国家体育产业示范基地建设能否推动城市经济增长？——基于政策效果评估视角

李海杰，张 颖，王晨曦

国家体育产业示范基地是中央和地方政府在有利于创造体育产业发展新模式、有利于融合体育产业新业态、有利于全面带动体育产业跨越式发展原则基础上设置的体育产业集聚区。《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》《关于进一步加强国家体育产业基地建设工作的通知》等政策文件的颁布，从明确基地特色产业类型到细化示范基地管理为其制定了建设目标与具体措施，也为示范基地的健康可持续发展提供了有力保障。自2006年首个国家体育产业示范基地批准建设以来，经过十多年的培育，示范基地规模快速增长、市场主体日益壮大、吸纳就业逐步增加。在发挥聚集效应、规模效应、示范和带头作用基础上，示范基地还将在创造产业发展良好环境、切实推动地方经济社会提升中做出重大贡献。专项调查数据显示，2017年国家体育产业示范基地体育产业增加值占当地GDP比重达到3.5%，示范基地体育产业对地方经济的贡献明显。梳理文献发现，学界广泛认可体育产业发展能够推动地区经济增长[1]，并对基地建设经验与发展态势[2-4]、实施策略与发展评价[5-6]等问题进行了深入分析，但对体育产业组织形态与发展模式创新活动影响地区经济增长的效果与作用机制相关探索较少。因此，研究当下政策主导下体育产业新模式能否以及如何在我国经济结构转型中发挥城市经济增长新动能的作用具有较大理论意义。

1 研究假设

为促进体育产业的集聚效应、规模效应和对城市经济的增长效应，中央给予了国家体育产业示范基地所在城市多方面的管理指导和政策倾斜，通过发放专项财政资金、颁布优惠的税收政策、规划建设用地等方式综合运用政策工具直接加大了人力、物力、财力投入力度。同时，为发挥示范基地城市经济驱动效应，地方政府也通过加大金融信贷扶持力度、培训劳动力技能水平、引进专业人才、建设相关配套基础设施等途径保证了国家体育产业示范基地建设初始资本、高素质劳动力等基础资源需求。示范基地自身方面，徐家汇和张家港体育产业示范基地的建设经验说明，以发展配套产业提升示范基地服务水平、以鼓励其他行业开发体育产品和服务促进业态融合、以坚持科学规划促进体育产业健康发展、以引进和培养高素质体育人才队伍提升竞争力、以建设体育设施等巩固产业发展基础、以政府专项资金扶持和引导企业和项目发展等都是做大做强示范基地的有效途径[7]。在政府政策引导下，示范基地将通过吸引一批优质体育专业人才、管理人才和市场主体等资源集聚，加快企业技术创新和服务升级，从而提高产业整体的生产化和服务化水平以及全要素生产率。而经济增长理论的宏观经济学生产函数说明，生产要素的高质投入和技术进步正是经济增长的源泉。作为国家大力培育和发展体育产业的一项重要政策措施，国家体育产业示范基地的设立对于推动城市经济增长、转换城市发展动力将发挥重要的作用。根据以上分析，研究提出假设1：研究期内国家体育产业示范基地的设立推动了整体城市经济增长，并将通过静态和动态倾向得分双重差分模型进行检验。

