组织、制度与工具：城市基层社会治理创新的三重路径——以厦门市湖里区小区治理创新为例

樊山峰 朱仁显

一、问题的提出

近几年，探讨城市基层治理模式的文章层出不穷，各地也不断创新基层治理模式和路径。总的来说，可以概括为政府主导、市场主导、社会自治、专家参与和党建引领等五种模式。其中，北京“街乡吹哨、部门报到”的社区治理创新，是典型的政府主导模式1张勇杰：《多层次整合：基层社会治理中党组织的行动逻辑探析——以北京市党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革为例》，载于《社会主义研究》2019年第6期。；在深圳桃源居社区等地的社区治理中，市场力量和市场机制发挥了关键作用2高鹏：《企业参与社会治理研究——以深圳市桃源居集团为个案》，载于《中国非营利评论》2015年第1期。；在无锡太湖国际社区等地，社区居民自发组织起来参与社区治理，社会自组织的特征十分突出3吕青：《减负增效：创新社区治理新路径——对无锡市滨湖区社区治理经验的分析》，载于《中国民政》2015年第23期。；在上海浦东塘桥街道等社区治理中，许多专家、学者的参与起到了引领社区发展、推动社区治理创新的重要作用4葛天任、李强：《我国城市社区治理创新的四种模式》，载于《西北师大学报（社会科学版）》2016年第6期。；湖北省宜昌市西陵区则强调党和政府的引领、重视业主委员会的自治、调动公民个人带头作用，形成了多元主体协同治理模式1熊光清、钟园园：《多中心协同治理在社区治理中的作用——以湖北省宜昌市西陵区社区治理经验为例》,载于《学习与探索》2018年第5期。。由于不同城市基层社会发展状况差异较大，内部社会阶层、空间分化也较大，各地往往因地制宜采取不同的组织架构，形成了差异化的基层治理创新模式。这些模式各具特色，实践中成效也颇为显著，有力地推进了基层治理体系和治理能力的现代化进程。

然而从总体上看，这些基层社会治理创新案例，皆以社区为实践场域，以国家和社区的互动为主要内容，以社区党建引领区域内多元主体的公共参与为主要路径，是一种“大社区”治理模式。此种模式在实践中也取得了不错的成效，但仍然面临着一些挑战，诸如基层党的建设严重“虚置”，导致小治理主体缺位与功能失灵、公共资源难以下沉到底，制度体系不健全使得社区治理陷入失序困局，再加上小区治理共同体意识缺乏，最终使得社区治理陷入了“集体行动”“零和博弈”“公地悲剧”2集体行动的困境：除非一个集体中的人数很少，存在强制或其它某些特殊手段促使个人按照他们的共同利益行动，否则理性的、自利的个人将不会采取行动以实现共同的或集体的利益。零和博弈困境：博弈的两方或者多方，任何一方的最终收益，都会造成另一方或者其他各方的损失。公地悲剧困境：有限的资源因自由使用和不受限的要求而被过度剥削，最终因资源有限而引发冲突，损害所有人的利益。的困境当中，基层治理走向失效。

湖里区的小区治理创新开创了与国内其他地区“大社区”治理模式不同的城市基层治理进路，将治理的“触角”进一步延伸到小区，将小区作为真正的基层治理微观单元和“主战场”3杨颿：《从“社区治理”到“小区治理”——反思当下社区治理的“合作—共治”模式之一》，载于《常州工学院学报（社科版）》2015年第5期。，探索以小区为基本场域的基层治理模式。湖里区的小区治理探索着重聚焦于组织、制度和工具三个层面：以组织建设为引领，重塑小区治理结构；以制度型塑为保障，再造小区治理的公共场域；以工具创新为手段，培育小区共同体意识。这一实践创造性地落实了“共建共治共享”的社会治理新格局的要求，回应了新时期基层社会治理的新发展和新问题。相比较传统的社区治理，小区治理形式上只是治理场域的改变，但实质上它是一次制度创新，切实有利于基层治理实现社会协同、公众参与、共同发展4夏建中：《中国城市社区治理结构研究》，中国人民大学出版社2012年版，第213页。。

