走向共治：美国青少年身体活动治理的演进与启示

黄馨竹

青少年是祖国的希望和未来，他们的身心健康历来受党和国家的高度关注与重视。中国的学校教育在“健康第一”理念指导下，于2007年始大力推行“阳光体育运动”，随后《国务院办公厅出台了《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》《教育部办公厅关于进一步加强中小学生体质健康管理工作的通知》相关指导文件，各学校积极贯彻实施。经过这些年积极的健康教育实践，学生身高、体重、胸围等形态发育指标持续向好，柔韧、力量、速度、耐力等素质实现了触底反弹，取得了一定的治理效果，但学生体质健康达标优良率离“健康中国2030”目标仍有较大差距。如何持续地产生治理效能以不断提升青少年体质健康水平，达到“健康中国”“体育强国”的战略目标，切实培养体魄强健的年轻一代的现实目标？有鉴于此，本研究以世界上实施健康战略的先行国家美国为例，对其青少年身体活动治理发展进行梳理，试图窥见其发展的“奥秘”与规律，并结合中国目前治理体系和治理能力现代化建设的时代背景，在青少年健康治理方面借鉴世界上现行发达国家的经验，提出符合中国实际需求的青少年身体活动治理的发展进路，为提升青少年身体活动治理效能提供智力参考，是本研究试图达到的目标。

1 美国青少年身体活动治理的历史演进

1.1 政府专项治理阶段

20世纪初，美国掀起了进步主义教育运动，以杜威为代表的实用主义教育家提出教育应该以儿童为中心，促进其全面、自由发展。1910年伍德在这种实用主义教育理论基础上提出体育能促进儿童精神、道德及社会性发展，“新体育”思想由此诞生，以游戏、运动等自然活动形式培养社会公民的主张逐渐被认可[1]。1930年，胡佛政府颁布了《美国儿童宪章》，强调通过健康指导、健康行为以及娱乐活动促进儿童的健康发展。新体育思潮的兴起，推动了青少年体育的快速发展，全美大学生体育协会、全美健康体育教育与舞蹈联盟等组织相继成立，为青少年提供体育教育、运动设施、竞赛平台，创设了青少年运动的环境。

20世纪50年代的冷战时期，为了服务国防和政治战略，美国进行了大刀阔斧的教育改革，强化精英教育。当时纽约大学物理医学与康复学副教授Hans Kraus博士的两份报告，显示美国青少年儿童的肌肉力量、柔韧及灵活性等指标均远低于瑞士、意大利、奥地利等欧洲国家[2]。曾是陆军五星上将的艾森豪威尔总统看到报告后大为震惊，当即成立了内阁级机构——青少年体质健康总统委员会，专门负责青少年健康工作。委员会先后设置了“总统体质奖”“总统体育奖”“总统积极生活方式奖”，倡导青少年积极参与体育锻炼，养成健康的生活方式，同时还通过发行邮票、举办展览、发表演讲等形式进行宣传，引导青少年及社会对青少年体质健康治理的情感共鸣。

1.2 合作治理探索阶段

1.2.1 健康战略确立健康治理顶层目标

20世纪60年代，西方国家纷纷掀起了“新行政管理改革”运动，美国政府在“新保守主义”的自由原则下不断弱化对社会治理的干预，鼓励社会力量与政府联合，以志愿精神推动社会问题的解决[3]。此时，Bronfenbremer提出的社会生态学理论逐渐应用于健康促进行为的研究，揭示了健康行为治理的复杂性和跨界性[4]。1976年联邦政府专门在卫生与公共服务部(the U.S. Department of Health and Human Services under the Office，HHS)下设疾病预防与健康促进办公室，规划整个国家的健康治理图景。