国家体育产业示范基地建设是中央区位导向型政策实施的重要组成部分，其享有中央和地方政府双重扶持，应体育产业发展现实消费需求而生，将逐渐成长为城市经济发展的创新级和增长极。从现实发展情况看，示范基地批准设立后，其所在城市经济仍然保持着较高的增长率，但这并不完全意味着示范基地政策显著。首先，索洛增长理论和边际效应递减的经济学理论说明，处于低位的经济体其增速往往更快[8]，即可能存在示范基地所在城市经济快速增长与其初始较低的产出水平密切相关[9-10]，无法准确识别示范基地政策的推动效应。其次，不同发展水平的城市在示范基地建设前期所投入的基地建设经费、运营经费、产品研发经费、周转资金和人力资源规模等不同，这些基础性建设资源将影响示范基地的生存和发展。最后，在示范基地发展过程中，不同发展水平的城市对示范基地的扶持和优惠政策实施力度与时间长度不一，随着时间的推移，发展水平处于低位的城市可能跟进不了示范基地所需资源的投入，从而导致政策效果降低。政府财政支出规模、政府财政收入规模、居民总储蓄率、金融支持水平、固定资产投资水平、工业化程度以及产业结构等大抵可以综合反映城市的发展水平[11]。合理的财政收支有利于各地市行政机构自身良好运行，保证行政工作的顺利开展和公共基础设施的充分供给，从而为当地经济增长创造优异的基础环境。古典经济增长理论认为，居民储蓄能力是地区投资的源泉之一，居民储蓄率的提高对于地区建设资金积累、物质资本积累，以及经济增长有重要影响。但也有研究结果指出，金融支持水平与地区经济发展相辅相成，一方面企业向商业银行等金融机构借入资金来进行生产活动，尤其是大规模生产经营，以此实现规模经济效益；另一方面金融发展在盘活经济资源、提高资源使用效率的同时，有助于提高用金融资产进行储蓄的比例，进而提高地区投资水平。经济的发展深受资本增量形成快慢的影响，固定资产投资的快速增长会拉动经济持续增长、扩大生产能力，以及有效拓展经济社会发展空间与地区居民生活空间。工业化发展不仅是城镇化进程的重要推手，也是地区经济增长的驱动要素，而产业结构优化升级所表现出的合理布局与高度化水平更是推动经济发展的根本动力。由于各城市政府财政规模、资本积累、市场环境等差异，国家体育产业示范基地设立对城市经济增长的政策效应或有不同。因此，研究提出假设2：城市发展水平将影响国家体育产业示范基地设立对城市经济增长的政策效果，并将通过设置交互项的方式进行检验。

2 研究方法、变量及数据处理

2.1 研究方法

2007年4月，深圳国家体育产业示范基地正式授牌，随后温江(2006年12月)、晋江(2007年11月)、龙潭湖(2008年12月)、富阳(2009年9月)、乐陵(2010年8月)等城市陆续设立国家体育产业示范基地。2015年11月诸如平果、宁海、登封等7个地区被评为国家体育产业示范基地，之后国家体育总局陆续公布了2016-2019年国家体育产业基地评选结果。2015年之前批准设立的示范基地时间分布比较零散，成批、稳定式设立起始于2015年，故以2015年为时间点作为国家体育产业示范基地的处理时点评价体育产业集群、融合发展与产业转型升级背景下国家体育产业示范基地建设对城市经济增长的促进作用。研究将拥有国家体育产业示范基地的城市(以下简称“示范基地城市”)作为实验组，将没有设立国家体育产业示范基地的城市(以下简称“非示范基地城市”)作为对照组，构建面板双重差分模型为：

Yit=α0+α1BASEit+α2YEARit+α3BASEYEARit+α4Xit+εit(1)

在式(1)中，被解释变量Yit度量城市i在时期t的经济状况，BASEit为设立国家体育产业示范基地虚拟变量，2015年以前BASE赋值为0，2015及以后BASE赋值为1；YEARit为时间虚拟变量，2015年新设立或已经设立示范基地的地级市赋值为1，其余城市赋值为0；对照组在2015年前后经济变化为α2，即为时间效应，实验组在2015年前后经济变化为α2+α3，将时间效应分离后得到的α3，即为重点考察的政策效应；Xit、εit分别为控制变量以及随机误差项。为选取合适的对照组，研究运用反事实方法选出与实验组相匹配的对照组。

2.2 变量界定

被解释变量。以各地市实际人均生产总值的对数值(LNPERGDPit)衡量市域经济发展水平。各地市实际人均生产总值由各地市名义人均生产总值除以各地市所属省份的人均生产总值平减指数得出，其中后者根据历年《中国统计年鉴》中各省份人均生产总值和人均生产总值指数计算得出。

