地方高校管理重心下移的行动研究——基于“接点治理”的分析框架

车金恒

（厦门大学 教育研究院，福建 厦门361005）

一、问题的提出

我国高等教育从精英化向大众化和普及化迅速发展的过程中，地方高校发挥了巨大的作用，在特定历史时期解决了高等教育供给不足的问题。在国家深入推进高等教育内涵式发展的背景下，地方高校要实现规模和质量的均衡发展，必须认清自身发展的条件和不足。对于地方高校而言，因“地方性”的基因使其发展前提和生存基础不具备部属高校和研究型高校的传统优势，又因“高校”身份使其从组织类属和法律形式上意味着与其他大学“事相同之事”[1]，即《高等教育法》规定的人才培养、科学研究和社会服务等职能。在这样的双重困境中，地方高校如何实现内涵式发展？如何提高其内部治理能力和水平？

（一）式微的权力：制约地方高校的多重外部关系

本文所指称的地方高校相对于“双一流”高校和部属院校而言，既包括上世纪中叶教育部批准建立的省属本科院校，也包括1999年后因高校扩招而设立的公办本科院校。在管理体制上，尽管地方本科院校和省教育厅在行政级别同属厅级单位，但由于后者是前者的业务指导部门，实际上“厅”是“校”的“顶头上司”，又由于地方高校的举办者为省（市）级人民政府，这就形成了地方高校独特的双重领导体制；从财政经费来源上，地方高校收入构成有财政拨款、事业收入、科研收入、服务收入、社会捐赠和其他收入，但主要依靠地方财政拨款和事业学费，地方财政部门和招生考试部门的相关指标（财政专项、招生指标等）下达直接影响了地方高校的“钱袋子”，形成了平级行政部门关键指标的间接制约；在人事任命和机构设置上，地方高校的高层干部队伍（校级领导）由省委组织部直接调配和管理，高级专技人员（津贴专家、核心专家、三级及以上教授等）一般由省人才办管理，其他人员的引进（招聘）、晋升、调薪等受省人社部门和省编办的政策指标约束，与内设机构增减一样，需要进行备案或报批，由此形成了直接领导与间接约束相结合的管理体制。无论是双重领导、直接管理还是间接约束，地方高校在人、财、物等核心办学指标上的自主权和话语空间都显得式微，导致其生存能力和发展空间具有对地方行政部门的强依附性，一定程度上造成了地方高校发展的不均衡性，“哪里的地方”“何种高校”在表现形态上显得非常不同，然而，外部管理体制优化和障碍消除是系统性问题，实非地方高校一己之力可以促成。因此，提高内部治理能力对于地方高校具有独特意义和现实必要。

（二）模糊的边界：影响地方高校的内部管理要素

从地方高校的内部管理来看，普遍存在四个方面的问题：一是在管理理念上，行政意志强而治理意识弱。地方高校普遍实行自上而下的以行政意志为主的科层式管理，许多体现学术自治和民主治理的组织（如学术委员会、教授委员会或两代会等）形同虚设，大多履行程式化的“投票”功能，其与行政权力组织的对抗性和异议空间无法有效发挥，也就难以体现自下而上的“自治”和“治理”意味。二是在管理规范上，人为裁量空间大而制度规约效力小。地方高校的制度建设和法制意识常常被弱化，行政领导的裁量权往往优先于制度规约效力，甚至通过制度制定和修订达到行政意图。三是在管理措施上，注重近期效果而缺乏长远谋划。地方高校的管理措施往往不具有连续性和延展性，“一朝天子一朝臣”、只对当下事务负责、以短期绩效为导向的痕迹较重。四是在管理效能上，事权边界不清晰导致责任履行不到位。地方高校在组织流程和业务单元设计上，责权利常常不对等，由于缺乏对事权边界的清晰认定，责任履行时常不到位，造成管理效能不高。因此，提高内部治理能力成为地方高校的内在需求和价值所向。

