凌源市农田水利工程长效管护机制探究

王宏伟

(凌源市乌兰白水利服务站，辽宁 凌源 122500)

1 农田水利工程管护现状

1.1 基本情况

凌源市位于辽宁省西部，隶属于朝阳市，总面积327 800 hm2，人均占有土地0.5 hm2；全市耕地共50 720 hm2，人均耕地0.078 hm2，其中农业人口人均耕地0.0993 hm2，主要作物包括谷物、豆类。耕种中，玉米、大豆等主要作物46 146.76 hm2，蔬菜等经济作物耕种面积1906.676 hm2。

境内河流以大凌河、青龙河为主，属于暖温带半湿润的大陆性季风气候，多年平均降雨量464.4 mm，降水时空分布不均，年内降水主要集中在7—9月，年际变化较大。天然径流量受下垫面条件和降水影响，年内、年际变化更为明显，降雨量南北相差80～100 mm。凌源市现有中型水库1座，小型水库12座，引水灌区工程41处，提水灌溉站6处，机电井3263眼，主要分布在河谷阶地两岸，机电井出水量为15～50 m3/h。各类工程设计灌溉面积29 333.3 hm2，有效灌溉面积28 393.3 hm2，其中节水灌溉面积达19 986.76 hm2。工程综合灌水定额220 m3/667 hm2[1-10]。

1.2 现存问题

由于凌源市大部分灌溉工程是20世纪80～90年代建成，经过多年运行，整体进入老化期，无法正常运转，供水保证率难以满足实际灌溉需求，现有中小型水库受水源不足、设计等因素影响均无蓄水量可用，难以提供灌溉供水。所以现有地表水工程难以利用，农田灌溉主要是靠开采地下水。

从20世纪90年代，我国就不断加大对农田水利的投资，但因财政支持力度仍显不足、维修成本偏高、工程数量众多，以及财政资金多用于工程建设等，对支持工程建后维护和管理的资金较少，使得该项资金仍存在很大缺口[11]。目前，水费收入仍为工程管护资金主要来源，用水协会、村委会和供水部门等统一标准收取水费。近年来，特别是农村税费改革后农民的收入不再局限于农业而逐渐转向非农业，其参与工程管护的主动性明显下降。农民用水协会大多成立于2010年前后，成立时间较短，普遍存在制度落实不到位、经验不足和组织不完善等问题，具体工作中用水协会的积极作用也未能得到有效发挥[12]。水利站、水管站等乡镇级基层单位提供了大部分的技术服务，这些部门的编制少，财政拨款少，加之农田水利基层服务人员多，工程分布点多面广，无更多的资金投入工程管护技术服务甚至连基本工资等都不能保障。

2 实证调研

本课题组选择2015年成立的两个农民用水协会作为调查对象，于2021年5月采取发放问卷的方式，对随机抽取的75个农户进行实证调研，发放150份，收回有效问卷共130份。调查内容以农民参与工程管护为主，涵盖参与意愿、农民认知、农业生产、政策支持、用水协会、村域情况、家庭及农户特征等。

经统计，有效样本中每户每亩平均水费支出21.5元，每户平均耕地0.0933 hm2；用水协会中的农户，群众自发、乡镇政府主导，以及两者相结合组织的有88户、28户、14户；协会账目公开的有115户，参加用水培训的有85户，参与重要例会和事项商议的有112户，用水协会成立征求农户意见的有116户，加入用水协会时间少于4 a的有105户；知道、完全知道农田水利工程重点县建设的有112户和5户，认为用水协会成立有必要的有112户，可以减轻农民负担的有37户，可以解决用水纠纷的有78户；对农田水利工程投资建设感到非常、比较、一般满意的有32户、66户、32户，对水费标准感到非常、比较、一般满意的有25户、65户、40户；参与调查的农户中，对协会协作商议及其处理效率感到满意的有56户，对粮食增产及农业增收感到满意的有82户，对解决用水纠纷感到满意的有99户，灌溉水源、农户所处地方、受教育程度等项目调查结果如表1。

