自然保护地空间的规制困境与立法回应——基于自然保护地相关法规范的实证分析

鄢德奎

（福州大学 法学院，福建 福州 350116）

自然保护地（Protected Areas，简称PA） 一词是从西方移植过来的，其内涵仍在发展完善之中，通说认为是指“借助法律及其它有效的规范方式，保护和维护生物多样性、自然及文化资源的土地或海洋”[1]。在我国，类似的自然保护地设置，最早可以追溯到汉唐时期。根据《旧唐书》记载，京兆、河南两都四郊的方圆三百里曾被划为禁伐区或禁猎区。[2]新中国第一个自然保护区—鼎湖山国家级自然保护区于1956 年在广东省肇庆市设立。目前，我国拥有的各类自然保护地共21 种，高达1.18 万处，占国土面积18%以上。[3]自然保护地建设风生水起的背后，隐藏着各类自然保护地之间概念界定不清、主体功能模糊、地理空间重叠等诸多问题，难以发挥自然保护地的应有作用。[4]而这类条块分割、多头管理“九龙治水”困局的肇因，主要是自然保护地法律规范不成体系且相互冲突。[5]因此，最大限度地避免和解决自然保护地的法律规范冲突，对即将出台的《自然保护地法》以及相关法律法规立改废释会有很大助益。本文通过对自然保护地相关法律文本进行实证分析，考察和分析自然保护地法律规范冲突样态及其生成原因，结合国家关于自然保护地体系建设的顶层设计，明确自然保护地法律规范冲突的解决路径。

一、自然保护地空间规制的实践难题

笔者参照《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（2019）中的自然保护地类型，结合法律文本和试点实践中出现的自然保护地类型，梳理出自然保护区、风景名胜区、自然遗产（自然遗迹）、地质遗迹保护区（地质公园）、森林公园、湿地公园、沙漠公园、草原公园、冰川公园、农业公园、沙化土地封禁区、水利风景区、草原风景区、饮用水源地保护区、野生动物栖息地、海洋特别保护区、水产种质资源保护区、自然保护小区等类型的自然保护地。其中，草原公园、冰川公园暂无相关规范性文件予以规制，农业公园仅是广东省发展观光农业的一种创新试点，因此上述三类公园并不在本文的研讨范围内。以下将从相关自然保护地的保护范围、主管机关、法律依据等方面进行对比分析，梳理自然保护地规范冲突所引发的实践难题。

（一） 部分自然保护地空间交叉重叠

根据自然保护地的相关规范性文件，梳理得出15 类20 种自然保护地（如表1 所示）。其中，根据保护内容、区域范围的不同，自然保护区又可以分为一般意义上的自然保护区、森林和野生动物类型自然保护区；湿地公园包括国家湿地公园、城市湿地公园；海洋特别保护区涵盖海洋资源保护区、海洋公园、海洋特殊地理条件保护区、海洋生态保护区。在现有的自然保护地法律规范中，仅有森林公园、沙漠公园和沙化土地封禁保护区这三类保护地要求其总体规划、地域边界不得与自然保护区及其他已批准设立的保护区相重叠，其余的自然保护地并未如此规定，导致实践中许多自然保护地的空间重复规划。[6]就自然保护地空间规划重叠的类型来说，大体可以分为空间重叠和功能重叠。在空间重叠方面，自然保护区与风景名胜区、地质遗产与自然遗迹、水产种质资源保护区与海洋生态保护区等相关自然保护地空间均存在重叠交错的情形。在功能重叠方面，自然保护区与地质遗迹、自然遗迹，风景名胜区与水利风景区、草原风景区等相关自然保护地的部分功能定位是一致的。

