交管行政管理服务的现代治理路径探索

巩建国，王伟，贾荜璋

（1.公安部道路交通安全研究中心，北京100062，中国；2.北京市公安局公安交通管理局， 北京100018，中国 ）

根据《道路交通安全法》及其实施条例等法律法规规定，公安交管部门负责全国道路交通安全管理工作，同时也承担着车辆和驾驶人管理、交通安全宣传教育等大量行政管理服务职责，与群众联系最为密切，与民生发展息息相关。随着我国机动化水平的迅速提升，家家有车、人人有证的现象成为常态，群众对公安交管服务要求越来越高，公安交管行政服务的属性和职能进一步凸显，传统自上而下“管理”理念和工作方式逐步呈现出不适应。但国内学者对公安社会治理的研究主要集中在宏观治理和治安管理领域，对于公安交管的现代治理研究相对偏少。因此，在公安交管的行政服务方面推行现代治理模式，亟需在理论层面进行深入探究，在实践层面进行试点佐证。本文结合近年来推进公安交管改革、推行便民利民服务措施的情况，就公安交管社会治理模式进行探讨。

1 交管行政管理服务态势

1.1 道路交通大发展

我国经济社会发展、居民收入水平提升促进了机动化的飞速发展，深度机动化的时代迅速到来。在机动化时代，人民群众对美好生活的需要的内容，由能有车开转变为开舒适的汽车，汽车更新换代更快，购买需求更加旺盛。一方面，数量大增长，供需矛盾突出。交通大发展、汽车大增长仍在深入推进，近五年年均新登记汽车2000多万辆，驾驶人每年新增2500多万；截至2021年底，全国机动车保有量已达3.95亿，汽车保有量达到3.02亿，机动车驾驶人达到4.81亿，汽车驾驶人4.44亿，机动车和驾驶人总量、增量均位居世界第一，平均每2个家庭就有1辆汽车，平均每2个成年人就有1人持有驾驶证。在此背景下，也爆发了交管业务的巨量增长，机动车登记、驾驶证业务办理、交通违法和事故处理等业务数以10亿计，与有限警力形成突出矛盾。另一方面，结构大转变，供需不平衡现象渐显。我国区域发展、城乡发展仍然不平衡不充分。人、车、路增长重心由城市向县乡、由东部向中西部快速转移，近年来全国农村地区每年新增机动车和驾驶人均超过1000多万；中西部城市汽车增速明显加快，平均增速超过30%，远远高于东部城市。

1.2 群众的品质服务新需求

随着居民经济水平的提升，群众对公安交管行政服务的要求也越来越高。提供优质高效的公共服务，已经成为人民群众美好生活需要的重要组成部分。一是群众对交管服务的内涵大大扩展，在重视经济成本、期盼付出更少经济支出的基础上，更加重视时间成本，期盼减少办事时间，切实做到方便快捷。二是群众对交管服务的层次大大提升，在做到限时办结的基础上，更加重视服务品质，要更加舒适、更有尊严，更愿意使用新技术，需要提供更加公平公正、便捷高效的公共服务。三是在群众对交管服务体验的品质大大提高，人工智能、VR、AR等新一轮科技革命蓬勃兴起，新产业、新业态不断孕育成长，群众要求公安交管部门能够提供更有品质、更具时代气息、更有科技含量的公共服务。

1.3 服务资源不足的新挑战

在道路交通要素高速增长、群众需求水平与日俱增的同时，公安交管服务能力不足的短板逐渐显现。总体而言，体现在三个方面：一是警力配置不足。与交通要素增长速度及总量相比，公安交管队伍警力增长相形见绌，民警数量长期保持稳定，协辅警数量增速不足1%，从事行政管理服务职能的一线民警辅警十年间基本没有变化，平均每人每天办理业务近500笔，工作任务十分繁重。二是服务范围不足。在传统的交通“管理”模式下，办理机动车登记、驾驶人考试、处理交通违法等公安交管业务的主要场所是在车辆管理所、交警大中队，行政性的网点十分稀缺，导致群众办事路途远、不方便；特别是农村地区、偏远山区，办理公安交管业务往往需要远程奔波到县城甚至市区，经济成本、时间成本十分高昂，也成为偏远地区车辆无牌无证、群众无证驾驶违法现象高发的重要原因。三是部门协同不足。公安交管业务属于“末端管理”，需相关部门密切配合，为群众出具相关证明凭证，如办理机动车登记需提供车辆购置税完税证明、保险凭证等相关材料，极易导致群众多头跑、往返跑。

