绘就未来乡村发展蓝图——解读《乡村建设行动实施方案》

策划/本刊编辑部 文/本刊见习记者 王寅寅

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《乡村建设行动实施方案》（以下简称《方案》），明确了乡村建设行动的路线图，确保到2025年乡村建设取得实质性进展，农村人居环境持续改善，农村公共基础设施往村覆盖、往户延伸取得积极进展，农村基本公共服务水平稳步提升，农村精神文明建设显著加强。

党的十八大以来，党中央坚持把公共基础设施建设重点放在农村，持续改善农村生产生活条件，农村人居环境整治三年行动如期完成，村庄基础设施显著改善，乡村面貌发生巨大变化，农村同步实现全面建成小康社会。同时，我国农村基础设施和公共服务体系还不健全，往村覆盖、往户延伸还存在明显薄弱环节，与农民群众日益增长的美好生活需要还有差距。党的十九届五中全会提出实施乡村建设行动，强调把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。2021年、2022年中央一号文件对实施乡村建设行动作出了具体部署。

总目标

《方案》围绕加强农村基础设施和公共服务体系建设提出了12 项重点任务，“硬件”“软件”一起抓。《方案》要求有规划、有工程，在农村路、水、能源、物流、信息化、综合服务、农房、人居环境等八个方面着力，加强农村重点领域建设。

在理念上，坚持乡村建设是为农民而建。充分尊重农民意愿，保障农民物质利益和民主权利，广泛依靠农民、教育引导农民、组织带动农民搞建设，发挥政府在规划引导、政策支持、组织保障等方面作用，不搞大包大揽、强迫命令，不代替农民选择，严禁随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建。

在目标上，坚持从实际出发，同地方经济发展水平相适应、同当地文化和风土人情相协调。结合农民群众实际需要，分区分类明确目标任务，合理确定公共基础设施配置和基本公共服务标准，不搞“齐步走”“一刀切”。

在推进上，坚持遵循城乡发展建设规律，保持足够的历史耐心。合理安排村庄建设时序，把保障和改善民生建立在财力可持续和农民可承受的基础之上，防止刮风搞运动，防止超越发展阶段搞大融资、大拆建、大开发，牢牢守住防范化解债务风险底线。

在方式上，坚持充分体现农村特点，保留具有本土特色和乡土气息的乡村风貌。尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件，防止机械照搬城镇建设模式。推行绿色规划、绿色设计、绿色建设，实现乡村建设与自然生态环境有机融合。健全“建、管、用”相结合的长效机制。

建什么

全面建设社会主义现代化国家，既要建设繁华的城市，也要建设繁荣的农村。必须把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，切实加强农村基础设施和公共服务体系建设，缩小城乡发展差距。

乡村建设行动的重点任务概括起来就是“183”行动：“1”就是制定一个规划，确保一张蓝图绘到底；“8”就是实施八大工程，加强道路、供水、能源、物流、信息化、综合服务、农房、农村人居环境等重点领域基础设施建设；“3”就是健全三个体系，改善农村公共服务和乡村治理。

有序推进乡村建设需要坚持可持续发展的理念，从人口、居住、产业、基础设施建设和社会公共服务等方面进行科学规划、有序推进。

怎么建

“完善农民参与乡村建设机制”“引导农民全程参与乡村建设，保障农民的知情权、参与权、监督权”“激发农民主动参与意愿，保障农民参与决策”“完善农民参与乡村建设的程序和方法”等。从工作导向、实施机制到要素聚集，《方案》提出的一系列要求体现“坚持乡村建设是为农民而建”的理念。

农民是乡村生产生活的主体，搞乡村建设关键是要把农民组织动员起来，建立自下而上、村民自治、农民参与的实施机制。只有健全党组织领导的村民自治机制，充分发挥村民委员会、村务监督委员会、农村集体经济组织作用，才能引导农民全程参与乡村建设。突出农民主体作用，要激发他们自觉参与乡村建设的内生动力。要健全农民参与乡村建设机制，制定农民参与乡村建设指导意见，编制完善农民参与乡村建设指南，健全程序和方法，总结推广典型经验做法，组织带动农民推进建设。