（二） 自然保护地“九龙治水”多头管理

尽管我国大部分自然保护地的主管部门是林业行政主管部门，但仍存在其他不同的行政主管部门根据自身管理事项建立起来的自然保护地，最终形成了以生态要素和资源类别为特色的各类自然保护地。[7]大体而言，各类自然保护地的主管部门主要涉及环境保护、林业、农业、地质矿产、水利、海洋、住房城乡建设、渔业、草原等相关行政主管部门（如表2 所示）。其实，不论是建设方式还是管理手段，都导致了同一自然地理单元内相邻、相连的各类自然保护地因行政区划、资源分类而人为地割裂了生态系统的完整性。[8]在同一国土空间区域内设置多种不同类型的自然保护地，造成相关自然保护地交叉重叠。生态价值和景观价值越高的区域，自然保护地类型和数量就越多。如此一来，自然保护地的交叉重叠引发了行政管理的权属争议，造成了自然保护地重复建设、管理机构叠床架屋，既增加了管理成本，也浪费了行政资源。这种“多套人马多块牌子”的各自为政非但不利于自然保护地事务的管理，反而造就了“管理分割、协调无力、重复执法、合作低效”等困局[9]，严重影响了自然保护地的治理效能和保护成效。坊间流传的“青蛙在水里游就归渔业管，跳到岸上就归林业或者国土部门管，被人抓了呢，就归工商管”[10]，便是自然保护地各自为政“多头管理”困局的真实写照。

（三） 自然保护地规划设立依据“政出多门”

各类自然保护地划定的边界不清、管理权责不明等问题，肇因在于自然保护地规划设立的依据杂乱无章。就现有自然保护地而言，多数自然保护地有“法”可依，但实践中也存在部分自然保护地“无章可循”的情形，如冰川公园、草原公园等并没有相关法规范依据。从规划依据的法律效力等级来看，我国管理各类自然保护地的直接依据包括法律、行政法规、部门规章、地方政府规章和规范性文件等（见表3）。其中，在法律层面，仅有《野生动物保护法》（2018）规定了野生动物栖息地；在行政法规层面，仅有《自然保护区条例》《风景名胜区条例》相应规定了自然保护区和风景名胜区；多数自然保护地的管理依据属于部门规章和地方政府规章。可见，我国自然保护地管理依据的规范层级较低，难以维护自然保护地的生态系统和生物多样性。由于缺乏顶层设计和上位法依据，不同的政府部门在对同类自然保护地进行管理时，各自制定了部门规章，以致于相关部门的执法权限划分不科学、执法力量配置不合理，从而引发权责交叉、多头执法等监管问题。例如湿地公园，既有城乡住建部门出台的《城市湿地公园管理办法》，也有林业部门出台的《国家湿地公园管理办法》，导致湿地管理无法统筹协调生态保护与经济开发之间的关系。

表 1 各类自然保护地的保护范围

表 2 自然保护地的主管机关梳理

表 3 自然保护地类型及其法律依据

此外，作为自然保护地类型之一的自然保护小区，其管理依据是地方省级政府组成部门出台的规范性文件，如《广西森林和野生动物类型自然保护小区建设管理办法》（2010）、《湖南省自然保护小区建设管理办法（试行）》（2002）、《广东省社会性、群众性自然保护小区暂行规定》（1993）等。由于缺乏上位法依据，自然保护小区的规划设立存有争议。江苏省林业局曾给中山陵园管理局《关于建立紫金山自然保护小区的请示》（苏林办函〔2009〕9 号）的批复中提到“在目前我国自然生态保护体系中自然保护小区还没有明确法律地位的情况下，宜根据《森林公园管理办法》等相关法规开展对上述区域的管理”。由此可见，我国现有“条块分割”“多头管理”的自然保护地管理体制，造成了“无法可依”“政出多门”的自然保护地管理乱象。

二、自然保护地空间规制失灵的生成原因

化解自然保护地法律规范冲突，首先需要揭示法律规范相互交织、产生冲突的根本症结，以便于厘清规范冲突的生成原因，为有针对性地化解自然保护地规范冲突提供参考和依据。从上述自然保护地法律文本分析来看，造成自然保护地法律规范冲突的原因大体可以分为以下三类：