（三）相关研究简述

学界对高校内部治理进行了深入系统的探讨。一是通过管理重心下移建设高校内部治理体系，在行政系统进行“由上而下”和“由内向外”的“双向分权”[2]，将权力及资源等管理要素配置到最合适的管理部位[3]，让二级学院真正变成集教学、科研和行政管理等权力于一身的实体机构[4]。二是通过大学权力的合理配置提高内部治理能力，当大学规模扩大、管理幅度增加、大学职能扩展时，“科层制会向事业部制转变，直线型会向扁平化发展”[5]，此时大学权力分布须服从一种“中位原则”[6]，明晰校院两级的责任和权力边界，从而实现学术创新与治理效率的平衡。三是通过组织分权与权力制衡优化内部治理结构，正如伯顿·克拉克所言：“分权且具有竞争性的高教系统比集权且不具竞争性的高教系统更有利于科学的进步”[7]，建立一种“分权”与“共治”并置的内部治理体制，不失为高校内部治理的理想模式，“共治”的前提是“分权”，“分权”的同时实现权力“交互”[8]。

上述研究主要是以研究型大学为对象，且都聚焦于从宏观层面对大学内部治理进行考察。一方面，地方高校内部治理体系建设不仅与地方经济社会发展水平紧密相连，更要与地方高校发展定位和组织目标相吻合，进一步说，地方高校发展的“生态位”有别于“双一流”高校和部属院校，其内部治理体系也应当异于后者，因此，研究型大学业已成熟的内部治理体系从学理上和现实上是不适用于地方高校的。另一方面，由于地方高校在地方行政系统管理空间和指标制约的双重“式微”，导致其内部管理体系建设成为发展的内驱力和生长点，学理的探索路径可能成为此类高校改革实践的推广模式，进而推动这类处于“进退两难与左右摇摆”[9]的地方高校实施错位特色发展，助力“双一流”建设的“地方行动”[10]。

二、“接点”治理：地方高校管理重心下移的分析框架

根据布迪厄的“场域理论”，可以将地方高校治理理解为一个交互发生作用的权力场域，大学和学院之间的关系是一种权力委托代理关系，而“关系”是场域理论的基本假设。对于高校来说，由于人才培养、科学研究和社会服务等主要职能下沉在学院，校院关系是最核心的管理主轴关系；院系关系又构成另一重管理次轴关系。无论主轴还是次轴，学院都是高校管理轴线的核心。学院作为微观场域，其所面对的校内外关系构成影响其治理制度设计与内在文化的重要环境，即，学院治理的校外场域包括政府—大学—学院，学院治理的校内场域包括校院两级权力委托代理。“在校权力下移和系行政权力上移的合并作用下，学院成为大学权力的新的集聚区，也成为治理现代化建设的关键场域”[11]，要想实现地方高校内部治理效能的提升，关键在于找到校院两级权力全域互动的关键部位，使得多元主体能够在一定“场域”中进行有效沟通、交流和协商，进而构建不同行动逻辑之间长效沟通的制度化机制。鉴于此，本研究借用徐勇提出的“接点政治”之“接点”（Joint）概念作为分析框架，“接点”既是“开合点”，也是“盲区”和“难点”，是治理体系中不同要素应力推动形成的“接合”部位，治理困境和治理陷阱也更容易在那些最为脆弱的“接点”部位发生[12]。在政治学和社会学上，“接点”通常用来表征国家权力和地方基层权力的“对接点”[13]，往往起到权力之承上启下的作用。

（一）分析框架的适切性

以“接点治理”作为地方高校内部治理体系的分析框架，在学理上至少有两个维度符合适切性的要求：一方面，“接点”作为一个中观概念，是考察在一定场域中相关主体间的互动、交流和协商，进而构建不同主体行动逻辑之间长效沟通的制度化机制，地方高校所处的场域正是不同主体间的一种关系互动，“接点”治理的多主体互动能够将官僚科层制中垂直化的管理结构转变为扁平化的治理空间，实现校级权力与基层学术组织的直接对接和双向赋能，缩小管理层级的同时扩大管理幅度，进而完成管理向治理的转变；另一方面，“接点”作为一个治理的部位，在组织运转中处于关键环节，具有“联通”“链接”和“集成”的功能，“学院”和“基层学术组织”显性或隐性地具备这一特征——学校在内部治理体系中处于顶层组织的位置，主要负责学校战略规划和制度体系的建设，对内协调学院和职能部门及教辅机构之间的协同关系，对外协调学院和外单位的学术交流、资源获取等，但整个学校的工作核心和业务核心始终聚焦和围绕在学院这一“接点”上。