核心解释变量。核心解释变量(BASEYEARit)为国家体育产业示范基地虚拟变量与时间虚拟变量的交互项。

控制变量。为了更准确检验示范基地设立对城市经济发展的影响，同时尽可能减小共线性带来的估计偏误，通过逐步回归选取了7个控制变量[12-13]，分别反映各地市的财政收支情况、各地市的资本积累情况与产业结构情况(表1)。

2.3 数据处理与来源

2015年之后又有新的城市设立示范基地，若将2015年所有非示范基地城市作为对照组并不合适，故将2017年的示范基地城市从对照组中删除。剔除设立于直辖市、自治州或《中国城市统计年鉴》中数据缺失严重的示范基地城市，最终研究对14个示范基地城市赋值为1。尽管多数体育产业示范基地设立在县级单位，考虑到市县的从属关系与示范基地的经济辐射作用，因此研究选用市域数据。研究数据来源于《中国城市统计年鉴》，由于部分城市统计数据缺失或者在研究期内行政区划发生了变动，最终选取267个城市作为研究样本。根据各省份的人均生产总值平减指数对城市人均生产总值进行计算，得到以2012年为基期的城市人均生产总值。

表1 相关变量及计算方式

3 实证结果与分析

3.1 国家体育产业示范基地建设对城市经济增长的平均影响效应

以2015年作为国家体育产业示范基地设立这一“准自然实验”的起始年份，全样本模型2双重差分结果说明了示范基地设立后(2015-2017年)相比于示范基地设立前(2012-2014年)受到的平均影响。模型2的交互项BASEYEAR系数显著为负，说明研究期内国家体育产业示范基地的设立并未推动整体城市经济增长，反而起到了抑制作用，因此拒绝假设1，至于长期政策效果如何还要考察动态影响效应。从控制变量的回归结果来看，政府财政规模对城市经济增长的作用并不显著，可能是在国家体育产业示范基地的设立初期，地方政府的财政管理制度不够完善，尽管给予了基地积极的财政支持，但投入方向不够合理，由于缺乏基地建设长期规划而造成了资源浪费，因此加强中央对基地建设过程的管理仍是必要的。总储蓄率在1%显著性水平下抑制了城市经济增长进程，说明当地的理财方式还是储蓄，并没有将其转化为体育产业投资，甚至高储蓄率对产业投资造成了挤出效应。金融支持水平对地方经济增长具有显著的正向影响。体育企业的融资需要金融支持，与产业结构想适应的金融结构将驱动体育产业规模增长，更高水平的金融支持还能通过促使体育产业结构高级化和结构合理化。固定资产投资水平对地方经济增长作用并不显著，说明可能示范基地所在城市的固定资产投向体育产业领域较少。工业化和产业结构显著促进了地方经济增长，凸显了两者对地区GDP的贡献。

为进一步考察国家体育产业示范基地设立对城市经济增长影响的区域异质性，按城市地理区位对中西部分组进行了分类比较(表2)。结果显示，示范基地对东部城市经济发展的影响在1%水平上显著为负，而对西部地区城市经济发展的影响不显著。原因可能为东部地区在经济发展水平、基础设施配置等方面整体较西部地区先进，强大的“虹吸效应”所引致的生产要素向东部地区集聚力明显强于东部产业向西部梯度转移的阻力。东部地区示范基地建设初期三年的产业收益不及所投入的成本，而西部示范基地建设因为所需的资源供给数量和质量的不足而未对城市经济起到明显的推动作用。尽管国家注重国家体育产业示范基地在全国的合理布局，并提出遵循兼顾区域分布、协调产业类型布局等原则，但国家在大力推进国家体育产业示范基地建设的同时，不能忽视与之伴随的政策“失灵”可能性。已出台相关示范基地建设文件的国务院、国家体育总局、国务院办公厅、国家发展改革委等部门间未建立联动体系，区域开发政策与示范基地政策相脱节，中央不同部门所颁布的激励和保障性区域政策与示范基地建设间亦缺乏高效协作，示范基地政策效应的发挥受到了极大限制。示范基地政策效应的发挥，离不开较完善的制度体系的保障，国家应积极推进产业融合、市场竞合、人才流动等制度创新以加快规范示范基地建设进程。同时，利益相关者理论说明示范基地的建设关系到多方利益与博弈，处在复杂适应系统中的多元主体应制定和依据协同推进机理机制追求技术创新、制度创新和产业质量创新，从而发挥基地产业规模效应和集聚效应。对于西部地区而言，“双循环”新格局为其劳动密集型产业发展带来了契机，这就需要西部地区为实现体育产业梯度转移做好产业承接准备、提高承接能力。