二、组织建设，重塑小区治理结构

近年来，“党建引领”成为全国各地基层治理实践中的流行话语，也形成了诸多颇具特色的实践模式。如“嵌入式党建”“融合式党建”“社区化党建”“区域化党建”等。但这些基层党建模式往往到社区而止，不能深入小区、紧贴群众，使得党建工作存在虚置风险。湖里区通过将党支部建在小区，让党建工作根植于城市最微观的场域，夯实了组织基础；强调党建同小区治理的深度融合，理顺了治理结构；发挥党组织的动员能力，引导了资源下沉，为小区治理注入了新动能。

（一）“支部建在小区”，从“党建虚置”到“夯实基础”

当前社会正处于转型过程中，各种社会思潮相互激荡，社会结构趋向于多元化和异质化，并且随着经济社会体制的深入发展和信息技术的广泛应用，个体在获得相对自由的同时，也在渐趋“原子化”5蔡禾、贺霞旭：《城市社区异质性与社区凝聚力——以社区邻里关系为研究对象》，载于《中山大学学报（社会科学版）》2014年第2期。，社会整体利益格局日益呈现出高度的复杂性。与此同时，长期以来的行政主导式的基层社会治理使得党的建设呈现“悬浮化”趋势6陈亮、李元：《去“悬浮化”与有效治理：新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑与类型学分析》，载于《探索》2018年第6期。，难以扎根最基层。而党建如若不能深入社会最底层、走到群众最近处，那么党组织将存在脱离群众的风险，使得“党建引领”沦为抽象的领导，陷入科层体制的内部动员7杜鹏：《迈向治理的基层党建创新：路径与机制》，载于《社会主义研究》2019年第5期。，治理能力将遭到普遍削弱。基于此，湖里区与时俱进拓展基层党建工作的内涵和领域，着眼于居民小区这个基本单元，把“支部建在小区上”，打造“党建引领小区治理”模式，将党支部作为小区治理的主导力量，不仅达到促进基层治理主体互动合作的目的，而且避免了基层治理中出现权力真空，强化了党组织的社会整合能力1郑长忠：《多元共存条件下社区治理的政党逻辑——以上海临汾社区物业管理党建联建工作为例》，载于《理论与改革》2009年第2期。。

一是创设支部书记与业委会主任“一肩挑”的工作机制。“一肩挑”主要有两种样态，小区支部书记直接兼任业委会主任，或者将业委会主任发展为党员。该机制的创建，在一定程度上纾解了党支部与业委会在结构和功能上的交叉与对立困境，将小区治理统合到党支部的领导之下，将组织间的矛盾、对抗、冲突，转化为组织内部的沟通、协商、合作。二是强化小区党组织建设，增强支部战斗力。一方面实施党员“双报到”制度，即“辖区的市直、区直机关单位的党组织到社区报到”，“在职党员到居住小区报到”，要求党员特别是机关党员干部放下架子、扑下身子，察民情、接地气，民有所呼，即有所应。另一方面搭建“社区党委——小区党支部——楼栋党小组——党员中心户”纵向到底的四级组织体系，将组织影响力延伸到楼栋、到家庭；成立“兼合式”党支部，要求凡在册正式党员达3名以上的居住小区，成立建制性党支部，积极吸纳非在册党员，完善小区支部架构。三是在小区内部组织中发展党员，打造“红色物业”“红色业委会”、党员先锋队等，将新时期党的“群众路线”和小区治理相融合，在践行群众路线的过程中加深党支部和各组织与小区居民之间的“血肉联系”，让党员同志深度参与到小区治理的每一项工作当中，既履行好本职任务，又贯彻好党的思想、方针、政策。

湖里区把“支部建在小区上”，使党的组织进一步向居民小区下沉，将党的工作贯穿到小区各类社会组织当中，吸纳小区优秀人才，扩展组织规模。通过强化学习、锻炼和交流，增强了党支部的政治意识、组织意识，让党的基层组织工作进一步压实做细，使党在治理末梢继续占据核心主导地位，建构起能够将原子化居民个体重新有序地纳入治理结构中的新体制2袁方成：《国家治理与社会成长：城市社区治理的中国情景》，载于《南京社会科学》2019年第8期。。如此，实现了党组织与小区自治组织的有效沟通与衔接，确保了党的意志向社会完整准确的传达，践行了党的群众路线，厚植了民意基础。