1980年，美国联邦政府在世界卫生组织《阿拉木图宣言》《渥太华宪章》的精神鼓舞下，决定将卫生事业的重点由治疗向预防转移，开启了第1个十年为周期的国家健康战略。从结构上来看，健康战略指标涵盖了所有健康促进社会决定因素，表明健康治理需要多领域合作。其中身体活动作为健康促进的关键，是治理重点。在第一期《健康公民》中，“运动与健康”处于15个优先发展领域的第14位，第二期则被确定为22个优先发展领域中的第一个，在第三期中身体活动排在了十大主要健康指标首位[5]。从人群来看，儿童青少年是重点治理群体，其指标不断细化。在第三期时，增加了提高参加中高强度身体活动学生比例、提高开设体育课程及参加体育教育学生比例、控制每天看电视时长等指标；在第四期时，增加了将假期用于青少年身体活动、增加校内外身体活动、提高全国公立和私立学校非行课时间向公众开放运动场所和设施比例、增加各州对建成环境立法等指标[6]，建立了较为完整的身体活动治理目标体系。从功能来看，健康战略作为国家的顶层规划，传达了国家健康治理意志。同时健康战略也是由联邦政府领导、驱动利益相关者的共同倡议，引导州政府制定相关政策实施健康战略，激励私营企业、非营利性组织以及公民积极参与国家和州的健康战略计划，从而建立治理共同体开展集中的治理行动。

1.2.2 科学研究推动公共理性形成治理重叠共识

20世纪80年代，各类社会组织快速发展，自治能力不断加强。在健康战略的引领下，政府、协会等组织紧紧围绕身体活动开展大量的实证研究，建立了青少年体质健康治理的理性源头，主要有：(1)美国心脏协会的运动宣言《美国人体育锻炼计划的益处和建议》，以及美国卫生与公共服务部《外科医生关于体力活动与健康的报告》，通过运动促进健康的实证研究，证实身体活动对减少慢性疾病、抑制肥胖的医学价值。(2)体育类协会如美国体育运动与体育教育协会引入身体素养的“身心一元”理念设计课程标准，提出中小学每周应组织150 min和225 min的体育锻炼目标[7]，并运用健康促进社会生态模型于2008年推出了“综合性学校身体活动项目(Comprehensive School Physical Activity Programs，CSPAP)”，建立以高质量的体育课、上学前、放学后身体活动、课间体育活动、学校教职工参与、家庭和社区参与五个要素为核心的学校身体活动促进框架[8]，探索课内课外、校内校外的社会共治策略。(3)教育类协会如美国督导与课程开发协会(Association for Supervision and Curriculum Development，ASCD)，从促进儿童青少年全面发展的角度，对2002年政府颁布的《不让一个孩子掉队》法案进行了反思与批评。从2007年起，该协会开始大力宣扬健康和学习的相互依赖关系，认为不应该将“学生成功”局限于学业成绩，健康也是成功的重要组成和基础条件。因为健康的身体、积极的心态可以保持较高的出勤率，活跃的学习行为更有利于取得成功[9]。并提出应该举全校之力培养知识渊博、身心健康、充满活力、积极乐观的孩子，而不是局限于某一学科、某些教师或是护士，要依靠学校、社区与多个部门的协作，在家长的参与下进行，强调体育与健康对个体发展的重要性。随着医学、体育、教育等专业机构理论与实践探索的不断深入，推动了青少年身体活动治理从目标到策略的学理性认知，在这些具有社会影响力的社会组织倡导下，青少年身体活动治理理念由个体认知发展成公共理性，逐渐形成多元治理主体的重叠共识。

1.3 协同共治形成阶段

1.3.1 政府借助社会力量统一身体活动治理目标

运动能促进健康已经得到证实，但多大量的身体活动才利于健康呢？21世纪初，美国的专业协会纷纷发布了研究报告。1995年《美国饮食指南》(DietaryGuidelinesforAmericans)中虽然提出了身体活动建议，但措施不够详尽。1996年美国运动医学会发布了《身体活动与健康》报告，美国心脏协会、美国健康与体育教育协会等多个组织也提出了身体活动量与方法的建议。在这些社会组织的先行探索和积极倡导下，2007年联邦政府组建了“身体活动指南委员会”，运动科学和公共健康等领域的13名顶级专家共同研制身体活动指南。经过三年的充分论证，2008年发布了美国第一个《身体活动指南》(PhysicalActivityGuideline，PAG，后简称《指南》)，全面综述了运动的健康效益，并按不同年龄段和人群指明了保持健康、减少慢性疾病患病风险应进行的身体活动类型、时间及频次。针对6～17岁年龄段的儿童青少年，详细列举了身体活动目标及对应项目[10]。2018年发布了第二版《指南》发布了身体活动健康效益的新发现，还分别以4岁幼儿、11岁儿童、16岁青少年为例，列举了一周体育锻炼的方式及时间安排[11]，进一步提升了《指南》的操作性。为了加强推广，ODPHP制作了“Move Your Way”系列工具性资料，在医院、社区、学校等地免费发放宣传册。针对青少年群体，专门为家长设计了“Get Your Kids Moving”专题，用简明的文字、图片介绍青少年身体活动的功能价值、应达到的活动量，“60 A DAY”等视频推荐了青少年如何在一天实现1 h身体活动的目标，发挥了积极的引导作用[12]。国家依托社会组织的科研成果设计《指南》，以定量与定性结合的指标统一了青少年身体活动目标，通过线上线下多种途径向公众大力传播运动促进健康的理念和方法，加强美国公民对孩子健康的重视程度，以凝聚更多社会力量共同参与治理。