（二）“接点治理”的教育学特征

在地方高校内部管理体系的改革实践中，学院这一中层组织具有“接点”的学理特征和实践功能，学院处于高校内部互动主体的“接点”部位，发挥着权力“接点”、战略“接点”和政策“接点”的功能。在学院治理的内部层面，学科组织（系、所、中心）又位于学院治理的内部“接点”位置，学院治理的本质是一种“接点”治理，呈现出“内”与“外”、“上”与“下”、“左”与“右”的双重面向特征：（1）“内”是指学院作为一个相对独立的组织，是承担高校人才培养、科学研究、社会服务等职能的实际载体，“外”是指学院作为高校的基层组织，在对外交流特别是学术交流中往往以主体身份出现，在这一“接点”上，学院集聚了高校的主要职能和办学使命，是集合内外的办学主体；（2）“上”是指学院作为高校的二级组织和执行主体，受制于一级组织的政策指引和目标考核，“下”是指学院具有对教职工和学生负有管理和培养的责任，在这一“接点”上，学院既要对上负责也要对下负责；（3）“左”“右”是学院相对于高校党群职能部门、教辅部门以及后勤管理部门而言的，它们既是平行关系，在业务上又受制于权力职能部门的指导和制约，因此学院也需要“左右逢源”。总结起来，学院在高校治理场域中，具有明显的“接点”特征，需要上下贯通、内外协调和左右逢源；“接点”治理的核心在学院层面，展示了地方高校内部治理的底层逻辑是从垂直化的科层体系向扁平化的事业部体系转变。见图1。

图1 地方高校“接点”治理的理论框架

三、行动研究：C校“接点”治理的实践探索

基于上述实践必要性和理论适切性的分析，本文以C校为典型案例，通过考证个案的微观视角，探寻地方高校内部治理体系建设的路径和策略。C校是一所由省政府举办的本科财经类院校，尽管与省教育厅是平级单位，但由于受其业务指导，仍然属于受省教育厅和省政府双重领导的单位，财政指标由省财政厅下达，招生规模由省考试院划定，学校人员编制数和内设机构数由省编办批准，人才引进、人员招聘须省人社厅批复，呈现出地方高校典型的行政业务双重领导、关键指标间接约束的外部关系特征。（1）从内部管理来看，C校内部管理体制是自上而下、以行政指令为特征的官僚科层制，内部决策机构是党委会和校长办公会，学位委员会和学术委员会中行政领导占比分别为90%和88%，教代会和工代会除每年开会和定期改选外，平时的显示度不高，提案中触及教职工根本利益的问题结案率不理想。（2）制度建设滞后于业务需求，以部门名义出台的管理规定代替法定制度运行，制度修订频率高而出现朝令夕改的现象，相关制度不协同、表述不严谨导致自由裁量权过大。如，科研积分制度与人事晋升制度不协同，同一成果发表后，科研积分可认定但职称晋升不认可。（3）管理措施以完成年度目标、上级检查、政治巡察等为标准，缺乏延展性和稳定性，在“短平快”和“长久立”之间缺乏管理弹性和制度张力。如，后勤社会化改革在实施一段时间之后，因学校食堂馒头铝超标事件被中断，将偶发事件的风险管理与管理措施的方向性改革混淆。（4）在组织流程和业务单元设计上，缺乏业务整合和流程优化。如，同一学科门类下的二级学科点分散于不同学院，不利于学科团队建设；强相关性的业务由多部门承担，导致审批程序复杂，增加了内部损耗和行政成本。

根据上述背景分析，笔者认为，C校具备地方本科高校内外部关系特征和核心管理要素的典型特征，基于其特殊脉络情境的分析归纳仍然具备推广价值，研究结论的普适性取决于其他学校对于自身发展定位、办学资源条件和当前面临问题的精准判断，一旦背景条件具有相似性，本研究所提出的理论便能够进行迁移、推广和普及，用于指导相似个案的具体改革实践。

（一）研究问题：改革什么

2015年，C校开展了“十三五”规划前期的大调研活动，研究者作为党政办公室工作人员，陪同校领导班子成员深入18个院系和34个职能部门，对900余人开展座谈和访谈，调研对象涵盖处科级干部、双高人才、青年教师、新进博士、本科生和研究生。除现场调研外，学校还通过“书记校长听我说”“师生下午茶”“书记校长信箱”等多种形式，搜集教职工和学生关于学校发展存在的问题及其意见建议1968条，具体分类统计见图2。