表1 调查统计分析情况

根据以上调查结果，主要得出以下结论：①农户受教育水平不高，对协会的功能和制度未全面掌握。其中，受教育水平达到高中及以上、小学和初中的有21户、44户、65户，对协会的功能和制度掌握不全，加之未真正认识到用水协会的作用，对参与农田水利工程的建管积极性和用水协会各项事务意愿较低。②缺少激励机制，主动参与意识不强。农村税费改革后农民参与度不断下降，工程建管资金主要来源于政府财政支持，加之农民收入逐渐转向非农经济以及缺少有效的激励政策，农户参与管护积极性明显下降。③用水协会的管理效率低，运行不畅。农村用水协会的成立时间短、缺少相关经验、组织机构和相关制度不完善，对协会的协作商议和处理效率、解决用水纠纷、粮食增产和农业增收感到一般满意的有74户、31户、48户，这都表明用水协会的工作效率较低，其工程管护效能未得到充分发挥。

3 农田水利长效管护机制

3.1 充分发挥政府主导作用

在农田水利建设时发挥政府的主导作用，规范化工程审批流程，通过招投标择优选择工程设计、施工和监理单位，严格审核各单位资质以及项目进度监管，强化验收管理保证工程质量，对于验收合格的要及时建立档案。为建立农田水利公共财政基金政府要申请地方财政和中央财政资金支持，持续加大农户参与建管维护的扶持力度，多渠道吸纳与整合社会资金，不断拓宽农田水利的资金来源，在项目建设与管护中保证资金的合理利用，有效避免“轻管理重建设”现象。考虑到各管理部门对涉农项目的实施、资金的下放等要求不尽相同，不可避免地会出现项目的缺失或交叉重叠，从而导致人力资源的浪费。因此，政府部门要遵循“谁投入、谁受益”的准则明确各方权、责、利，加快形成机理机制，鼓励和引导农户以资金或劳动的形式入股，支持农户优化调整产业结构，不断提高农业收入，激发农户参与农田水利建管的积极性[13]。

3.2 完善工程技术服务体系

加强基层水利部门建设，严格落实管护经费和人员编制，配备必要的技术人员以及工程设备，采取多种方式的技术培训，更好地向用水协会提供技术指导，建立健全基层水利服务体系。考虑实际情况逐步落实考核制度，通过技术培训和考核切实提升协会管理者的整体水平。此外，全面实施协会监督和财务公开等制度，有效提升协会的公信力及信息透明度[14]。

3.3 加快构建水价形成机制

政府部门应考虑工程建管现状出台行之有效的监督、考核制度，全面监督考核农民用水协会，采取技术培训班、讲座等多种方式，对农户加大农田水利管护方面的宣传教育，提高参与积极性。目前，协会管理者大多由村干部担任，随着协会的发展这种模式会逐渐暴露出许多不足。管理部门要鼓励农户参与竞选，并制定行之有效的政策[15]。在农田水利管护方面提高农户的自我管理能力，应加强农户信息交流，充分发挥协会的重要作用，强化用水户对工程管护、农田灌溉用水、水事活动、水源保护等制度政策的学习。根据农田水利维护成本及其实际运行情况，充分发挥政府的监督指导作用和用水协会的协调组织功能，水价由受益户协商确定。有条件的地区还可以鼓励供水单位与用水协会之间签订合同，综合核算运行成本，合理定价[16]。

4 结 论

目前，凌源市农田水利工程管护尚存在管护激励机制缺乏、用水协会管理效率低，以及农户受教育水平不高等问题，面临着农户参与意愿不强、协会运行不畅，以及各项制度掌握不全等局面。针对以上问题，要从坚持政府的主导作用、制定合理水价形成机制、提高技术服务水平，以及协会组织管理效率等入手，为凌源市农田水利工程管护工作的高质量有序顺利开展提供可靠保障。