新探索

“看得见山，望得见水，记得住乡愁。”这是“城里人”和“村里人”共同的生活愿景，也是推进乡村建设的应有之义。

《方案》指出，“严禁随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿搞大拆大建”“不搞‘齐步走’‘一刀切’，避免在‘空心村’无效投入、造成浪费”“防止超越发展阶段搞大融资、大拆建、大开发，牢牢守住防范化解债务风险底线”“既尽力而为又量力而行，求好不求快，干一件成一件，努力让农村具备更好生活条件，建设宜居宜业美丽乡村”。

实施乡村建设行动，必须坚持数量服从质量、进度服从实效，求好不求快，以普惠性、基础性、兜底性民生建设为重点，逐步使农村基本具备现代生活条件。要坚持从实际出发，同地方经济发展水平相适应、同当地文化和风土人情相协调，结合农民群众实际需要，分区分类明确目标任务，合理确定公共基础设施配置和基本公共服务标准。要注重保护，体现特色。传承保护传统村落民居和优秀乡土文化，突出地域特色和乡村特点，保留具有本土特色和乡土气息的乡村风貌，防止机械照搬城镇建设模式，打造各具特色的现代版“富春山居图”。

如今，一些地方已经开始“一面是乡愁、一面是烟火气”的乡村建设探索。在昆明市晋宁区福安村、宜良县麦地冲村，当地政府通过和高校联手，推动村集体合作经济组织和农民共同参股成立资产资源运营公司，提升村容村貌，将老院落、烤烟房改造成民宿、水吧、餐厅，逐步实现“利润留村庄，房舍变客居”，还设置“乡村CEO”岗位来培养乡村振兴专业人才。

新图景

乡村建设涉及领域广、部门多，关键还是要抓落实。《方案》从责任落实、项目管理、农民参与、运行管护等方面提出乡村建设实施机制。

根据《方案》，到2025年乡村建设取得实质性进展，农村人居环境持续改善，农村公共基础设施往村覆盖、往户延伸取得积极进展，农村基本公共服务水平稳步提升，农村精神文明建设显著加强，农民获得感、幸福感、安全感进一步增强。

围绕这些，《方案》提出了许多政策支持措施。其中，包括从财政投入、金融服务、社会力量参与等方面，健全乡村建设多元化投入机制。明确中央财政、中央预算内投资、土地出让收入、地方政府债券等支持乡村建设具体要求，创新金融服务拓宽乡村建设融资渠道，大力引导和鼓励社会力量投入乡村建设。

重庆做

乡村建设，规划先行。乡村规划应协同产业布局合理规划，促进农民就近就业创业。重庆市外出务工人员较多，乡村人口流失较严重，在乡村的新建、改造规划时应注重一、二、三产业的融合，就近创造就业机会，留住人、促返乡；严守国土空间规划建设用地指标，促进产业下沉乡村，带动村民就近创业就业。

一方面，因地制宜编制乡村规划。积极有序推进村庄规划编制，发挥村庄规划的指导约束作用，确保各项建设依规有序开展。充分发挥武隆区芙蓉街道堰塘村、石柱县中益乡坪坝村等重庆市“中国美丽休闲乡村”的引领和示范作用，根据重庆市渝东北三峡库区、渝东南武陵山区等不同地貌特色和资源禀赋，开展村庄风貌设计，规划发展方向，宜工则工、宜农则农、宜游则游、宜居则居；合理分类村庄，将重庆市乡村划分为现代农业村、休闲旅游村、综合发展村等不同类别，因地制宜、精准施策，避免无序竞争和同质化建设。

另一方面，乡村规划也要确保村落品质。要注重保护传统村落和乡村特色风貌，从提升地域建筑品质角度出发规划、设计和建设重庆美丽乡村。村落外观应保证以巴渝传统农房特色为主基调，提倡借鉴国内不同地域农房外观、室内格局，保持多样性，增加旅游观赏性，避免“百村相仿，千顶一色，万墙趋同”，争取“百村不同景”“千村各有韵”。

