太空霸权还是太空治理？拜登政府太空战略初探

赵雪研 周琼（云南大学国际关系研究院）

美国总统拜登（Joseph Robinette Biden）执政已有一年，相较于上一任总统，其太空战略有继承也有创新。基于美国太空发展史、太空战略文件、智库文章、美国的太空行动与实践等资料的分析，推断出美国谋取太空霸权的战略目标及实现其目标的路径。本文将拜登政府太空战略的内容分为两个方面来阐述，一方面内容是强化美国的太空权力（Space Power），另一方面内容是推动太空治理（Space Governance），鉴于太空权力支撑美国太空霸权的有效性明显不足，太空治理是美国维护太空霸权的另一种方式或途径。

1 美国太空战略的目标：谋取太空霸权

概念分析与理论建构

太空权力的一个比较普遍被接受的定义是：一个国家主导和影响前往、进入、穿越太空及从太空返回的活动能力的实力总和，涉及军事、科技、经济等多个方面。根据全球治理委员会的定义，治理是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合。它是一个持续的过程，其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动，它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排，那么太空治理就是该理论在太空领域的应用。

首先，从太空环境及其特殊性来看，太空是各国所追求的“高边疆”资源，“谁控制了环地球太空，谁就控制了地球；谁控制了月球，谁就控制了环地球太空”，由此可见太空的重要性；其次，太空也处于无政府状态，无法判定别国的意图，面对威胁，增强太空权力是维护国家利益与安全的最有效途径。最后，出于应对威胁、维护太空资产与国家安全等目的，大国之间的竞争与合作也将从地面投射至太空领域，争夺太空控制权。这种控制是通过存在（presence）、强迫（coercion）和武力（force）来实现的，存在的概念突出了这样一个事实，即在太空上拥有很少或没有资产的国家对该领域的影响很小；而在太空领域存在度较高的国家甚至可以影响国际条约、法律法规，太空霸权的维持与对太空的控制密不可分。

太空权力的强化是维护美国霸权的重要路径，但鉴于特朗普政府时期单边主义政策带来的负面影响、太空能力的脆弱性、太空领域的特殊性以及新时代太空问题的复杂性等因素，太空权力支撑美国霸权的有效性明显不足，进而威胁到美国的太空领导地位及其谋取霸权之路，拜登政府倡议的太空治理为以上问题的解决提供了新的思路，这是拜登政府维护美国霸权的另一种途径或方式。

美国太空战略目标的提出

自奥巴马（Barack Obama）政府以来，美国的太空战略进入最新阶段，从其政府发布的多份文件中可以看出，美国谋取太空霸权，维护太空领导地位的决心和行动。2010 版《国家太空政策》（National Space Policy 2010） 虽 然 一 改 小 布 什（George Walker Bush）时期的单边主义，倡导国际合作，但仍强调“加强美国在太空的领导地位”“不放弃太空武力”。

到特朗普（Donald Trump）政府时期，更是将谋取太空霸权的野心表现得淋漓尽致，组建天军（USSF）、成立太空司令部（USSPACECOM）、研发太空武器。2018 年3 月23 日，美国发布新版《国家太空战略》，提出了“维持美国在太空领域强大的竞争力”，“促进美国太空领先优势，确保美国太空领导地位”，并声明：“任何对美国太空关键部分的不利干扰或攻击，将在我们选择的时间、地点、方式和领域进行报复。”此外，特朗普总统还鼓吹“天体产权论”，将“美国太空行为标准”推向世界，欲建构美国主导的太空新秩序，如“阿尔忒弥斯计划”（Artemis）就是要求加入的盟友需要按照美国制定的月球及其他天体探索准则行事。由此，特朗普政府加速推进太空军事化进程、主导太空规范的建构等一系列行为表明，强化太空领导权与太空优势是其战略的主要方向，美国“主宰太空”的霸权思维进一步凸显。