（二）党建深度融合，从“群龙无首”到“一核多元”

一直以来，在由业委会、物业公司、居委会、居民等多元主体组成的小区治理体系中，治理主体的功能失灵、角色缺位、彼此关系松散与失衡，小区治理长期“群龙无首”。面对小区内多元化而又碎片化的利益群体，小区党支部要想发挥核心引领作用，就必须依托社会组织和社会成员之间的横向联系3梁妍慧：《从“行政化”到“社会化”——创新城市社区党建领导方式》，载于《理论视野》2012年第11期。。如此一来，仅仅让党组织下到最基层小区还不够，需要更进一步地让党组织深度融入小区治理的全过程，发挥党支部的组织整合、政治引领和公共服务功能。为此，湖里区进一步推进小区党支部从结构和过程两个层面融入小区治理当中，整合分散的小区治理力量，实现了小区治理从“群龙无首”到“一核多元”的结构性转变。

一是搭建协商平台推进结构嵌入。湖里区创新搭建以党支部、业委会、物业公司、居民小组和社会组织4一般意义上的社会组织是人们为了达到特定目标按照一定的宗旨、制度、系统建立起来的共同活动集体，有正式组织和非正式组织之分，前者如政府机关、军队、学校、专业协会等，后者如兴趣小组、业余活动团体。本文语境下的社会组织主要代指小区内部形成的非正式组织，如老人协会、志愿者组织等。为核心的“共建理事会”（见图1）作为民主协商的载体和小区的决策机构。理事会成员自小区各主要群体中推选产生，凡属重大事项（《小区公约》的修订、大规模维修改造、资金安排、停车管理、物业合同确立与修订等），理事会代表要在广泛听取各方意见基础上提出议案，交由党支部和业委会审核，再经业主大会代表会议讨论形成决议，并向全体居民公布，由理事会对决议的执行实施监督。同时，“共建理事会”还通过公布财务收支情况、监督重大公共事务进展等活动，履行对党支部、业委会和物业公司的日常监督功能，督促相关事项责任人落实好理事会决策。在党建引领之下，共建理事会表现出强大的动员、组织、商议、决策及实施能力，协调了小区各主体的功能，保证了小区治理始终沿着正确的方向前进。

图1：“共建理事会”运行图

二是通过创新小区治理工作方法实现过程嵌入。“六方联动”是小区党支部提出的创新小区治理的工作方法，该方法强调在党支部广泛吸纳小区内社会组织成员的基础上，在小区党支部的辐辏和带动下，把业主委员会、物业公司、社会组织、共建单位、居民小组等五个小区治理主体进行有机融合，形成小区治理的合力（见图2）。在六方联动工作模式下，党支部作为小区治理的核心，在事关小区重大事项的决策中，召集、引导多方主体参与协商决策，统一思想和精神，统筹部署重大事项的应对措施，指导和督促其他五方主体各自落实责任；在小区治理项目的落实过程中，通过各方主体中的党员同志贯彻党支部的决议，鼓励党员同志主动承担小区治理的各项任务；项目落成之后，党支部主动倾听小区居民的意见、回应居民诉求，积极推动各方主体改进工作方式、创新工作方法、优化服务措施，从而提升治理效能。六方联动让党员的身影遍布小区每一个角落，让党的声音响彻治理过程的每一个环节，在党支部与业委会、物业、社会组织、共建单位以及居民之间彼此建立了连接，使小区治理成为一个有机整体，实现了党建工作与小区治理的高度融合，明确了党支部在小区治理工作的“引领者”、治理组织“动员者”、小区利益“协调者”的角色，统筹小区治理各方主体的角色和功能。

（三）下沉公共资源，从“短缺失衡”到“便捷高效”

小区是基层社会治理最为基本的单元，是个人参与公共生活的最直接和最现实的场域，所有的公共政策和治理实践最终也都要落脚在小区，小区的善治是整个基层社会治理有效性的基础。然而在传统“国家在场”的模式下，基层治理资源由政府职能部门向街道、社区统一规划、层层下放，由于管理链条过长，公共资源常常只触及到社区层面，难以直接到达更为微观和底层的小区，导致小区治理公共资源短缺失衡。因此，面对各行各业、形形色色的人们对公共服务和美好生活的多元、多样、多层次的诉求，行政管理式的基层公共服务供给往往显得捉襟见肘，亟需创新治理方式，下沉治理资源，以更为精准化、精细化、高质量的服务，满足日新月异的多元需求，应对层出不穷的挑战。