完善的农村基础设施是促进乡村振兴和农业农村现代化的必要条件。

首先，要优先确保农业生产性基础设施的新建、维护和提质。以18 个区县开展试点的“千年良田”建设为契机，以高标准农田建设和农田宜机化改造为抓手，以财政资金引导和撬动，多元化引入资金资源，对防洪抗旱、水利灌溉等农业生产性基础设施进行高标准高质量建设。陆续推进全市3 000余万亩粮田稳产保供的硬件设施的新建、维护和提质，更好地落实国家粮食政策“守住底线、满足需求、抗御风险”的要求。

其次，要大力改善农村生活性基础设施。以18个贫困脱贫县、18 个深度贫困脱贫乡镇、1919 个贫困脱贫村为重点建设对象，高标准高质量补齐水、电、路、网等设施，实现城乡一体化、乡村无差别化的基础设施功能建设。对已建成的基础设施给予必要的升级改造、提质降费，实现乡村基础设施“能用、好用、低价用”。同时要推进农村基础设施建管并重，探索、制定、推广确保农村基础设施长期良好运行的机制，建立健全农村基础设施“管理方案”“管理考核办法”，区县、镇（乡）、村层层落实管理责任，引导形成村民履行管理义务惯例，投工投劳参与农村基础设施管护工作。

再次，要加强新型基础设施建设。对标重庆市“国家数字乡村试点区”，推进“智慧农业·数字乡村”建设，全面实现重庆市自然村光纤和4G网络覆盖，逐步推进乡镇和农村重点区域实现5G网络连续覆盖。扩大智能化种植养殖范围，用数字技术优化乡村治理模式、改善生产方式、提升生活质量，提高乡村生产、生活的获得感幸福感。

在发展劳动就业、便民服务、文化体育等公共供给的同时，应结合重庆实际情况和农民需求确定公共教育、医疗卫生为重点领域优先发展，避免供给结构失衡，与实际需要脱节。

一方面，要线下充实，线上补充，提升农村教育、医疗质量。支持城乡教育联合体、医疗联合体建设，利用重庆市优质教育、医疗资源对口帮扶农村学校、医院建设，“城帮乡”“一对片”，提升乡村教育水平和医疗条件。培养高素质农村教师、医生扎根基层，派遣名校名院教师、医生常驻基层。新建、改扩建乡村学校和医院，加强设备配置，利用“渝教云”“渝康云”等新技术公共服务平台持续推进智慧校园、智慧医疗，加快公共教育和医疗卫生线上线下融合发展，缩小城乡教育、医疗差距。

另一方面，要构建区县、镇（乡）、村为一体的公共服务体系，提升综合服务水平。财政资金继续向农村倾斜，鼓励社会力量通过公建民营、政府购买等方式参与公共服务供给。大力实施村级综合服务设施提升工程，完善村级综合服务站点，支持基本公共服务和公共事业服务就近或线上办理，加快推进“一站式”便民服务。对标《重庆市“十四五”公共服务规划》，优先建设脱贫地区村级综合服务硬件设施，确保行政村综合服务设施、文化中心、养老中心、体育场地等设施配备，在设施利用过程中进行农村科普宣传、就业服务、文化建设、养老模式、健身行动等方面的探索和质量提升，在设施建设和管理服务水平上形成并推广一批可借鉴、可复制的经验，逐渐提高城乡公共服务均等化水平。

总体来看，《方案》的提出源于当前我国乡村建设行动中所面临的现实问题，符合乡村振兴战略、历年中央一号文件中有关乡村建设等文件的总体要求。其目的是以乡村建设行动为抓手，改善乡村人居环境，建设宜居宜业美丽新乡村，促进农村现代化建设，缩小城乡差距。《方案》整体回答了“乡村建设成什么样”“乡村建设什么”“怎么建设乡村”“谁来建设乡村”4个问题，实质是对“十四五”规划第七章中“实施乡村建设行动”举措的详细补充，从而有助于扎实推动乡村建设实施新进程，实现新时代乡村振兴战略宏观目标。K