拜登政府于2021 年3 月和12 月先后发布了《国家安全战略临时指南》（The Interim National Security Strategic Guidance）、《2022 财 年 美国国家航空航天局预算申请》（FY 2022 Budget Request）、《美国太空优先事项框架》（United States space priorities Framework），初步奠定了该时期太空战略的基础。从这些文件可以看出，拜登政府在推动太空军事化、鼓励私企进入太空、研发太空武器等方面继承了特朗普政府时期的举措，并强调：“美国将加强民用、商业和国家安全部门的健康和活力，利用这一力量领导国际社会维护太空的利益”“太空领域的成就显示了美国的领导地位，提高了美国在全球的信誉和影响力”，表现出其谋取太空霸权的欲望与行动。

2 强化太空权力：战略内容与原因

强化太空权力的战略内容

1）美国将保留天军与太空司令部，加强太空军事能力建设；美国还将采取措施保护其军事力量免受太空威胁。

2）美国将营造一种政策和监管环境，鼓励并支持私企进入太空，使美国商业航天部门具有竞争力。一方面，美国将与商业航天工业和其他非政府航天开发商和运营商合作，改善航天系统的网络安全，确保高效的频谱接入，加强美国航天工业基础供应链的弹性；另一方面，美国将阐明政府和私营部门的角色和责任，美国的法规必须为非政府太空活动的授权和持续监督提供明确性，更新和协调太空政策、法规、出口管制和其他管理全球商业活动的措施。

3）美国将与盟友和伙伴合作，打击外国政府的非市场行为，保护美国重要的技术和知识产权，减少关键太空能力对战略竞争对手的依赖。

强化太空权力的原因

从拜登政府强化太空权力方面的内容分析来看，其原因是充满竞争的太空领域使美国感受到威胁，为了维护其领导地位、实现太空霸权，美国必须增强其太空权力。2020 年的《国防太空战略》指出，太空是国家权力、繁荣和声望的源泉，是大国竞争的中心领域，而竞争主要来自于中国和俄罗斯。拜登政府时期，白宫2021 年3 月发布的《临时国家安全战略指南》明确将中国认定为“唯一有综合实力、挑战美国所建立的国际体制”的竞争者。而后又在12 月份发布的《美国太空优先事项框架》中指出：“随着太空活动加速发展，美国在该领域的领导地位面临着新的挑战”。文件虽然没有明确表示威胁来自哪里，但这可能是对俄罗斯和中国的一次毫不掩饰的抨击，美国仍认为二者是其太空霸权的最大威胁。在无政府状态下的太空领域，迫于竞争压力与外来威胁，美国不断强化太空权力是其必然的行为选择，从陆权、海权、空权，到太空权力，只有在地缘中掌握优势，才能实现美国对于太空霸权的追求。

3 推动太空治理：战略内容与原因

推动太空治理的战略内容

1）美国将在加强太空活动的治理方面发挥带头作用，将与国际社会一道，维护并加强以规则为基础的国际太空秩序，并牵头制定有助于太空活动安全、稳定、可持续性的新措施。

2）美国将优先考虑太空的可持续性和行星保护。美国将与其他国家合作，尽量减少太空活动对外层空间环境的影响，包括避免对其他行星体的有害污染；美国将加大努力减轻、追踪和修复空间碎片，推动制定和实施国内和国际最佳做法，以减少空间碎片的产生，以确保未来飞行任务的持续安全；美国还将继续保护地球的生物圈，避免返回地球的航天器造成生物污染。

3）美国将推进支持气候变化行动的天基对地观测能力的开发和使用，通过与公共、私营和慈善部门之间的合作，加快发展对地观测，以此支持减缓和适应气候变化的活动，对地观测数据的公开传播将支持国内和国际解决气候危机的努力。

4）美国将继续共享太空态势感知信息，并为所有太空运营商提供基本的太空飞行安全服务，这些服务将转移到一个由美国民事机构托管的开放数据平台，该平台利用各种政府、商业、学术和国际资源所提供的数据和服务。

5）美国将与工业界和国际伙伴合作，带头制定和实施开放、透明和可信的国际标准、政策和实践，为全球空间交通协调奠定基础。

推动太空治理的原因

在太空领域，美国霸权的维持需要其太空资产安全、稳定且处于领先地位，同时也需要国际威望、大国信誉下的认同与合法性基础。但鉴于以下四个困境对美国太空安全产生的威胁，单纯地增强太空权力已不能持久地维护美国太空的领导地位，拜登政府需要带头进行太空治理，以开辟新的途径实现其霸权目标。