1.3.2 发展合作伙伴关系建立全领域的共治框架

(1)建立政府-社会组织协同治理格局。青少年体质健康治理是一个庞大的系统工程，仅依靠政府单一主体难以实现《指南》目标，于是美国选择了公私合作之路。2007年，在美国疾病预防控制中心(Centers for Disease Control and Prevention，CDC)的资助下成立了由从事身体活动研究的科研人员、CDC工作人员以及美国心脏协会、美国运动医学学院、美国癌症协会代表组成的统筹委员会，确定了《美国身体活动计划》(National Physical Activity Plan，NPAP，后简称《计划》)的愿景、任务、目标和研制流程。此时，政府不再是权威控制者、驱动者，而只是重要的参与者。经过三年时间的广泛论证，以落实《指南》身体活动目标的《计划》于2010年5月诞生，从顶层规划了公共健康、健康保健、教育、交通土地与社区设计、公共健身娱乐、工商业、非营利性志愿者、大众传媒八大领域的治理目标，通过5大战略、44个策略、250个措施明确每个领域的治理任务[13]。为了让《计划》更有效地实施，委员会吸纳了300多个热衷于身体活动促进的组织和个人，成立了国家体力活动促进联盟，专门负责筹集项目资金并执行《计划》。源于对社会责任的使命感和对身体活动促进计划的认同，联盟表现出了强大的活力。他们主动发挥各种优势，积极推进州政府制定地方计划，建立政府与学会、协会等非政府组织的合作关系，凝聚社会多方力量为“全体美国人在鼓励与支持体育锻炼的环境中生活、工作和娱乐，能经常参与体育活动”的目标而制定政策、传播体育文化、支持场地设施等。多年后，NPAP联盟主席Russell R.Pate称，联盟自愿、包容和平等是NPAP得以快速发展的重要基础[14]。

(2)建立学校-家庭-社区合作治理网络。学校是青少年的学习场所，也是健康治理的重要阵地。为了整合并开发潜在的校本资源，实现《计划》教育领域在全国普及推广CSPAP的要求，美国CDC与美国健康与体育教育协会综合前期实践，于2013年底正式发布“CSPAP项目”并在全国推广。项目围绕《指南》建议的儿童青少年身体活动目标，通过“高质量”的体育课堂教学，步行或骑车到学校，课间在教室进行伸展、原地踏步、空手跳绳、半蹲后抱膝，将跑圈、跳跃等活动嵌入其他课程等途径，最大限度地增加学生课内课外、校内校外的身体活动机会。为实现全员参与式治理，《CSPAP学校实施指南》规划了角色定义及分工，引导建立学校-家庭-社区合作治理网络(表1[15])

