长久不变土地承包政策框架下的土地承包解决对策研究

□邹浩存，印俊杰，徐 静，郑凯轩

（扬州大学，江苏 扬州 225127）

党的十七届三中全会决议指出，要保持现有土地承包关系“稳定”并且“长久不变”。对于农村土地家庭承包经营，中央农村政策一直保持趋向稳定。2019 年，中共中央、国务院就二轮承包到期后如何延包提出纲领性指导意见（下文简称“二轮到期延包政策”）：“继续提倡增人不增地、减人不减地”“对少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组，届时可按照大稳定、小调整的原则在个别农户间作适当调整”。

既然“长久不变”是我国当前和未来一个时期土地承包制度建设的基本方向，现有土地承包关系就势必会被锁定。需要注意的是，如果新增人口，以及无地、少地农户通过集体途径获得或调整承包地的预期就无法达成，势必会带来耕地占有不公问题，从而产生土地承包矛盾。

2006 年农业税取消，国家出台并实施了一系列惠农政策。土地作为农民优质资产的属性越来越明显，随之而来的土地承包矛盾呈现出高发态势。据《中国农村经营管理统计年报》显示，截至2018 年底，农村土地承包及流转纠纷总数为347 346 件，其中土地承包纠纷比例高达72.20%。土地承包矛盾呈现出范围大、易敏感、难化解等特点，一旦处理不当，极易激化矛盾，甚至引发群体性事件或积累群众“怨气”，影响社会和谐稳定的秩序。如何恰当处理土地承包矛盾，将成为这一时期深化农村土地制度改革、农业转向现代化的关键问题，更是关系到乡村社会和谐稳定的重要因素。

1 土地承包矛盾的产生原因

土地是我国农耕文明的重要载体，既是农民生产生活的场所，又是农业生产的劳动对象，具备多重功能，承包矛盾也随着土地功能的演化呈现出加剧的态势。有关研究将土地功能划分为生产功能、保障功能、财产功能、心理功能。分析农民对这些功能的依赖状况、这些功能的替代途径以及这些因素引致土地承包矛盾的机制有重要的现实意义。

1.1 生产功能

土地生产功能是指农民在承包地上进行生产，以获得生产经营性收入。在我国农地细碎化经营的传统模式下，个体农户无法单独完成农业生产的诸多环节，需要集体统筹调度。需要注意的是，延长土地承包期后，农民的承包权得到增强，相对之下，村集体对于土地的调配权力一定程度上被削弱，村民与村集体的沟通障碍在此期间很可能会增加，“家庭经营”与“集体经营”的矛盾被进一步激化，使得土地的生产功能无法得到充分发挥。

农业生产长期以来都是农民获取收入的基本方式。对于大多数进城务工的农民来说，务工的收入较难维持农民工在城市的生活，依然需要继续从事农业生产耕作补贴家用。并且对于非农人力资本较弱的农民来说，进城务工的门槛较高，需要额外学习专业方面的技能，务工的收入相对于务农来说很不稳定，回乡进行农业生产始终是他们的重要收入。所以大多数农民并不会因为拥有务工渠道就轻视承包地相关的变动，当承包关系受到侵扰时，他们依然会捍卫自己的承包权，容易产生承包矛盾。

1.2 保障功能

土地保障功能主要是农民因拥有土地的承包权而享有的养老保障和非农劳动失业保障功能。改革开放以来，我国一直以经济建设为中心，但是农村的社会保障体系并不完善，没有和经济发展形成良好的配合。相比之下，土地成为了农村社会保障体系缺口的良好替代。

当农民遇到非农劳动失业、亟须养老等情况，失去基本的非农收入或养老能力时，土地起到了“退可谋生”的基本保障功能。对于进城务工的农民来说，土地是他们失业的良好缓冲。延长土地承包期对于面临潜在非农失业风险的人员来说无疑是利好的，他们会坚决反对调整承包地，这就加剧了承包矛盾发生的可能性。