有鉴于此，湖里区围绕公共管理、公共服务、公共安全等领域，突出党组织的动员整合能力和资源汲取能力，探索公共资源下沉的新方式。一方面，让党政部门的力量同步分布到各小区及相关网格，动员各部门和党员同志直接面对基层群众的“凡人琐事”，现场办公、现场解决。同时，实行工作目标化和清单化管理，从群众最关心、最期盼解决的问题入手，有效保障群众的切身利益，实现治理高效化、精细化和常态化。另一方面，小区党支部找准自身定位，通过与小区所在的社区、街道范围内的行政机关、社会组织、人民团体、企事业单位开展党组织共驻共建、服务联动，形成了党员同管、活动同办、资源同享的大党建工作格局，推动了公共资源向小区下沉、群众诉求在小区解决，将公共服务送到“家门口”。迄今为止，湖里区492家驻区机关、事业单位、企业、社会团体、社工组织等与小区党支部签订共建协议，认领小区服务项目892个，以“大党建”促进“大服务”。在小区党支部的引领下，各小区围绕居民普遍关心、长期无法解决的老大难问题，共梳理治理清单9000余条，采取项目化管理方式逐条落实解决，有效破解物业管理、环境卫生、设施维护、违建拆除等小区建设难题，保障了小区治理有序有效推进，精准对接居民服务需求，化解小区公共服务供给不足、需求错位、效率低下等问题。

图2：“六方联动”互动机制

三、制度型塑，再造小区治理的公共场域

社区治理首先是一种制度安排，完善基层自治相关制度建设，能够让权力、资源和机制等基础性要素的作用得以长效、稳定的发挥1尹浩：《城市社区微治理的多维赋权机制研究》，载于《社会主义研究》2016年第5期。。完善小区治理制度体系的意义就在于此。湖里区的小区治理改革，通过立体式、全方位地推进小区治理制度建设，形成了“1+4+N”小区治理制度体系2“1”是一个党建引领小区治理的总体指导性意见，即《湖里区推进城市居民小区治理工作的指导意见》；“4”是指小区党支部建设、业委会建设、物业管理、社区管理体制改革四个重点框架性文件；“N”是指小区秘书、小区医生、小区城管、小区警察、小区调解员、小区律师等系列配套规范性方案。，再造了小区治理的公共场域，破除了制度缺位导致的小区治理自主性困境和治理失序的困局，为基层治理问题的解决提供了系统的、规范的、有效的制度化样板。

（一）营造小区治理的公平场域

随着我国市场经济的发展和城市商品房的改革，越来越多的城市居民正在实现从“单位人”到“社会人”即业主这一崭新的角色转型，基层社会形态正在发生变化。各色小区如雨后春笋般涌现，社区规模日渐膨胀、异质化程度不断加深，居民间关系疏离化、价值流散化问题普遍出现。而小区又缺乏健全有效的制度安排和运转良好的利益整合与意见吸纳机制，导致区域内难以形成共识和共同的利益基础。于是，个体的原子化和制度的不健全，导致小区治理主体缺乏确定和实现集体利益的手段，自主性空间将被极度压缩，小区治理的成果便难以公平惠及所有居民。

为了扭转这一局面，健全小区治理的制度安排迫在眉睫。制度的意义在于为所有制度参与者提供平等保护3参见何俊志、任军锋等：《新制度主义政治学译文精选》，天津人民出版社2007年版，第77-78页。。小区各主体包括党支部、业委会、物业、居民、社会组织等的公平参与是实现小区善治的必要前提，而制度能够为其参与治理提供安全感与坚实保障。基于此，湖里区注重用制度化推进治理过程规范化、透明化，从而营造出一个公平、公开的小区治理场域。具体而言，湖里区采取了如下安排：