（一） 自然保护地立法规划缺失

法律规范的制定源自于立法权力的行使，因此自然保护地法律规范冲突的原因首先在于立法规划缺失。而立法规划缺失主要表现在立法主体的盲目扩张和立法活动的粗疏草率。

1. 自然保护地的立法主体扩张失度

根据行政法治原则，行政立法权的行使应当遵循合宪性和合法性的要求。换句话说，行政立法是理应受到严格限制的。然而，1982 年《宪法》修订以来，行政立法权的主体扩张远远超出了现有的宪法约制框架。[11]根据《宪法》（2018）规定，国务院及其各部委，省、直辖市人大及其常委会和民族自治地方人大均享有行政立法权。事实上，由于缺乏统一的立法规划和顶层设计，导致自然保护地主管部门之间条块分割、各自为政，进而客观上造成了自然保护地立法主体的类型和数量均在不断地扩张。具体而言，在中央层面，根据《立法法》（2015）的规定，享有规章制定权的国务院各“部委”扩张为“部门”，即国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署及其他具有行政管理职能的直属机构等均享有规章制定权。这在自然保护地行政立法方面，表现得尤为明显。现有自然保护地相关的部门规章中，国家林业局（现为国家林业和草原局）、国家海洋局（自然保护地管理职能已转给国家林业和草原局）便是“部委”以外的立法主体。在地方层面，根据《立法法》（2015）的规定，规章制定权的主体扩张为“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府”、“省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市”和特定情况下的“设区的市、自治州的人民政府”。因为“较大的市”和在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”享有规章制定权的“设区的市、自治州的人民政府”的数量较多，导致相同的自然保护地管理事项存有多种不同的规范依据。有的自然保护地管理依据甚至只是地方政府组成部门发布的规范性文件，如广州市农业局发布的《广州市级农业公园评定管理暂行办法》（2017）。自然保护地立法主体扩张无序，导致各自订立的自然保护地规范难以统合在宪法秩序下，难免引致相关自然保护地的法规范冲突。

2. 自然保护地的立法活动粗疏草率

自然保护地法律规范冲突的另一个重要原因在于立法的粗疏草率，主要表现在立法技术粗疏和立法活动草率。[12]在立法活动方面，制定相关自然保护地法律规范时，未对相关法律法规所规制的相同或类似内容予以梳理检视，以致于制定出与其他法律或上位法相竞合或冲突的规范，如城市湿地公园和国家湿地公园。立法活动草率导致同一块涵盖草地、林地、湿地等多种自然资源的自然保护地牵涉到不同的管理部门：农业行政主管部门管草地、林业行政主管部门管林地；湿地的管理主体包括林业行政主管部门和建设行政主管部门，如若在湿地中经营水产养殖，则该养殖行为又归农业行政主管部门管理。在立法技术方面，各类自然保护地的法律规范表达与相关概念名称可谓五花八门，如自然保护小区、农业公园等。[13]粗疏的立法技术导致我国数十种自然保护地相互独立、自成体系，相互之间既缺乏协作，也缺乏统一的监管制度。各个部门在管理自己所属的自然保护地时，其他部门难以干涉。这就导致如果有人在风景名胜区盗猎、偷猎，风景名胜区管理机构却无法管理。因为野生动物保护归林业机关和森林公安机关管理，而风景名胜区管理机构既没有野生动物保护职能，也缺乏相应的执法权。

（二） 自然保护地的管理事权划分不清

当前，自然保护地管理体制“条块”分割问题突出。[14]无论是横向同级政府各部门间关于资源资产产权、国土空间规划、生态保护事权的划分，还是纵向中央与地方之间关于机构设置、职能分配、日常管理监督事权的划分，抑或是不同行政区域同级政府间的跨区合作统筹事项，均未明确。具体来说，自然保护地事权划分不清包括以下四种情形：一是，不同自然保护地的管理事务是相互关联的，如林业或渔业行政主管部门管理的“野生动物栖息地”与环保行政部门主管的“自然保护区”均涵盖了野生动物保护的交叉事务；二是，各类自然保护地分属林业、环保、国土、农业、水利、海洋等行政部门管理，导致管理交叉重叠，如福建武夷山同时挂着自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、自然文化遗产地、国家水利风景区等多块自然保护地牌子，而不同保护地的主管机关又有所不同；[15]三是，不同部门主管同类自然保护地的情形，如湿地公园既有林业部门主管的国家湿地公园，也有建设部门主管的城市湿地公园。