表1 CSPAP项目的成员角色及分工

2 美国青少年身体活动社会共治的特征

2.1 以价值共识为基础，建立社会共治之根

在美国，很多社会组织积累了丰富的资源并具有较高的社会影响力。如创立于1924年的心脏协会，秉承“为人类更长寿、更健康”使命不懈努力，已拥有3 300万志愿者以及3 400多名员工。由1885年成立的美国体育促进协会经过多次整合，已发展为由5个国家协会、6个地区协会组成的美国健康、体育教育、娱乐和舞蹈的联合体，制定国家体育标准、推动体育与健康研究并加强公众理解。还有像全国青少年体育联盟、美国娱乐和公园协会、基督教青年会等非营利性组织，遍布在美国各个州的社区，他们建立青少年体育中心、开展体育培训、组织体育夏令营以及体育比赛，为青少年体育参与提供了沃土，并浇灌培育。政府作为青少年健康利益的代表者，主张青少年参与体育锻炼，倡导无论性别、种族、贫富都能公平地参与体育；而社会组织代表着公益组织的使命，有着促进青少年全面发展和健康成长的愿景。政府的职责与社会组织的使命交织在一起，形成了价值共识，建立了青少年身体活动合作治理的思想基础。虽然在某些具体策略上不同利益主体之间可能存在差异性，会增加决策的复杂性或是会降低政策传导效率。但在观点的统一过程中更有利于知识、资源、技能与观点的整合，从而形成更成熟、更有效的解决方案。因此，在政府与社会组织的合力作用下，州政府及社区组织、家长不断融入青少年身体活动治理的情感场域，越来越多的个体从被动服从、配合治理转变为主动参与治理。

2.2 以循证治理为理念，探索社会共治之术

循证治理是指决策建立在被证实有效的案例之上，其核心就是“证据”。起初正是反映美国青少年体质健康严峻问题的报告开启了青少年体质健康专项治理，在后来的治理过程中政府及社会权威机构定期发布的报告作为反馈治理效果的证据。如2013年《美国身体活动指南中期报告》，搜集了自2001年1月到2012年7月关于青少年身体活动干预的实证研究，从31份综述提取了910个实证研究，按照研究方法、干预对象(地区、性别及数量)、结论进行标引、编码，以学校、托儿所、社区、家庭、卫生保健等五部分为框架，根据实验数据评估策略的有效性，提出青少年身体活动治理方案。又如2014年起美国调取国家健康和营养检查调查、国家家庭出行调查、全国儿童健康调查等数据，定期发布的《美国儿童青少年身体活动报告卡》，更是为评估青少年身体活动治理效果、修订政策提供依据。此外还有不少社会组织积极开展研究，将身体活动治理的研究成果作为开放获取资源公布于网络(表2[16-22])，营造了浓厚的科学治理氛围。在“理论—政策—行动—评价”的过程中，社会共治途径逐渐形成，使身体活动治理的科学性与指导性大大提升。

表2 身体活动治理相关研究报告

2.3 以合作伙伴为纽带，构建社会共治之体

2.3.1 政府协调社会力量参与治理

首先，联邦政府持续通过“青少年体质健康总统委员会”引导社会加强对青少年体质健康的关注。如克林顿政府制作的“Get off it！”“Get up，Get out”运动广告，奥巴马政府的“Let's Move! Active Schools”项目，特朗普总统在白宫开展的“体育与健身日”活动，均传达了政府对青少年体质健康治理的态度；同时以《健康公民》战略为元政策引领社会参与治理，开展“Make the move”公益性活动大力宣传成功案例，传播健康治理策略。其次，政府通过研发激励、专项资金补贴引导社会力量参与身体活动治理。如除CDC为《计划》提供启动资金外，政府的营养、身体活动和肥胖症部门设立了三个专项计划，向各州、市、部落、大学以及社区医疗保健组织提供资金，加强饮食和身体活动的治理。美国国立卫生研究院也资助青少年健康促进研究，如以肥胖为切入点的SPARK(Sport，Play，and Active Recreation for Kids)课程研究，从生理机制开展儿童和青少年心血管健康试验等，为研究提供持续的经费。联邦政府中的其他机构如外科医生办公室、环境保护局、交通运输部和国家公园管理局都参与到健康治理，通过重新设计社区以促进步行或其他形式的运动来增加体育锻炼的机会。第三，政府采用多元主体的“共同协商模式”引导社会组织、企业、广大公民有序参与健康治理。在对话与协商中，政府与大量协会、学会等非营利性组织共同研制身体活动促进政策，形成了良性互动的合作伙伴关系。