表2 国家体育产业示范基地建设对城市经济增长的平均影响效应

3.2 国家体育产业示范基地建设对城市经济增长的动态影响效应

以上模型仅能反映长期内的平均影响效果，而无法对短期政策效果进行评估，即国家体育产业示范基地对城市经济增长的作用可能具有短期、动态影响，因此选择2016-2017年2年的年份虚拟变量，构建以下模型进一步分析动态影响效应：

Eit=β0+β1YEAR2016it+β2YEAR2017it+β3BASEit×YEAR2016it+β4BASEit×YEAR2017it+β5Xit+εit(2)

其中，YEAR2016、YEAR2017分别为2016年和2017年的时间虚拟变量，BASEit×YEAR2016和BASEit×YEAR2017分别为国家体育产业示范基地虚拟变量与年份虚拟变量的交互项。2016年示范基地城市组与非示范基地城市组的经济增长变化为β3，2017年示范基地城市组与非示范基地城市组的经济增长变化为β4，β3、β4即为当年国家体育产业示范基地对城市经济增长的影响效应。

表3回归结果显示，加入控制变量的模型6要优于未加入控制变量的模型5，模型6估计结果更具有说服力。表2交互项回归结果显示，2016年、2017年动态影响效应的交互项BASE×YEAR2016和BASE×YEAR2017的系数均在10%显著性水平下显著为正，后者系数明显大于前者，说明国家体育产业示范基地的设立在这两年对城市经济增长起到了推动作用，其中2017年的正向影响效果明显增强，即国家体育产业示范基地对城市经济增长的正向影响表现出滞后性。联系模型2的结果说明，两者正向推动作用仍未抵过政策实施初年给示范基地城市经济带来的抑制效应，即示范基地设立初年并未为所在城市经济以立竿见影的正向影响，反而或因资源投入巨大、管理不完善等原因抑制了城市经济增长。这或许可以解释2014年社会一拥而上投资体育产业，到之后趋于理性或平淡。体育产业的投资回报只有依靠坚实的体育品牌、稳定的供应和消费等才有盈利的可能。从研究后期的效应变化及趋势上看，示范基地大致在建设的第3年才开始显著表现出经济推动效应，且正向边际效应呈出递增趋势。

3.3 城市发展水平对国家体育产业示范基地政策效应的影响

前文结论说明国家体育产业示范基地的设立在研究期内抑制了城市经济的发展，其中对东西部城市经济的影响效果不尽相同，那么东西部城市间经济发展水平的差异是否是示范基地政策效应的影响因素值得探讨。财政收支规模、资本积累、产业结构都是影响城市发展水平的关键变量，因此有必要进一步从资源依赖理论出发，考察城市发展水平对国家体育产业示范基地政策效应的影响。