一是通过微观可操作的制度安排，赋予小区各主体公平参与权利。湖里区出台的诸如多主体协商共治制度、民主选举制度、财务监督管理制度、建设项目招投标制度、财政奖补制度等全面而系统的制度安排，对小区治理的主体构成、组织架构、治理机制、规则体系等做出全方位、具体性的指导，赋予了小区各主体以充分而广泛的平等参与权利，为其参与小区事务管理提供了充分的制度保障和法律支撑。

二是通过完善小区治理的“村规民约”，明确小区治理主体的平等义务。实践中，各小区结合本小区治理实践以及居民需求，自主制定诸如《业主公约》、《小区居民公约》、《自治章程》等一系列规范性文件，健全小区治理的规章制度，探索“契约化治理”路径，积极培育居民的契约精神和责任意识，加强集体行动的制度约束，维护了小区治理过程的有序性。

三是通过建立信息公开机制，提升居民法治能力。小区智慧平台的搭建和小区重大事项公开机制的建立，为小区居民深入了解小区、参与治理小区提供了一个公开的渠道，让居民在参与中学习以法治思维和法治手段解决矛盾纠纷。居民依法管理小区事务不仅是一个权利实践的过程，而且是一个找回主体的过程。居民通过不断学法、懂法、用法、护法，培育和锻炼自己的权利意识和法治意识，在实践中完善居民契约性自治体系，强化了小区治理的规范性。

（二）激发居民参与治理的自主性

居民自主性的缺失，是以往小区治理失序和失范的重要原因之一。长期以来，基于我国特殊历史背景和城市基层形态的离散性，小区治理始终遵循行政主导模式，以便更加快速调配行政资源、开展社会动员。然而行政主导模式下，居民参与小区自治的合法性身份因行政权力的侵蚀而被边缘化，社会组织与居民主体能动性难以激发，居民自治因“无权”而“原地打转”，其结果就是最终小区陷入“主体缺位—秩序混乱—治理瘫痪”的恶性循环，治理乱象难以破解。湖里区的小区治理创新，坚持用制度强化小区自治的合法性依据，破除小区居民参与治理的权力梗阻，为小区多元主体能够有空间、有渠道、有规则、有动力地参与到共建共治共享的小区自治中来提供制度支撑，从而引导居民自主参与小区治理，提升基层自治组织和个人自主性，推动了小区居民自治由“空转”向“自转”迈进。

一方面，创新小区治理运作机制，强化各主体的参与自主性。第一，建立梯长制运行的相关制度安排，广泛推行小区梯长制，发挥贤能的模范引领作用，在楼栋中构筑一个微型公共空间和人际关系网，有助于化解人与人之间的冷漠关系、构建熟人社区，有利于增强居民的归属感、参与感和认同感，能够激活社区居民的自治潜力；第二，在区级层面制定出台《小区律师和小区调解员工作实施方案》、《关于加快推进小区医生工作的意见》等文件，在小区内部自主制定《小区志愿者章程》等协约，发挥正式制度和民间约定对居民的引导作用，鼓励小区党员和热心人士担任小区教师、小区医生、小区调解员、小区律师等，汇集居民智慧和力量，有效促进了小区治理走向自主化和规范化；第三，鼓励条件成熟的小区成立业主监事会、小区议事会、老人协会等社会组织，拓展完善小区社会组织的“服务”功能，推动不同形式的社会组织开展自治活动，培育了小区社会资本，盘活了小区治理的内生资源，一定程度上替代了小区业委会的组织功能，提升了小区居民自我管理、自我服务的能力。

另一方面，强调用项目制推进小区治理，让居民参与落到实处。湖里区全力打造小额“以奖代补”项目，让小区居民充分参与项目的申报、实施、验收和监管等全流程：项目申报主要由小区党支部和业委会联名发起；项目实施由小区居民成立小组具体落实，并由小区党支部和共建理事会负责监督；项目完成后需在小区进行公示。通过项目制推进小区治理，做到了建设方案确定前问需于民，形成共识；改造中问计于民，达成共建；改造后问效于民，实现共评，既促进了小区与行政部门的有效互动和无缝对接，又降低了小区社会组织与个体的行政化倾向，还赋予了居民更多决策权和资源分配权，有助于回归人民群众主体地位，拓宽居民参与基层公共事务决策的渠道，强化小区的自治活力。