2.3.2 社会组织动员个体参与治理

一些以普及体育、促进青少年健康成长为使命的社会组织，作为青少年健康促进的维护者和支持者，积极吸纳更多的社会个体加入到治理共同体。一方面，他们向社会传播健康文化促进社会观念变迁。如美国心脏协会发起“EXERCISE THEIR MINDS Protect Physical Education”宣传，大力传播体育对青少年健康成长的促进作用，为学校体育疾呼。该协会还与罗伯特·伍德·约翰逊基金会合办了“健康儿童之声”，以“为所有儿童每天更加健康”为宗旨，唤起家长对重儿童青少年体育锻炼的重视，动员社会资源参与健康促进治理。经过努力，该主张获得了美国癌症协会、基督教青年会的北卡罗平纳州联盟、北卡罗来纳州家长教师协会等多个社会组织的支持。最终在倡导者和拥护者的合力作用下，成功让北卡罗来纳州修订了州教育委员会的“健康活力儿童政策”，增加儿童的健康计划，并为学区的公立学校首次设立了用于体育教师的专项经费[23]。另一方面，社会组织依托丰富的人力、技术、资金资源，培育治理力量。如SHAPE America联盟的健康与体育教育协会不仅设计CSPAP项目，还是“学校-家庭-社区”联动的媒介。他们利用遍布在社区的基层组织、庞大的志愿者群体，深入到中小学校、社区，为教师提供免费培训、在线指导，使体育教师转型成为合格的体力活动项目负责人(Physical Activity Leaders，PAL)，为CSPAP项目实施争取到更多的资源。又如全国青年体育联盟不仅设计青少年体育社区标准，还致力于社区体育力量培育。他们通过培训让家长了解自己在孩子身体活动治理中的角色和责任，发展其成为教练或是志愿者，让更多的家长成为治理参与者。

2.4 以数据共享平台为工具，提升社会共治之效

2.4.1 多元主体合作，采集多维动态数据

为全面掌握儿童青少年健康现状及身体活动相关情况，美国政府和社会非营利组织开展了多个项目全面动态采集数据，主要包括：(1)体质健康测评系统，从身体成分与形态、心肺适能、肌肉力量和耐力、柔韧性等指标测量，向个人、学校、组织提供健康报告，并附带个人身体活动及饮食建议[24]。(2)CDC、母婴健康局联合资助的“全国儿童健康调查”，对0～17岁孩童的身体、精神情况以及家庭、学校、社区等环境进行监测，了解其健康状况及相关因素。(3)CDC的“青少年风险行为调查”，监视身体活动不足行为；国民健康和营养调查项目追踪健康问题如肥胖，探寻引起疾病的重要线索，分析疾病与运动之间的关联[25]。(4)美国劳动局开展的“美国人时间使用调查”掌握公民的工作、学习、体育锻炼、睡眠、社交等每天的时长[26]。这些海量数据信息多维度地反应了青少年身体活动行为及相关状况，通过数据的关联与深度分析，挖掘影响身体活动的内在因素，使治理从经验判断走向科学和精准。

2.4.2 运用信息技术，搭建数据聚合共享平台

美国在20世纪80年代已经形成了较为完备的医疗保障体系和三级公共卫生体系，相应的监测系统也较为完善。在健康战略的目标任务下，国家卫生统计中心搭建了健康战略网络数据平台，聚合了230多种与健康相关的数据源。如《健康公民》指标数据库中，青少年体力活动目标是“提高青少年达到《指南》有氧运动和肌肉力量性运动的参与比例”，具体数值是从2011年的28.7%提升至2020年的31.6%。通过嵌入的YRBSS数据库信息，可以查到2013年、2015年、2017年该项指标不同性别、民族及州数据，了解目标达成情况。此外，该平台还免费提供了数据检索、分组排序、可视化数据分析等功能，数据信息的聚合与共享，极大地降低了政府、联盟组织、协会、学校、俱乐部等主体间的信息不对称，有利于提升治理主体对健康问题的感知和识别，同时也为公共监督创建了信息前提。