上述自然保护地的事权交错重合，在没有经由体系解释厘清相关事权的情况下，不同的行政管理部门就相同或类似的自然保护地事务进行立法，势必造成相关法律规范之间的冲突。比如，建设行政主管部门和林业行政主管部门均对湿地进行规制，并予以立法。尽管《立法法》规定了部门规章在各自的职权范围之内施行，且法律效力相同，但是并未对权限重叠的情形进行说明，这造成了部门规章之间的冲突无法预防也无从直接调处的问题。作为社会秩序的法律规范，本是行政机关监督管理自然保护地的指引和依据，吊诡的是当前自然保护地法规范冲突却造成规制失序，以致于行政机关无法有效实现自然保护地的公共事务治理。

（三） 自然保护地的管理部门利益冲突

现代立法的主要任务在于调整与平衡各式各样且相互干涉的利益。立法文本承载了利益攸关方的诉求，自然保护地法律规范之间冲突的实质是自然保护地相关主管部门间的利益冲突问题。[16]由于自然保护地立法依循部门立法路径，具有立法权的相关部门在特定区域或范围内承担各自的职责、代表相应的利益。当区域或部门利益间发生冲突时，地方保护与部门垄断便在立法中有所体现。自然保护地管理职能的设置未遵循生态系统特性，相关主管部门是在各自部门利益的驱使下参与自然保护地管理。因为缺乏顶层设计和部门协调，不仅造成公共行政资源浪费，也制约了自然保护地治理效能的提升，还导致了生态的整体性与条块分割的行政管理模式之间的尖锐冲突。相关利益冲突大体可以从纵横两个维度进行归类界分。横向层面，政府的各部门间与各地方政府间的权责不清，会造成利益冲突。在政府部门之间，自然保护地管理中出现“有利争着管、无利都不管”的现象[17]；在同级政府之间，常常因自然保护地的随意划设而引起纠纷，“有的自然保护区就是领导在地图上圈划出来的，还闹出‘铅笔太粗，把隔壁区县甚至外省区域划进去了’”[18]。纵向层面，分税制以来，中央财政的收入远多于支出。与此对比，地方事权增多的同时，财政开支预算反而急剧下降。这导致许多地方政府设立的自然保护地基本上没有经费投入，所谓的保护也就只是挂一块“自然保护地”的招牌而已。更何况自然保护地的划设限制了当地的工业经济发展，而自然保护地的生态环境效益却为整个社会的公众所共享。在生态补偿机制未全面落实的背景下，这种不对等的保护模式影响了区域环境正义的实现，也造成地方局部利益和社会整体利益之间的冲突。[19]加之国家对自然保护地的投入有限，加剧了中央与地方博弈、部门利益冲突，导致自然保护地的生态保护与（地方）经济发展之间的矛盾突出。此类利益冲突促使部分地方政府和国家部委在相关立法中过于重视自身利益，以致于地方或部门保护主义影响了自然保护地的立法进程，进而订立出相互割裂的自然保护地法律规范。

三、自然保护地立法体系化的具体路径

基于对前述自然保护地法律规范的梳理分析，结合相关法律规范冲突的困境，以下从四个维度提出相应的应对之策。

（一） 协调经济发展与生态保护的关系

自然保护地制度是经济发展与生态保护两者利益权衡的结果。当前，风景名胜区和自然保护区重叠，资源利用和经济保护之间生成的矛盾，根本原因在于地方政府的发展“冲动”以及民众对经济利益的追求。对于地方政府而言，自然保护地的生态保护应当优先于经济发展。为此，针对自然保护地内的资源开发项目和工业产业设施，应当依法予以清理，在满足当地居民生产生活的基础上，分类处置涉事项目或企业，并强制其有序退出。将自然保护地的管理机构确定为公益性机构，严防自然保护地蜕变成为纯粹的商业性旅游景区。[20]为了保障地方政府的事权和财权对等化，国家应当对自然保护地建设和管理的资金需求进行全面准确核算，根据实际的需求增加财政预算投入，重点加大中央财政转移支付力度和覆盖面，确保地方政府有财力完善自然保护地的公共服务设施，从而提升公共服务效能。同时，为了弥补财政资金短缺问题，也可以参考国外经验，引入社会第三方公益资本参与自然保护地建设。[21]