2 行政管理服务的改革思路与关键问题

2.1 主要思路

基于公安交管政务服务的人员不足、网点不足、功能不全等短板与道路交通发展新形势、群众日益增长新要求形成巨大反差，导致群众办事距离远、往返跑等问题，不方便、不经济。因此，公安交管现代治理路径重点从四个方面进行探索：

第一，坚持简政放权，推进增“点”，扩大覆盖面。加快推进交管业务权限下放至县级交管部门，交管业务网点由1个总网点分散至在城区、县乡分布相对均匀的多个小网点，从“大而全”的发展模式转向“小而精”，推进交管业务就近办。

第二，坚持减证便民，推进跨“区”，打通行政关。持续推进减证便民行动，能够实现联网核查的一律实现网上比对，能够减免提交的一律不再要求群众提供；推进异地信息联通转递，放开异地办理业务的限制，方便群众异地办。

第三，坚持协同共治，推进连“线”，提高通达性。充分融合企业业务增长和交管服务拓展需求，整合业务流线，推进警企、警邮、警银、警医等深度合作，推行汽车4S店、二手车市场、邮政网点、银行、医院等单位代办公安交管业务，推进交管业务一点办。

第四，坚持科技强警，推进通“网”，提升体验感。深化互联网+交管服务，借力现代科技力量，推行交管业务网上办、掌上办，推进交管证照电子化，为群众提供具有时代感、品质感的交管服务。

2.2 关键问题突破

推进公安交管工作治理能力和治理体系现代化，必然在法律法规、政策规定等方面有所突破，需统筹协调改革与法治的关系，确保固本强基、政策落地。

研究区浅层基岩类冻结层上水、松散岩类冻结层上水和深层基岩类冻结层下水，沿海拔高程自上而下逐层分布。由图4可知，哈拉湖地区地下水水化学特征垂直分带规律有如下特征：海拔越高，矿化度愈低，水化学类型简单，水质好；海拔越低，矿化度愈高，水化学类型趋于复杂，水质变差或咸化。

第一，政策制度。从道路交通安全管理、行政许可等法律设定层面讲，机动车登记、驾驶人考试等公安交管业务是行政许可的重要组成部分，对许可的主客体资质资格、程序手续都有严格的要求。推行社会代办、异地通办等工作，最大的障碍在于法律的许可。为此，需要制定单独的规章规范，明确代办公安交管业务的社会机构属于当事人代办人的法律定位，明晰代办人所能够代办的业务范围，以及违反法律法规所需承担的责任，细化委托代办公安交管业务流程，严格设计委托代办的法律文书，确保公安交管部门、代办机构、办事群众三方责、权、利清晰可界。

第二，体制机制。公安交管业务涉及部门多、牵扯范围广，推进交管业务的延伸拓展、简化优化，必然需要突破旧有体制机制束缚，强化部门协同、异地沟通，切实保障改革政策落地应用、惠及群众。在部门协同层面，需打破部门、警种界限，建立与税务、保险、商务、交通等不同部门，以及人口、禁毒、出入境等不同警种的信息沟通机制，实现信息实时共享、数据互联互通，对群众办理车辆登记、申领驾驶证等业务，能够及时核查部门信息，减少群众多部门往返、携带大量资料的麻烦。在区域协同方面，必须加强异地沟通协调，对群众办理机动车异地转籍登记、异地考试领证等业务时，及时开展信息核查，及时完成业务办理，减少群众往返两地奔波。

第三，业务权限。推进公安交管现代治理，推行交管业务向县级下放，突破既有的权力分配格局，允许县级交管部门拥有更多的业务权限，同时也赋予了更多的管理责任。第一，要有授权，在部门规章、地方法规规定等法律层面对各级交管部门的业务权限予以明确，确保县级交管部门依法行政。第二，要有保障，县级公安交管部门配备相应的场地设施和人力保障，提供业务办理的场所，培养相应的业务骨干和专家，确保下放的业务接得住、管得好。此外，必须同步推进财政资金的下放，财政资金保障对县级交管部门适当予以倾斜、补贴，确保县级交管部门能够有配套的场地、人员、设施设备等条件开展业务、提升服务、规范队伍。

第四，技术支撑。公安交管现代治理模式的实现，智能化的路径是必然一环。当前，公安交管部门的业务办理主要依托公安交通管理综合应用平台和互联网交通安全综合管理服务平台。推进交管业务的延伸拓展，一方面，需要公安交管信息系统的升级完善，在网上能够实现更多业务办理，简化网上办理提交资料，优化网上服务体验，提升网上办理比例，使群众有更快服务、更好体验。另一方面，打通部门信息梗阻，推进与相关部门信息联通，需要公安交管不同信息系统与相关部门的信息系统实现数据共享、实时核查、精准比对，确保业务及时办理、信息精确无误。