3 对中国青少年身体活动治理的启示

伴随着西方社会治理的发展，政府与社会组织的权利与利益结构在不断调整中逐渐稳定，形成了政府-社会、学校-家庭-社区联动的治理网络；同时通过信息技术的介入使得治理效果变得透明、可测，很大程度上降低了治理的短视行为。价值理性、工具理性和结构理性的叠加与统一，推动了青少年体质健康治理的现代化发展。对比2014、2016、2018年《美国儿童青少年体力活动报告》可知，学生的体质健康由D升为C—，取得了一定的治理成效[27]。相比之下，我国的多民族大一统格局是自秦朝以来就基本形成的历史传统，“强国家”的政治逻辑和文化传统深深嵌入了社会生活的日常空间。政府作为我国青少年体质健康治理的主导力量，能够充分调动全国各方资源实现各类组织单元的步调一致，使治理策略有序推进。因此，我国青少年身体活动治理的社会共治发展，并不是要削减政府的管理，而是在借鉴西方先行国家的理念及技术基础上，建立政府主导的社会共治模式，以产生青少年体质健康治理的持续效应。

3.1 推动价值理性复位，激发共治主体内生动力

过去在“为国争光”“振兴中华”的诉求下，体育的政治功能深入人心。新时代应发挥体育在健康促进、休闲娱乐、培育现代化合格公民方面的育人功能，推动体育价值的理性回归。通过加强体育文化建设，传达国家以体育的名义共享美好生活的期盼，将“健康第一”原则内化为各级政府的执政理念、社会组织的运营理念、学校和家长的价值理念，形成重视青少年文化学习、体育锻炼和心理健康的协调发展的一致意向，营造“人人有责，人人参与”的治理氛围。同时，融合运动、偶像、娱乐等多重元素，发动学者、名人、明星为青少年体育代言，以讲座、综艺节目、公益广告等形式立体化输出体育文化，鼓励和弘扬积极进取、勇敢顽强、健康担当的青少年价值取向，引导青少年崇尚阳刚之美、强健体魄之形，形成社会共治之势。

3.2 培育社会治理主体，建立“双强”共治模式

青少年身体活动治理不能单纯倚重学校体育“硬性安排”体育锻炼，还要依托校外体育空间打造、社区体育活动组织等“柔性治理”，共同引导青少年重视体质健康，才能实现身体活动的有效治理。但是，由于长期处于单一行政管理模式下，社会体育组织对政府的依赖程度很高，对公共事务的治理能力较为薄弱。相对于人口基数而言，我国正规合法、专业能力强的社会体育组织数量上也存在巨大缺口[28]。因此，加强治理的公共性建构，发挥我国“强政府”优势，一方面扶持一批专业化程度高、服务社会能力强、有一定影响力的社会组织参与到政策的制定中，使其承接一定的政府转移职能。另一方面通过制度保障，利用社区资源孵化一批草根体育组织，提升社会组织参与治理的活力、动力和能力，发展其成为青少年身体治理的实质性力量，从而使社会体育组织与政府的关系由附属转变为与合作，构建政府与社会横向到边、纵向到底的治理网络，形成强政府、强社会的“双强共治模式”。

3.3 强化工具理性现代化，提升社会共治效能

目前我国体质监测数据是截面、静态的，公布期严重滞后，公开程度也较低。并且散落在期刊论文、学位论文里的大量观测数据，缺少二次的提取与整合，大量有价值的科研数据没有充分被挖掘，重测轻用现象突出。这导致各治理主体对现实问题把握不准、认识不清，容易造成治理的协同性和精确性不够。因此，应充分运用大数据、云计算、人工智能等技术打通技术壁垒，建立信息开放制度突破职能壁垒，使青少年体质健康治理由封闭向开放、由经验向循证升级。具体而言，可多途径采集数据建立青少年健康数据池，将大数据深度挖掘和关联重组，从时间、地区、性别等维度对数据进行线性与非线性分析，充分发挥数据反映现状、揭示规律、预测未来的功能；制定体质健康数据开放的标准与清单，明确数据公开的范围及时效，实现干预、预警信息的开放存取与互操作，避免数据割据造成的数据价值阙如，让体质健康治理有数可依、有据可循，推进青少年身体活动治理的智慧化与精准化发展。

在我国实施“健康中国”“体育强国”战略的新阶段，在深厚文化底蕴和强大民族向心力基础上的情感场域中，青少年身体活动治理应形塑价值理性之根、建立结构理性之体、加强工具理性之术，在三者平衡中构建有中国特色的共治之道。相信在各行各业同心同德、同向同行、同力共治的持续努力下，青少年体魄强健的“健康梦”指日可待。