（三）构建共建共治共享的治理格局

共建共治共享的治理格局是党的十九大提出的指导新时代社会治理的重要理念，而基层社会则是社会治理的重点、重心和难点。传统基层治理固然重视基层工作，但是由于缺乏有效的制度供给，导致各治理主体之间关系不明、权责界限不分，治理格局的失序。实践中，湖里区的小区治理模式通过良性的运作机制推动各方意见的表达、倾听各方主体声音、发挥各主体作用，破解小区治理主体关系松散、结构失灵、治理失序的难题，打造共建共治共享的小区治理格局。

一是建立意见表达机制。传统的基层治理意见表达呈现出一种“中心—边缘”的意见表达结构，处于基层治理中心的群体的意见表达得到放纵，而边缘化群体的意见表达受到排挤和忽视1张康之、张乾友：《论意见表达体系的形成与演变》，载于《社会科学战线》2009年第10期。。而小区居民诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制的形成，确保了即使处于小区治理边缘的群体也能实现公平、畅通的意见表达，使得居民问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。二是推进民主决策机制。以小区居民福祉为目标的民主决策机制的建立，由党支部、业委会、物业企业和小区社会组织等为重要成员的小区共建理事会的成立，以及多方联动和“民情协商”工作法的确立，赋能了小区治理主体，密切了决策主体间的关系，优化了治理主体结构，推动了小区事务的“依法决策”、民主决策。三是强化全民监督机制。以保障居民权利为依归，覆盖小区党支部、业委会、物业公司、小区居民等多主体的小区治理综合监督与评估机制的形成，实现了对各主体开展规范化的程序监督、灵活的群众监督和面向小区全体的公开监督，督促各主体履行义务和承诺，既保障居民对小区治理的主导权，又使小区治理的每一个决策都能落到实处、执行顺畅，进而理顺小区治理的秩序。

如此，通过制度安排用“小区人”做好“小区事”，湖里区协调好小区各主体的功能、发挥好各主体的作用、维护好各主体的利益，让居民个人积极性得到施展，使各主体能够相互照应、各展所长，产生协同效应，再造了小区治理的政治基础，有力推动了党建引领下的“共建共治共享”小区治理格局的形成。

四、工具创新，培育小区共同体意识

从公共生活的角度看，现代人同原始状态的人的最大区别就在于现代人具有共同体意识，这是一种能体现公共性的价值理念及行为准则1齐卫平、陈朋：《现代国家治理与协商民主的耦合及其共进发展》，载于《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2014年第4期。。共同体意识并不会天然产生，它诞生于公共生活的实践。对处在公共生活最微观场域的小区居民而言，共同体意识则蕴含于其参与小区公共生活的过程。然而，当前小区中个人与组织的形态与行为都发生了剧烈的变化：居民生活的个体化与原子化、小区自组织特征淡化甚至消失、小区共同体意识缺乏，基层治理陷入困境。良好的小区治理格局、和谐的小区氛围离不开小区居民的共同参与，只有充分激活小区的共同体意识，引导小区的公共生活参与，才能使得小区治理更具有活力。为此，湖里区通过工具创新，突出社会化工具的整合作用，协调了小区的服务供给和多元利益；利用技术性工具的赋权功能，强化居民参与公共事务的自觉性，激活了小区公共精神，从而厚植小区治理的文化土壤，培育了小区共同体意识。

（一）社会化工具：发挥小区社会组织整合功能

“非对称的治理结构”是以往湖里区基层社区治理的突出特征，此种治理结构的行政色彩十分浓，公共部门集中了大量资源，拥有强大的资源汲取和社会动员能力，能够在短期内迅速改善社区治理状况并提供基本公共服务2参见周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，载于《开放时代》2012年第9期。。但是这种“强政府、弱社会”治理模式虽然能够贯彻政府意图，但无形中影响了小区居民的自治意愿、能力和参与意识，客观上降低了小区治理的效能3唐越：《提升城市居民的“幸福指数”——“四位一体”小区治理道路之探索》，载于《东南大学学报（哲学社会科学版）》2018年第S1期。。湖里区早期的小区治理由于缺乏社会化参与机制，主要依靠基层政府、社区的行政式干预，不仅侵蚀了小区治理的基层自治组织基础，强化了行政权力的层级化下沉，更虚化了基层自治组织对利益诉求的吸收消化机制，使得居民的自治意愿和能力难以得到培育，最后往往是政府干预越强，基层自治能力越弱。