为了缓解周边原住居民生存发展与生态保护之间的冲突，首先，充分考量各类自然保护地的人地关系差异化问题，对自然保护地的保护价值进行重新评估，并根据保护价值的高低重新划分自然保护地类型与范围，将原自然保护地内人口密集的城镇、乡村等区域划到自然保护地边界以外；其次，依托生态扶贫、生态补偿等国家政策，劝导自然保护地中核心保护区内的原住民有序搬迁，对于无法立即搬迁的，允许其开展必要的生产生活活动；[22]再次，通过环境教育和政策扶持引导自然保护地的原住民节约集约利用资源，在资源承载允许的条件下支持和传承传统文化及人地和谐的永续生活方式；[23]最后，通过聘请原住民参与生态管护，一方面补偿其因自然保护地的规划设立而遭受的利益缩减，另一方面借用其生活经验智慧实现自然保护地的生态保护功能。

（二） 构建科学合理的自然保护地体系

为解决各类自然保护地空间重叠交错、保护对象重复、保护目标混乱等问题，亟需重构和优化现有自然保护地体系。根据生态保护优先原则，以生态价值为衡量标准确立自然保护地类型，进而根据自然保护地生态多样性和生态系统边界确立相应的功能分区。[24]首先，理顺现有各类自然保护地之间的关系，明确各类自然保护地应有的保护对象、保护目标和功能定位。尤其是在建立以国家公园为主体的自然保护地建设的宏观政策背景下，应当明确国家公园与其他类型自然保护地之间的关系。[25]在突出国家公园主体地位的同时，也应当强化对其他各类自然保护地的保护和管理。

其次，研究科学的自然保护地分类标准，对现有的自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要栖息地等各类自然保护地按照自然属性和保护强度进行梳理调整、重新归类，逐步形成以国家公园为主体的自然保护地分类标准。

再次，编制全国范围内的自然保护地中长期发展规划，确定自然保护地的总体布局和建设方向。在保证自然保护地生态系统完整的基础上，因地制宜地合理适度划定国家公园及其他自然保护地的范围。尽量避免将集体土地划入自然保护地范围，确实需要纳入的部分应当尽可能解决土地权属争议问题，以规避今后自然保护地的管理困境。

最后，为了实现对自然保护地的整体保护，摒弃以行政区划划定自然保护地边界的做法，根据生态价值和生态系统完整性，重新优化空间重叠或相邻的自然保护地。为化解自然保护地孤岛化、破碎化，管理交叉重叠等问题，需要以保持生态系统完整性为原则，根据前述自然保护地的分类标准，对生态系统内相邻的各类保护地进行整合。自然保护地整合旨在明确各类自然保护地的保护目标和边界范围，通过协调各类自然保护地的功能以维护生态系统的完整性、保护生物栖息地及其迁徙洄游通道，实现对生态系统的一体化保护管理。

（三） 建立统一高效的分级管理体制

为化解自然保护地管理机构重叠、职责交叉、权责脱节等难题，亟需建立自上而下的分级管理体制，坚持一类保护地原则上由一个部门统筹负责，并加强相关机构配合联动。[26]统一的管理机构、健全的监管机制、差别化的管控规则共同形塑了自然保护地的分级管理体制。具体来说，统一的管理机构通过制定相关规则标准、在统筹现有各类自然保护地管理权责的基础上，结合生态红线基准对自然保护地的目标定位与边界范围进行动态调整，确立自然保护地的设立、调整和退出机制，实现全过程统一管理。