图2 C校发展存在问题分类统计

通过对问题和意见建议进行分类分项，形成10个问题域，分别是：（1）3.5%的受访者（集中在中层领导）不清楚学校发展定位是研究型、教学型、教学研究型还是应用型；（2）4.7%的受访者（集中在中层领导）认为学校发展瓶颈在于领军人才和高水平科研成果缺乏；（3）8.4%的受访者（集中在博士等高层次人才）认为学校没有形成学科团队和有组织的科研；（4）23%的受访者（集中在专职教师）认为学校管理部门官僚化，经费报销难，找领导签字难，行政审批冗繁；（5）16.6%的受访者（集中在专职教师）认为学校信息化水平低，重复填表，部门间未形成数据闭环；（6）12.9%的受访者（集中在处级干部）认为干部和人员配备不足，影响学校运转效率；（7）7.5%的受访者认为归属感不强，缺乏组织认同和教育情怀；（8）14.7%的受访者认为后勤服务质量差，校园环境建设缺乏文化底蕴，学院设备设施不完善；（9）6.6%的受访者（集中在行政人员）认为激励措施不均衡，职业发展不明晰；（10）2.3%的受访者（集中在学院处级干部）认为学院责任多权力少，办学自主权缺失。研究者将问题域进行分类归集，用“接点治理”的分析框架，定位改革的关键部门，并赋予接点关系特征，形成表1。

表1 C校发展问题及改革“接点”框架

通过数据统计和文本分析可以看出，C校发展处于一定程度上的“梗阻”状态，学校内部治理存在“组织授权”“组织效率”“组织协同”三个问题集，涵盖10个方面的问题子集，按照“接点治理”的分析框架，组织授权和组织协同的“接点”都在学院层面，组织效率集中在职能部门层面，而“接点”特征分析几乎都是“左-右”关系。研究者整理提炼为三个问题：（1）组织授权如何达成？（2）组织效率如何提高？（3）组织协同如何优化？

（二）行动计划与实施过程：如何改革

在前期调研的基础上，C校以“管理重心下移”为理念，围绕顶层设计和校院两级关系进行了一系列改革，力争解决上述三个问题，以期达到三个目标：一是加强组织授权，下放学术权力，充分发挥院级学术组织的作用；二是规范行政权力，提高行政管理的效能；三是完善顶层设计和制度体系，合并重组机构，提高组织协同效率。见图3。

图3 C校管理重心下移改革框架

1.完善以《章程》为首的制度体系建设，明确校院两级组织的权力“接点”

高等学校章程作为高校内部治理的母法，“成为高校实现治理体系和治理能力现代化的基本要求”[14]。2015年，C校开展了以《章程》为首的制度体系建设，明确了“学校实行‘三级设置、两级管理’的校院管理体制”，并以《章程》为依据，在5年内新建和修订了237项内部管理制度，基本实现了制度上墙、制度管人、制度管事，明晰了校院两级的事权边界，涵盖教学、科研、管理、服务、对外合作、项目申报、内部控制等方面，进而定位校院两级组织的权力“接点”。见表2。

表2 C校《章程》中校院两级事权边界

通过表2可见，在《章程》中规定的21项事权中，除“审计监督权”外，其余20项事权在院级层面都有相应的“接点”，其发挥作用的关键在于“权力实化”，不能“虚设”或“空置”。其中，人事权和财务权最为核心，无论校院两级之间事权如何配置和下放，如果作为“指挥棒”和“杠杆”的人权、财权无法对等匹配下放，管理重心下移就还只是一个虚妄的理念。

首先，在人事管理方面。调研中，各学院、各部门都反映人手不够、干部配备不齐，但事实却是各部门忙闲不均，对此，C校试点进行岗位申请制和干部竞聘上岗制，然而，加班最多、工作最繁忙的党政办、组织部、人事处等部门的岗位没有人申请。经过行动反思，学校推进了“五定”方案改革，即对各个岗位实行“定编、定岗、定责、定额、定员”的人（员）事（权）相宜的匹配管理，倒逼学院和职能部门减少业务分割、加强协作，简除机构沉疴、收缩管理层级，实现人力资源优化配置。“五定”方案实施后，学院和部门的岗位职责、业务规范更加清晰，部门间几乎不再有业务交叉的现象，实现了从人员“量”的管理到“质”的管理的变革。