为此，湖里区充分发挥社会化工具在基层治理中的有效性，通过“简政放权”，将原本属于街道、社区的权力应放尽放，将公共部门对决策、资源和任务的实质性控制权赋予小区内社会组织，发挥社会组织在接近广大小区群众，集合公共意愿，整合集体利益，引导、规范和约束小区居民的价值观念和个人行为的作用，减少居民越轨行为的发生，从而推动小区真正实现自我管理、自我服务。这既保护了小区多样性，又增加了居民的公共理性，巩固了基层秩序4尹浩：《社区微治理的实践逻辑与价值取向》，载于《内蒙古社会科学（汉文版）》2017年第4期。；既再造了小区治理的自组织化路径，又充分调动了小区内部不同主体的力量。

具体来说，湖里区通过赋权社会组织，明确了社会组织在小区治理中应当发挥的公共服务、利益协调等职能。社会组织作为湖里区小区多元主体中的重要一方，具有公益性和公共性特征，是构建基层社会秩序重要力量，是小区和谐有序的力量源泉。一方面，社会组织能够利用其与行政、市场力量的资源互补特征，以及与小区居民之间存在的巨大亲和力优势，承接政府在某一特定领域的服务供给职能，与政府部门共同建立、完善小区公共服务体系，帮助小区补齐短板、平衡供需，化解小区不同主体间的需求冲突，为小区治理注入新能源。例如小区律师和小区调解员的形成，承接了原本司法部门的司法援助和纠纷化解等职能，帮助小区建立科学的规章制度体系，将小区居民间的矛盾纠纷化解在小区内部，营造和谐的共同体氛围，可以说是“枫桥经验”在小区层面的典型表现。另一方面，社会组织具有强大的组织活力和动员能力，对小区居民的价值观念和个人行为具有范导和约束作用，能较好地将“原子化”的社会个体结构纳入到各种类型的社会组织之中，将居民个体利益整合到有共同目标的组织中来，培养居民的合作精神。例如“红色业委会”、共建理事会的成立，能够把居民分散的利益诉求以集中的、制度化的、理性的、和平的方式反馈给社区、街道以及政府职能部门，同时利用“协商议事平台”在小区各主体之间架设起沟通的桥梁，有效协调主体间权力和利益关系，合理解决居民诉求。质言之，小区社会组织公共服务和利益协调功能的发挥，对在“原子化”的小区共同体中发展出“半熟人社会”和“半陌生人社会”的某些特征有聚合作用，有力推进了小区共同体建设5刘开君、卢芳霞：《再组织化与基层社会治理创新——以“枫桥经验”为分析案例》，载于《治理研究》2019年第5期。。

（二）技术性工具：激活小区公共精神

与农村社区的“熟人社会”状态截然不同，城市社区中人与人、人与组织、组织与组织之间的关系日渐疏离，居民生活趋向原子化、冷漠化，呈现出一种“陌生人”社会环境，最终容易导致居民对于公共事务缺乏关注度和参与热情，甚至漠不关心1刘伟、翁俊芳：《半嵌入性互动治理的形成逻辑与主要类型——以H街道四个社区的业委会与物业管理运作为例》，载于《理论与改革》2021年第1期。，对小区缺乏归属感和认同感，难以建构起小区公共精神。因此，疏通交互共享的信息渠道，破除“陌生人”困局，打破居民之间的隔阂，是激活小区公共精神，强化小区居民对公共事务的关注和对公共利益的认同，从而培育小区共同体意识的重要前提。

湖里区大力推进小区信息化建设，通过技术赋权小区居民的公共参与，对解决公共精神缺失问题有着独到的优势。所谓技术赋权就是个体通过掌握特定的技术，对自身所处的环境的某些方面产生控制力和影响力2Zimmerman M.A，"Taking Aim on Empowerment Research:On the Distinction between Individual and Psychological Conceptions"，American Journal of Community Psychology，Vol.18，Number1，1990，pp.169-177.。具体到实践情境，则意味着个体或者群体借助技术开展特定实践活动，并在相互间的对话与交往过程中学习，从而在参与过程中提升个体或群体的能力3Prestby J.E.，Wandersman A.，Florin P，et al，"Benefits，Costs，Incentive Management and Participation in Voluntary Organizations:A Means To Understanding and Promoting Empowerment"，American Journal of Community Psychology，Vol.18，Number1，1990，pp.117-149.。具体来说，湖里区主要做到了以下几点：