第五，监管同步。公安交管部门作为预防道路交通事故、保障交通安全的主责部门，对机动车、驾驶人源头安全监管也是工作的重中之重。推进交管业务向县级下放、向社会延伸、向网上拓展、向异地联通，业务监管的风险也与之上升，在全部业务网点、全业务流程、全重点岗位实施全面监管，也是面临的重要挑战，需要突破现有的监管机制，运用新理念、新技术、新方法开展业务监管，确保严格规范、公平公正。

3 交管现代治理模式的实践探索

3.1 主要做法

为推进交管“放管服”改革，公安交管部门采取走访座谈、网络征询等方式开展密集调研，找问题、查原因、摸方法，推出全方位、深层次的系列重大改革举措，全力做好部署实施和配套保障，扎实推进改革落地见效。

积极协调相关部门做好配套保障，会同交通运输、财政等部门联合制定驾驶人考试、机动车检验、农村地区道路交通劝导等改革措施，逐一分解改革任务，合力推动改革落实。如深化车检、驾考、交通事故快处快赔等改革事项，多次与市场监管、交通运输等相关部门沟通，落实保障措施，解决新车6年免检、自主约考、自学直考等难点问题，建立部门沟通协调机制，确保改革顺利落地。

建设升级全国统一的公安交通管理综合应用平台、互联网交通安全综合服务管理平台及“交管12123”手机APP终端，改革措施涉及系统功能有序开通、逐步完善、广泛应用。同时，与邮政、电讯、保险、税务、商务等部门行业信息互联，与人口、禁毒、出入境等其他警种信息互通，推进线上线下服务一体化运行。

坚持改革与宣传引导同步推进，积极配合新闻宣传部门，在改革推出、推进过程中，精准解读改革举措，集中展现改革成果，讲好改革故事，宣传改革成效，增强社会群众对改革知晓度、认可度，营造改革为民、改革惠民的良好氛围。

3.2 主要成效

坚持刀刃向内、自我革命，大力推行减环节、减材料、减时限，实现交管业务“一次办、马上办”。减证快办，在所有车驾管服务窗口推行申请材料减免、身份证明免复印、申请表格免填写、部门联网信息材料免提交，18类车驾管业务持身份证一证可办。一窗通办，实现办理车驾管业务受理、审核、缴费、发证一次排队、一窗办结，补换领驾驶证等业务10分钟内办结；在车管服务大厅设立自助服务终端，方便群众自助快办。异地可办，主动适应人员、车辆大流动的新形势，全面实现车辆跨省异地检验，驾驶证全国一证通考。

充分发挥社会共治力量，打破部门、警种、地域界限，推进交管服务触角延伸到县市乡镇、城乡社区，群众办事就近能办、多点可办、少跑快办。农村服务网络不断健全，把车检、上牌、考试等业务下放基层，95%的县市可以办理小型汽车登记业务，55%的县市可以开展小型汽车全科目考试。社会服务网络不断健全。全国已有2万多家社会机构代办交管业务，城市交管服务网点覆盖半径由10多公里缩短至平均3公里以内。

深化“互联网+交通管理”应用，按照“应上尽上、全程在线”的原则，拓展网上服务功能，实现在线查询、在线服务、在线教育。网上平台覆盖广，已建成全国统一的交管互联网服务平台、“交管12123”手机APP，交管业务实现网上快办，电子驾驶证成为交管改革新的名片。

坚持监督管理与业务延伸同步跟进，健全监管机制，先后制修订机动车查验、驾驶人考试、事故处理等规章规范和技术标准，推动各地完善监管制度，对驾驶人考试、机动车查验、执勤执法、事故处理等重点岗位加强实战培训和监管巡查。强化科技手段应用和监管机制完善，建立业务监管中心，配齐执法执勤记录仪，推广查验、考试监管系统，加强网上网下巡查，加强异常业务风险预警研判，保证执法服务严格、公正、文明、规范。

4 结语

群众美好生活需要是公安交管部门推进行政管理服务改革的重要动力。为此，公安交管部门坚持以人民为中心，瞄准群众反映的难点痛点，聚焦群众高品质生产生活需要，以法治化、智能化、专业化、社会化为路径，推进交管业务向内部精简、向基层下放、向社会延伸、向网上拓展，同步加强监督管理、规范执法，构建普惠均等、便捷高效、智能精准的交管服务体系，持续提高公安交管现代治理能力和水平。