其次，在财务管理方面。“事权与财权的不匹配，是当下校院两级管理机制优化改革的主要制度瓶颈”[15]。近年来，C校财务管理制度经历了“放任型”到“严苛型”的转变。为解决“一放就乱，一收就死”的管理难题，C校推行了“以财务预算系数制为核心”的财权下放改革。即学院根据上一年度学科点、项目数、奖项数、成果数和人才存（增）量等指标进行财务预算系数加权，按照得分对应申请学校划拨经费指标。按照这种方式，有些学院每年有400多万元的经费，而有的学院只有23万元。目的就是不要吃大锅饭，不要平均主义，更不要鞭打快牛。而且，对于预算执行率不好的部门和学院，在下一年度给与相应预算扣减，既要鼓励大家以绩效为导向用好用足经费，也要处罚躺在制度上睡觉的人。

最后，在资产管理权方面。在本轮行动研究中，C校的资产管理主要解决三个问题：一是新校区基建资产入固，二是盘清设施设备底数，三是完成资产入册和报废。以资产入册报废为例，一位行政管理干部名下挂账9000多台办公电脑和10000多件办公家具，其中部分设备登记时间已经超过报废年限，但是使用部门并没有进行实际使用人的登记造册和报废处置，长期挂账在采购经办人名下，造成实际使用部门无法进行同类国资采购。一方面，学院抱怨“办公设备陈旧，国资采购流程复杂漫长”；另一方面，学校入固入册资产与实际不相符，国资登记管理的动态化和信息化水平急待提升，国资闲置浪费问题急需解决，如，仅有的4个校办企业长期处于零利润或亏损状态，与此同时，学校部分门面和场所却长期空置，租金收取不力。下一轮行动研究中，C校计划进行“一院一楼”的物理空间优化改造，以期解决资产管理升级和增值问题。

2．以目标考核为约束，贯通平行组织和内外关系的战略“接点”

2016—2020年，C校所在省级政府实行目标绩效考核制，为实现外部考核指标和内部发展战略目标的有机统一，充分发挥目标考核的“指挥棒”作用，C校制定了3套指标体系分别适用于“教学单位、教辅部门和党群行政部门”进行分类考核。为实现战略目标的可测化、量纲化和信效度，在指标体系和考核形式上进行了科学设计，比如，实行（学）院部（门）互评、公众评价、共性指标和个性指标相结合，现场考核打分、领导评分、部门互评、公众评价和个性评价的分数加权汇总后得出总分计入排序。目标管理以绩效为导向，在过程管理中发挥了极大的杠杆作用，有力推动了学校发展战略、绩效目标和岗位责任的对接，提高了管理效能。

首先，以学院为主体聚合内部学科团队。聚焦学校发展战略中“两个发展极”之一“围绕博士单位申报，强化学科建设，提高科研水平”，C校于2016年开始，按照学位点申报要求，取长补短，查缺补漏，聚力整合，遴选最有竞争优势的3～4个一级学科申报学科博士学位授权点。通过遴选和论证，学校确定以“理论经济学”“工商管理”“公共管理”申报博点。在这一战略目标实施过程中，原来散兵游勇的高层次人才组成了“学术带头人—学科骨干—学科成员”的学术梯队，学院内部的组织动员力和学术生产力大大提升，学术生产关系从竞争变为竞合，因推进申博的战略目标完成了基层学术组织的打造，明确了学院内部治理中“系、所、中心”的战略“接点”。

其次，以外部激励催生科研产出。由于C校学术底子薄，科研积累不够，但是C校在20年间陆续引进600余名博士，需要发挥这部分高层次人才的效力，在上级部门的支持下，加大科研奖励力度，如，国家级课题但凡立项即可按照1：1经费配套支持，高水平论文按照级别予以1～5万元的奖励。此举大大激发了科研氛围，由于对各级各类项目均有奖励，课题申报数大幅增加，国家课题立项数蝉联省前三甲，还取得国家社科重大项目的零突破，学院科研团队在服务地方经济社会的能力大大提升，公管学院开展的“全省营商环境评估”、会计学院开展的“脱贫攻坚成效评估”等重大项目得到省领导肯定。这种服务于地方经济社会发展的科研，为获取政府更大的办学支持，获取更好的办学声誉奠定了基础。