土地是农民养老的重要保障，土地之外的养老保障很难维持老年农民的基本生活水平。目前来看，我国农村社会保障制度的构建面临着诸多困难，主要包括社会化水平低、保障水平低、法制化建设不完善、思想观念不同步、农村经济发展水平的制约等。一方面，养老保险尚未成为农村养老的有效手段。多数农民对社会统筹职工养老保险、商业养老保险的保险手段缺乏支付能力，甚至在观念中抵触购买保险，导致养老体系无法在保险制度上顺利推进。另一方面，“养儿”逐渐不能有效“防老”。随着城镇化推进，农村青年更倾向于进城务工，回乡照顾父母的成本相较以往明显增加，部分村庄甚至出现只有老人留守的状况，儿女难以及时妥善地照顾老人。这一形势加强了农民对土地养老的依赖性，也增加了由于养老依赖产生土地承包矛盾的可能性。

1.3 财产功能

财产功能是指农户因持有承包地而享有经营权流转等收益的权利。长期以来，农村土地流转一直存在因承包权不明确而受限的问题。承包期的延长使得原本缺乏承包地流转权利的农户没有达到调整承包地的心理预期，增加了承包地的不稳定性，加剧了原本的承包矛盾。

对于大多数农民来说，土地之外诸如城市商品房的增值性财产很稀缺，财产功能还是主要依赖于土地。土地的财产功能目前难以找到其他的替代途径，是大多数农民的主要依赖方向，缺乏经营权的流转权利引发的承包矛盾也因此难以调和。

1.4 心理功能

土地的心理功能是指土地带给农民的乡土情结、占有、依恋等无法用货币价值衡量的情愫。农民依靠土地进行农业生产获得经济利益和物质保障，在长期的受惠之下，农民对土地产生有别于经济收益的依赖，在将土地作为经济来源和社会保障的基础上，产生依恋土地的情结，于是土地又衍生出了“情感寄托”功能，不同于一般的个人财产，还包含了农民对其寄托的依恋情愫。

由于农耕文化的历史因素，这种农民与土地的情结还包括农民对农耕文化的认同，将农耕活动作为一种乐趣，又将土地作为承载耕作记忆、怀念祖辈的载体。土地作为农民与农耕的情结载体，也是农民在乡村构造社会关系网的基础。费孝通提出，中国的乡村社会关系更多的是以个人为中心散发出的“涟漪状”向外发散的结构网，波纹和中心的距离代表人情的亲疏关系，形成了“差序格局”。对于以社会关系为基础的乡村社会来说，农民进城融入城市社会关系基础薄弱，遇到突发性困难也很难得到及时有效的帮助。长期来看，以土地为基础的人情关系会是农民依赖土地的关键因素。

随着承包期的延长，这种既定的人情关系只会更加趋于稳固，难以撼动，对于关系疏远的其他人员，农户原本的承包地完全没有调整或出让的理由，导致延期后承包地的合理配置更加困难，加大了承包矛盾的预防和调节难度。

2 土地承包矛盾治理的对策建议

对农民而言，土地既是重要的生产资料，也是养老、失业保障的稳定器，更是农民低成本生活、发展的重要依托。之所以会产生土地承包矛盾，根本原因在于农民需要土地提供的功能性利益保障难以替代。因此，从理论上分析可知，如果土地所提供的这些功能性保障能被很好地替代，即土地对农民所提供的这些功能性好处对农民可有可无，土地承包矛盾将不易产生，即使产生了土地承包矛盾，此时的土地承包矛盾也比较容易化解。据此，本研究从如何切实增强农民摆脱土地束缚的视角，提出两点政策建议，从根源上化解土地承包矛盾。

2.1 加强农民非农就业能力建设

首先，为农村青少年提供高质量教育，切实提高其未来在非农就业市场上的竞争力。一方面，在继续发展和完善农村基础义务教育的基础上，重点关注留守儿童、贫困儿童的义务教育。尽管随着我国教育水平的普遍提高，农村基础教育已经有了极大的提高，但是这些农村儿童群体的基础教育质量往往不尽如人意。如果不能很好地解决其基础教育质量问题，势必会影响他们的非农就业能力，不利其家庭摆脱对土地的束缚，增加未来土地矛盾发生的概率和化解难度。另一方面，针对不能进入中专、大专上学的农村学龄青年，要为其提供职业教育。基础义务教育是通用型教育，一般缺乏针对性和专业性，不能完全满足用人单位的需要。应加大职业教育资金和资源投入力度，积极引导适龄农村青年就读专业技能较强的职业院校，并提高其非农就业能力，切实提高其人力资本的流动性，从根本上摆脱对土地的依赖性。