表3 国家体育产业示范基地建设对城市经济增长的动态影响效应

表4回归结果显示，城市发展水平的确会影响示范基地对城市经济增长的政策效应，假设2得证。示范基地对城市经济增长的政策效应不受工业化程度和居民储蓄率的影响，不存在随两者而变动的政策边际效应；政府财政支出规模、金融支持水平、固定资产投资水平、产业结构在示范基地对城市经济增长的政策效应中发挥的促进作用非常微弱；而政府财政收入规模将显著抑制政策效应。居民储蓄率的效果不显著说明当地储蓄的投资转化率并不高，导致资本规模并未发挥有效作用。政府财政支出规模作为地方政府助推地方发展努力的衡量标准，其发展型政府财政支出规模越高，说明政府所实施的财政优惠、补贴政策力度越大。在政策红利下，示范基地更能发挥对城市经济的推动作用。其次，地方政府越重视技术与资本密集型产业，地方市场金融支持水平越高，体育产业示范基地就越有资本开展技术、产品的研发创新活动。体育产品和服务供给质量的提升，将有效激发市场体育消费潜力并促进城市经济发展。与地方金融支持水平作用一致，固定资产投资水平可增强示范基地对当地经济发展的政策效应，示范基地吸收和利用资本水平越高，其对当地经济发展的推动作用越强。

表4 城市发展水平对国家体育产业示范基地政策效应的影响

表5 调整时期窗口和核匹配双重差分回归结果

3.4 稳健性检验

上述实证结果表明，国家体育产业示范基地的设立长期内将抑制城市经济增长。为验证结论的稳健性，参照唐荣和顾乃华(2018)的做法[14]，通过改变示范基地设立时间窗口的方式，重新估计示范基地设立对城市经济增长的影响。将国家体育产业示范基地政策研究时点前移到2014年，即处理组为2014年示范基地城市，控制组为2012-2017年非示范基地的城市。表5模型8交互项baseyear的系数在10%显著性水平下为负，与前文研究结果一致，该结果表明了前文估计结果的稳健性。其次，选用核匹配法进行双重差分的结果模型9显示，交互项系数在10%的显著性水平下显著为负数，与前文结论相符合，说明研究结果稳健。

4 结论与启示

追本溯源来看，国家体育产业基地的建设始终要以政策目标为导向，偏离了政策指引的建设实践只会是无本之木，因势利导的体育产业基地政策无疑是使体育产业基地建设步入健康持续发展的关键，而政策评价正是准确把握政策是否达到预期效果的工作。基于政策效果评估视角，实证分析了示范基地的设立对城市经济增长的影响效果和作用机制。结果显示：第一，研究期内国家体育产业示范基地的设立并未推动整体城市经济增长，反而起到了抑制作用，该结果具有稳健性。分地区来看，研究期内示范基地的设立对于东部城市的经济增长具有显著的抑制作用，而对西部城市的经济增长影响不显著。第二，动态影响效应检验结果表明，国家体育产业示范基地对城市经济增长的正向影响表现出明显的滞后性，滞后期大约为3年，随着时间推移正向边际效应呈增强趋势。第三，示范基地对城市经济增长的政策效应受城市发展水平影响。

基于以上研究结论，得出以下启示：第一，在政府财政和优惠政策扶持下，示范基地城市将自主吸收和集聚丰富的资本和人才资源，这种“理性人的最优策略”集聚行为不可避免地会引起城市间的资源竞争，导致城市间资本和人才差距的拉大。因此要推进示范基地和地区间的合作交流，实现体育产业要素和层级信息的共享，协调好区域间体育产业和经济发展，避免体育产业发展不均等化。第二，对获批示范基地建设城市而言，更应将示范基地建设作为一项系统工程，政府要组织和领导好多部门和多领域协作，在示范基地建设前期做好统筹规划工作。示范基地建设者也应树立可持续发展观，提升管理效率和效果、减少资源浪费，努力培育示范基地的生命力和竞争力，打造示范基地产业集群和经济增长极，以切实发挥示范基地的集聚效应、规模效应和经济推动作用。第三，国家体育产业示范基地是体育产业的名片，也将是一座城市的品牌，其生命力和影响力的扩大需要联通示范基地和消费市场双方。对建设方而言，需要加快行业标准体系构建，做好示范基地体育产品和服务宣传推广工作，扩大示范基地自身社会知名度，以良好的产品和服务品质培育体育消费群体，激发大众体育消费潜能。