最后，“外引”与“内培”相结合筑牢人才蓄水池。德鲁克认为：“无论是在组织内部还是组织外部，无论是组织能控制的，还是完全不能控制的，只要是那些能够影响组织的绩效和成果的，就是管理的中心和责任。”[16]学科建设中影响组织绩效的根本是高层次人才。在2016—2020年，C校进行“外引”与“内培”相结合的人才团队打造，各学院的教师学历职称都得到较大提升。据统计，5年间C校具有博士学位的教师从352名上升到616名，增加了75%，专任教师中博士比超过50%。正如“在村庄‘场域’的权力结构中，村庄精英处于国家和社会多重互动的结合部，起到承上启下的“接点”中介作用”[17]。那么，在地方高校的“场域”中，高端人才本身也作为推进学校管理重心下移的“接点”，联通了学校内部基层学术组织与人才的学缘背景资源，将地方高校从一个弱学术空间引向强学术磁场，发挥好高层次人才的“接点”作用，616名博士背后是616个研究型大学的学术磁场。

3.以组织协同为目标，实现了内外治理的政策“接点”。

地方高校的管理系统是典型的官僚组织，为使管理处于“最佳状态”和“最高效率”，对内部机构进行整合，打造组织协同的政策“接点”显得尤为必要。

首先，合并重组机构打造基层组织的政策“接点”。2015年，C校根据业务不重叠原则进行了机构合并调整，尝试进行大部制改革。根据学科-课程-专业三位一体的学术组织一体化原则合并重组学院和科研院所，将原有的18个学院精简到12个学院，对于业务交叉的党群行政部门进行合署办公精简人员。大部制改革将各院系按照学科门类或学科群进行整合，行政部门按照业务单元进行整合，达到了韦伯所言的“精确性、工作的速度、任务的明确性、对文件的熟悉程度、活动的连续性、权限的划分、指挥的统一、严格的上下级关系、人员磨擦的控制，以及在物质和人员方面的成本的减少，这一切在严格的官僚机构中将达到最佳状态”[18]。

其次，着力提升管理效能。对组织管理的变革，需要将“硬治理”与“软治理”结合起来。从“硬治理”的角度来看，C校科层体制及其权力配置上的委托代理关系尚未合理构建，或者说，基于制度安排对于治理权力的逐级分层分类的配置还没有完成；从“软治理”的角度来看，学校尚未形成“组织中有助于发展和维护个人和群体规范的社会关系和互动关系”[19]，主要是组织文化的影响与支持系统还未形成，教职工未形成基于组织认同的价值共同体意识，缺乏归属感和荣誉感。在第一轮行动研究中，C校逐步构建“硬治理”之制度建设、权力配置等，在第二轮行动研究中将重点打造组织文化和情感认同的“软治理”。

四、行动研究的成效与反思

作为一名行动研究者，笔者自2015年参与C校的内部管理改革实践，到2020年第一轮行动研究结束，又于2021年启动第二轮行动研究，其间经历了无数争论和挣扎，也遭到许多反对和抵制，甚至一些改革措施还经历了倒退，但至少在以下几个方面，是值得总结和反思的。

（一）行动研究的成效

1.在组织授权上，形成了以学院为主体的学术治理格局

经过五年的管理重心下移的改革，C校基本形成了以学科建设为统领、以学院为主体的学术治理格局。2018年，C校获批成为博士学位授予单位，工商管理和理论经济学2个一级学科成为博士学位授权点，同时获人力资源和社会保障部批准的工商管理博士后流动站，完成了“十三五”规划中关于学科建设的战略目标。五年来，学校实现了“一学院一学科”的布局，每个学院都有至少一个一级学科博士（硕士）学位点（专业学位授权类别），以学科统领人才队伍、科学研究、课程团队和专业建设，围绕学术生产力匹配相应的人事权、财务权，充分发挥教授委员会的作用，在学术治理上呈现出自下而上的基层学术组织自治状态。但是，各个学院之间的学术治理能力不均衡，一些学科团队的成员流失，基层学术组织的稳定性还不够。

