律位阶上专门的《农村宅基地法》。当然，如果现行的立法条件还不成熟，可以先出台一部《农村宅基地管理条例》对宅基地的权属性质、取得、流转以及退出等一系列问题作出详细且可操作的规定，之后再在这一基础上制定《农村宅基地法》。

3.3 创建和完善宅基地流转制度

针对宅基地使用权流程机制不健全的情况，需要从以下方面完善：一是健全取得制度。除继续实行宅基地使用权申请取得外，在继受取得上，应坚持“一户一宅”、“面积法定”的原则，以免发生一部分人占有过多宅基地而损害其他农民的利益的情况。同时，在完善使用权取得制度的过程中还要建立农村产权登记制度，及时对农民所拥有的产权，如房屋、宅基地使用权等进行登记，进而防止纠纷的产生，便于宅基地使用权的流转。二是完善退出机制。有进有退才能更好激活农村宅基地市场，一方面要完善进城农民退出补偿机制，用宅基地使用权股权化方式替代原有的计算补偿方式，让进城农民拥有宅基地使用权股权来满足其对宅基地使用权经济利益的需求。另一方面通过相关法律规定确立进城农民拥有农民集体成员资格的期限，这样既可以使农民在进城后有一个过渡期，又不至于产生进城农民长时间拥有农民集体成员资格而损害未进城农户利益的状况。