在健全监管机制方面，合理划分中央和地方的事权内容，减少并规范中央和地方的共同事权[27]，构建主体明确、责任清晰的自然保护地央地协同管理机制。根据生态系统的空间范围及重要程度，将自然保护地管理分为中央直管、地方主管和央地共管等类型。通过实行分级设立分级管理，协调中央和地方事权分配，尤其是将跨省级行政区域的自然保护地交由中央管理，有利于相关监督管理工作的开展。在健全自然保护地监管主体责任的基础上，完善生态环境监测指标体系以加强对自然保护地国土空间用途管制，同时引入第三方评估制度以强化社会监督。此外，明确自然保护地区域内居民的生产生活边界，根据各类自然保护地功能定位，结合社区共管机制[28]，确立既可以严格保护又便于实践操作的差别化管控规则。自然保护地的差别化管控主要是通过自然保护地的控制区划设以限制或禁止人为活动，以协调生态环境保护与原住居民生产生活之间的冲突关系。

（四） 加大法律法规立改废释工作力度

为消弭自然保护地相关法律法规之间的竞合与冲突，亟需从体系视角重构自然保护地法律规范，秉持严格保护与差别利用相统一的立法进路，具体构建以自然保护地法为主轴的“整体立法”、专项自然保护地法/条例分类管理的“一类一法”和地方性自然保护地法规管理的“一地一法”相结合的保护地法律体系。[29]坚持以问题为导向，针对我国自然保护地中央与地方事权划分不清、多头管理、重复设置等九龙治水问题，统筹考虑各类自然保护地的功能定位，在立法保障自然保护地各尽其用的基础上，确定保障国家公园和自然保护区的核心制度，为国家公园为主体的自然保护地体系构建提供法治保障。

具体而言，一是，深入研究自然保护地立法的基础理论问题。根据自然保护地所承载的资源合理利用和环境有效保护双重功能，对自然保护地的法律性质进行厘定。在此基础上，协调自然保护地立法与环境资源立法之间的关系，确立自然保护地立法的价值理念、体系结构和核心制度。这些内容将为《自然保护地法》、各类自然保护地单行法及相关法规规章的制定修改提供理论参考，以更好地实现自然保护地的资源保育和环境保护功能。二是，自然保护地设立的目标是为了保护重要的国土空间资源，其中各种土地管理法规的适用也不在少数，如涉及自然保护地的划定及相关规划的《城乡规划法》《土地法》等，文化资产与野生动植物保护的《文物保护法》《历史文化名城名镇名村保护条例》等，环境保护的《水污染防治法》《饮用水水源地保护管理办法》等，土地利用的《水土保持法》《土地复垦规定》《退耕还林条例》等，资源开发利用的《矿产资源法》《农业法》等，建设管理的《环境影响评价法》《建筑法》等。自然保护地法律体系建构时，应当注重整理分析相关法律法规冲突竞合的情形。三是，结合前述梳理的立法实践现状，厘清各类自然保护地立法之间的关系，在此基础上建立自然保护地的“基本法+专项法”模式。也即制定《自然保护地法》，将其作为各类自然保护地单行法的上位法，明确自然保护地的监管目的、监管原则和监管方式；在《自然保护地法》立法精神的指引下，对各类自然保护地的法律法规进行立、改、废，既要遵循自然保护地保护共性要求，又要体现不同自然保护地的本质特性，以更好地保护自然保护地体系。

四、结语

当前人们所关切的问题，不仅仅是自然景观的维护或生活品质的改善，而是如何维持人类赖以生存的生态环境。自然保护地建设对上述问题作了有力回应，作为现代环境治理的重要一环，既重视资源利用，也关注环境保护。然而，实践中自然保护地立法规范冲突，造成自然保护地建设主体功能模糊、空间规划重叠等问题迭生。因此，亟需通过生态优先原则来协调经济发展与生态保护的关系，以生态价值为基准构建科学合理的自然保护地体系，经由合理界分中央与地方财政事权以建立统一高效的分级管理体制，秉持严格保护与差别利用相统一的立法进路重构自然保护地法律规范，为国家公园为主体的自然保护地体系构建提供法治保障。