2.在组织效率上，形成了以制度规范为标准的管理体系

韦伯认为，每一个权威体系都必须建立并取得一种对其合法性的信任[20]。而官僚制组织理论的基本特征就是劳动分工、层级控制与合法性规则。C校的内部管理体系改革以制度建设为主线，在《章程》及其他内部管理制度的规制下，内部管理呈现“决策有法可依、办事有章可循”的局面。但是，如何在制度刚性与管理柔性之间寻求必要的张力，在管理实践中规避“制度被贪污”“规定被曲解”“信息不对称”，尤其要在制度的冷漠与管理的温情之间寻求合理平衡，从制度规定的“硬治理”向文化认同的“软治理”过渡，是下一步行动研究需要解决的问题。

3.在组织协同上，突出了流程优化的部门协同

C校五年的改革实践，“最令师生满意的十件大事”之一就是OA自动化办公系统建设，OA系统包含校级公文流转与审批，二级单位公文流转与审批，用印申请、会议室预定、法律审查、出差审批、财务报销等30个流程，学校所有非涉密文件的流转和日常办公事宜的审批都通过移动终端在线上进行，实现了“让数据多跑路，让师生少跑腿”的初衷。既提高了办事效率和管理效能，也强化了教职工和学生的规范意识和协同意识。下一步，学校将继续推进以技术治理为突破口的组织协同治理，C校成立统计和信息化专班，专事学校信息化建设，通过打造智慧校园将教务系统、人事系统、财务系统和目标考核系统进行数据集成，用工具理性的手段实现价值理性的目标。

（二）行动研究的反思

1.地方高校管理重心下移的关键在于学院内部的“接点治理”水平

地方高校的发展呈现阶段性特征，在规模量变引发管理质变的时候，地方高校要着力推动内涵式发展，充分发挥中层组织的作用，形成纺锤形、扁平化的组织管理模式，在学院这一“接点”完成“校办院”向“院办校”的转变，各学院基于学科组织进行自主管理的发展模式，与学校及其职能部门之间形成上下、内外、左右的“接点”互动关系，充分发挥“接点”的治理功能，进入提质增效的内涵式发展阶段，进而达成从“校办院”向“院办校”转变的组织目标。

2.地方高校的管理弹性和政策刚性之间需要进行“接点”调节

由于地方高校的行政权力属于委托赋权，其中，行政因素而非学术因素占据主导力量。包括人事权、财务权、招生权等都受到上级政府职能部门的制约，省委组织部任命主要领导，省编办和人社厅控制了学校人员数，财政厅对学校财务预决算和资金负债等进行管理，省招办又控制了招生规模，因此，高校的权力是被委托和赋予的，在进行内部管理改革时，学校层面事实上对这些权力并不具有绝对控制权。因此，政策刚性和管理弹性之间需要进行“接点”调节，在内外统筹中，充分发挥“接点”互动关系，实现组织目标的动态平衡，推动改革实施。

3.地方高校实现内部治理的难点在于“接点”的责权利边界不明晰

权力和责任的对等性决定了组织效能发挥的空间。地方高校“管理重心下移”的后半篇文章是“下放后的权力如何得到制衡？”“下放后的责任如何得到监督？”有学者认为，“在学校保留正式权威的前提下，根据其发展类型和组织结构特征，实时下移有关决策和资源配置的实际控制权，既有利于实现组织目标和绩效，也有益于增强管理弹性，引发推陈出新的治理能力。”[21]在改革过程中，应当避免学院只接受权力而不履行或没有能力履行责任，出现权力真空和责任闲置状态，从观念上，学院要做好“权力就是责任”的意识；学校也要避免一刀切，齐步走，要根据学校、学院实际情况，逐步、试点推行。管理重心下移的目标是打造学术共同体、业务共同体，最终形成价值共同体。

在本研究中，虽然研究结论是基于个案的分析得出的，但C校的实践成功地探索了地方高校内部治理之“接点治理”的模式，通过持续的评估反思和策略改进，建构了“上层制度建构—中层组织变革—基层目标激励”这一改革路径，以及“连接上下、左右、内外等双重面向的接点治理”的理论框架，它能够适应中国地方高校内部治理改革的现实需要，使改革实践上升到理论的高度，体现了理论价值和实践意义的结合。