首先，疏通信息共享渠道，破除小区“陌生人”困局。湖里区通过打造与实体社区相对应的虚拟社区和以数字化、感知化、互联化、智能化为特征的智慧小区，推广党建e家、小区微信、电子地图等移动信息平台，实现了小区局域信息共享，使居民足不出户即可随时随地通过移动终端进行互动，进而在各治理主体与小区居民之间做到无缝连接，破除居民自治的“信息孤岛”，突破了以往因信息不对称、居民认可度不高、参与度不够、邻里间不熟悉、不“通气”所导致的小区治理困局。

其次，搭建在线议事平台，培育小区公共精神。“新朋友圈”“议事圈”等渠道的打通，强化了小区居民获取治理相关信息的能力，赋予居民以更多的知情权、选择权，提升了居民的话语能力、参与能力4张瑞瑞：《科技如何赋权？——科技赋权的特征、途径与内容》，载于《云南行政学院学报》2020年第4期。；推行“电子支付”“电子投票”等可溯源的现代信息手段，强化了居民对小区公共资产的监管能力和对公共事务的决定权力，促进小区治理透明良性运作。在这个过程中，小区居民通过线上参与、互动、沟通、协商，实现了自己身份上的转变：从小区治理的相对人角色，变成了相对人与参与者双重角色。同时，居民们还在参与过程中学到了如何在规则框架下采取理性的集体行为维护秩序，学到了如何遵循民主法治的途径，以互动协商方式依法治理小区，强化了公共意识、利他意识和自治意识，培育了小区公共精神。

最后，推进小区服务智能化，引导小区共同体建设。通过党建引领小区治理规范化信息平台整合智慧党建、小区互动、物业管理、公共服务等功能，以信息化手段加强了小区党支部、业委会、物业企业等主体的管理和服务能力，让小区治理更加人性化、智能化，提升居民的满意度与归属感；通过小区智能化建设，搭建一个集移动互联网、公共服务、小区治理于一体的交互式平台，既帮助各治理主体及时了解社情民意、提供精细化服务、解决小区问题，又将小区居民的需求和利益连接起来，形成居民间共同的利益基础，推动居民为实现公共利益开展共同行动，强化居民对小区事务参与的积极性，激活了小区内生资源，实现了小区治理群策群力、信息公开、过程透明、决策民主、治理高效。湖里区的小区治理通过技术赋权提高居民公共参与，开展协商活动，组织志愿活动，增强小区居民自治的能力和信心，使居民彼此间联系的纽带更加紧实，引导小区从“熟人共同体”向“情感共同体”和“自治共同体”依次递进发展5吴兴智、田耀华：《生活化治理：构建城市民主发展的微观逻辑——基于望江街道“睦邻驿站”实践的思考》，载于《中共天津市委党校学报》2017年第4期。。

五、结语

基层治理是国家治理现代化的重要组成部分。湖里区将基层治理的前沿阵地下探到小区，通过组织建设，以党建引领小区各项治理工作，破除了基层党建虚置困局，发挥了支部的引领作用，推动了治理资源的下沉，重塑了多元主体共治的小区治理架构；借助制度型塑，营造了良好的小区治理场域，激发居民参与治理的自主性，推动了共建共治共享格局的形成；通过社会化和技术化工具创新，强化了小区社会组织的利益协调功能，培育了居民的公共精神，培育了小区共同体意识。通过组织、制度、工具“三位一体”建设，湖里区实现了小区的“善治”，是深具创新意蕴的变革，也是新时期基层治理的新进路。未来，基层治理的形势仍会不断变化，只有牢固树立以人民为中心的治理理念，坚持组织建设、制度型塑与工具创新相结合，才能发挥党的引领作用和群众的自主性，才能始终保持基层公共事务的有效治理和基层社会的可持续发展。