其次，为农村劳动力提供适用性强的非农职业技能培训，提高其职业技能在非农就业市场中的实用性。一方面，国家应加大农村劳动力非农职业培训的投资力度，积极引导社会资金进入农民非农职业技能培训市场，并进行针对性强、多层次技能培训。另一方面，针对贫困户要采取特别的扶持政策，不仅从物资上帮扶，提高其非农职业技能参与度，还应采取多种形式帮助其“思想脱贫”，帮助其树立正确的就业观，拓宽其就业选择渠道。

再次，为在职农民工提供高质量的在职岗位技能培训，提高其在城市的就业竞争力。对开展职业技能培训的企业实施鼓励政策，有效促进农民从“干中学”中增加非农的人力资本积累，从而切实降低其对土地的依赖性。对文化程度较高或接受新鲜事物能力较强的农民工，可通过多媒体、在线课程等手段对其进行全日制或非全日制培训。对以实际操作为主导培训形式的农民工，可以采取现场集中实习、老师傅“传帮带”等形式进行职业培训。对主要从事服务类职业的农民工，可以采取经验交流、相互学习等方式提高在岗就业技能。

2.2 加快农民市民化步伐

首先，为农民工建立有效的利益表达渠道和权益保护平台，强化农民工权益保护，使其能安心在城市工作，尽可能降低土地作为农民在城市务工失业后所承担的失业保障功能作用。现阶段，国家很难为所有进城的农民提供稳定的就业机会、全面的社会保障等，土地是在城市务工失败人员的退路，是社会稳定器。土地提供的失业保障功能在相当长的时间内不太可能弱化，应通过维护农民工维权，努力实现农民工和城市工人平等的就业待遇和机会，才能弱化土地相关的功能，从根本上化解土地承包矛盾。因此，政府应继续运用公共权力对社会重新分配资源，给予农民工群体特别的物资保障，或运用公共权力，给予农民工群体特别的精神、道义保障，或双管齐下，两者兼而有之。比如，政府全力为农民工寻找就业渠道，确保农民工能享受合法的劳动者权益，严格劳动者权益相关执法等。只有切实强化农民工权益保护，真正实现农民工与城市就业者无差别对待，才能降低农民对土地所提供的失业保障功能的依赖性，降低土地承包矛盾发生的概率或弱化土地矛盾发生时的强度和烈度。

其次，努力为所有进城农民构建与城市居民一致的社会保障体系，使其融入城镇成为市民。农民只有从心理和社会关系上融入城市，才有可能彻底摆脱土地的束缚，从根本上化解土地承包矛盾。因此，政府应继续在教育、医疗、社保和就业服务等方面构建与城市居民同质化的社会保障体系，使其顺利地融入城市安居乐业，而不是让他们“悬浮”于其工作和生活的城市。就当前形势而言，教育、医疗、社保和就业服务等城市福利均是有形或无形地附着在住房上。即使经过多轮户籍制度改革，越来越多的城市福利已经成为普惠制福利，仅凭居住证可以享有。但如果没有住房，农民工也难以享受城市福利。要切实让农民在城市安居乐业，在解决农民工与城市就业者同工同酬的基础上，更应解决好进城农民的住房问题。

3 结束语

解决农地承包矛盾，有利于贯彻中央对于农村政策稳定的一贯要求。文章先从土地功能的角度分析了土地承包矛盾产生的原因，详细论述了生产功能、保障功能、财产功能和心理功能对土地承包矛盾的影响机制，为解决承包矛盾提供了解决方案，即加强农民非农能力建设和加快农民市民化步伐，为实现乡村振兴、建立和谐新乡村提供经验参考。