1）特朗普时期的“美国利益优先”“单边主义”太空政策严重损害了美国的国家威望与信誉，侵蚀着其大国领导的合法性基础和认同。特朗普任期退出了《伊核协定》《中导条约》《开放天空条约》等国际多边组织和协议，也意味着美国将缺席某些大国应当承担的责任，这给全球治理带来了严峻的挑战。根据皮尤研究中心2018 年的民意调查，特朗普时代美国的全球声誉有所下降，在接受调查的25 个国家中，70%的受访者表示对特朗普没有信心，约43%的人对美国评价较差。在2020 年的民意调查中发现，特朗普政府的行为已经对美国的整体形象产生了负面影响，在他上任后，美国的收视率暴跌，并且在2019 年中进一步下降。由此，针对上一任政府所带来的国际信誉危机，拜登政府需要予以应对，积极参与国际太空合作与太空治理，承担领导国家应当承担的责任，重塑美国的国际威望。

2）虽然新兴航天国家有较快的发展，但目前美国仍拥有最多数量的卫星，同时也承担着很大的太空风险。例如，作为其权力主要来源的卫星，除了执行任务所需的承载能力外，几乎没有其他承载能力，假若一袋1 美元的弹珠正确地插入近地轨道，就可能摧毁一颗价值10 亿美元的卫星。一旦太空战争爆发，美国的太空资产损失会最为严重。因此，即使是出于自身利益与安全的考量，拜登政府也需要积极推动太空治理。

3）不同于地球，太空领域没有重力，因此太空战争也是没有重力约束的战争。当常规战争发生在地面、海上和空中时，受重力约束，其战争的过程与结果都是可控的，且战后战场的清理虽然可能有些漫长，但雷区可以被标记或排除，化学泄漏可以被控制或清除，总能得到有效处理。但若太空战争爆发，其结果难以控制。战后产生的太空垃圾不仅处理困难，而且还会因错入其他轨道而造成撞击，产生更多的碎片和危害。诸如以上太空问题，非一国之力能解决，需要建立一个完善的太空治理体系，包括治理的理念、主体、策略、机制等内容，无论是出于利益与安全考虑，还是在太空新秩序中占主导地位，都是驱动拜登政府进行太空治理的因素。

4）专用反卫星武器的引入和反复飞行测试将大大削弱美国的太空权力。首先，从现实主义国际关系理论的视角来看，太空武器的研制和使用对于别国是一种威胁，出于自保和安全目标的实现，会有更多国家进行太空武器的研发，造成太空领域的军备竞赛和安全困境。其次，卫星之间、国家之间在太空领域均呈现相互依赖的趋势，前者表现为卫星军事与非军事用途之间的相互依赖，卫星不仅应用于军用通信、情报采集，还应用于定位、导航、气候监测、灾害预警等民用领域；后者表现为世界各国对卫星的使用及其利益安全的相互依赖，世界目前依靠五家主要的跨国公司提供全球电信服务。这种相互依赖意味着，一旦在太空领域使用武器，那么对于太空资产的冲击不是某一个国家或某一颗卫星能承受的，全人类都有可能成为后果的承担者。因此，拜登政府推动太空治理与外空军控是必然的行为选择。

4 结论：太空治理是维护美国霸权的另一路径或方式

克林顿（Bill Clinton）政府伊始，美国开启了寻求世界霸权的外交战略，无论是奥巴马政府对布什时期单边主义太空政策的改变，还是特朗普政府的霸权式太空战略，其出发点都是维护美国在太空领域的领导地位，从权力的视角出发来看，为抵御竞争与威胁、实现太空战略目标，美国必须增强太空权力，维护其太空霸权；另一方面，鉴于拜登政府当前面临的困境，单纯强化太空权力已不足以支撑其霸权目标的实现，太空治理是该目标实现的另一途径。