关于提升海南渔政执法能力的探讨

文/刘彦 蔡兴果

渔政执法队伍是保护渔业资源、监督渔业生产、维护渔业法律权威和保障渔业政策落实的重要力量，海南省作为全国唯一拥有海洋管辖权的省份，渔政执法工作面临的任务艰巨。本文根据渔政执法能力建设的相关理论知识，构建了渔政执法能力建设框架，分析了海南省渔政执法能力现状及其在执法队伍、执法保障、执法依据、执法方式等方面存在的问题，提出相关对策建议，以期提升海南省渔政执法能力，提高海南渔业治理能力和治理体系现代化水平，更好地服务海南自贸港建设。

海南省渔业资源丰富，是维护南海稳定发展的重要前沿，也是全国唯一拥有海洋管辖权的省份。海南省渔政执法队伍是管理涉外渔业、保护海洋渔业资源、监管渔业安全生产、保障国家渔业权益及南海安全的重要力量，执法工作面临的任务艰巨。

2021年11月，农业农村部印发《关于加强渔政执法能力建设的指导意见》，提出要全方位强化渔政执法队伍建设，深化严格规范公正文明执法，提升渔业治理能力和治理体系现代化水平。执法环境、执法权限、执法事项、执法要求等新变化，对海南省渔政执法能力也提出了更高的要求。

一、相关概念及理论依据

（一）渔政执法

渔政执法是指各级人民政府渔政主管部门及其所属的渔政监督管理机构依照《中华人民共和国渔业法》（以下简称“《渔业法》”）、地方渔业法规和渔政法规的规定，做出的直接影响渔政执法相对人权利义务或者直接监督检查其权利义务和履行情况的具体的行政行为，具体包括渔业行政监督检查、渔业行政决定、渔业行政处罚、渔业行政强制执行等。

（二）渔政执法能力

渔政执法能力是指渔政机构相关人员按照法律规定对渔业相关事务进行监督管理、履行执法职责的能力。渔政执法能力不仅体现了渔政部门的治理能力和施政水平，而且直接影响着渔政执法效能，其核心内容包括渔政执法主体、渔政执法保障、渔政执法依据、渔政执法方式等四方面。随着互联网技术的发展，渔政执法面临的情况越来越复杂，信息化手段和途径逐渐成为渔政执法的重要方式，以及提升渔政执法能力的必要条件。总之，人、物、制度、技术是渔政执法能力形成的主要影响因素，是渔政执法能力建设的主要方面（见图1）。

图1 渔政执法能力建设结构图

二、海南省渔政执法能力建设现状

2018年，全国机构改革之后，海南省渔政执法部门由原来隶属于海南省海洋与渔业厅转属于海南省农业农村厅，渔政执法能力在新形势新部门下有了进一步发展。

（一）执法队伍现状

海南省共有渔政执法人员约900人，30岁以下占15%，30岁～40岁占31%，40岁～50岁占37%，50岁以上占17%。渔政执法编制人数共504人，占总数的56%，其余为聘用人员，具备行政执法资格人员和聘用人员比例将近1:1。同时具备行政执法资格证和渔业执法资格证的有200人左右。海南省现有渔政执法机构23个，从机构性质来看，参公单位3个，事业单位19个，企业单位1个；从经费来源看，全额拨款单位15个、差额拨款单位5个、自收自支单位2个，企业1个；从机构类型来看，合并渔政、渔监、海监职能的单位9个，其他市县尚未完全合并。

（二）执法保障现状

海南省目前共有渔政执法船艇64艘、执法车辆50辆。海南省渔业监察总队拥有1000吨级渔政执法船两艘，500吨级和300吨级渔政执法船各一艘，每艘船上配备一艘工作艇、一艘救援艇、一台渔政专用超短波电台（船载）、一部便携式卫星电话及远程扩音系统，1000吨级渔政执法船还配备了执法无人机和智能执法水泡。还有两艘100吨级渔政执法船、大型执法快艇等属于各市县渔政部门。海南省渔政执法基地码头目前只有一个，设立在海口市秀英港，归属海南省渔业监察总队，其余市县渔政执法船艇没有专属执法码头，均停靠在所属市县的渔业港口码头。

（三）执法依据现状

海南省为了加强渔业资源保护，促进渔业持续健康发展，在《渔业法》等法律法规为总纲领的指导下，结合海南省实际情况，制定了一系列地方性法律法规和规章制度。地方性法规有《海南省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》《海南省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》《海南省海洋渔船安全生产管理规定》《海南省渔港管理办法》等。地方性规章制度有《海南省编外渔船登记、管理暂行办法》《海南省水产品质量安全监管意见》《海南省渔船防风工作预案》《海南省渔业船舶水上安全突发事件应急预案》等。

（四）执法方式现状

近些年，海南省大力加强渔业执法信息化建设。目前已有较为完善的环岛岸基雷达监控系统，22个雷达监测点，可实时监控海南岛近海海域非法捕捞等破坏海洋生态环境行为，全时主动收集近海20海里范围内的渔船动态，实现渔业生产全面监控。海南省渔业监察总队建立了“人、船、地、海、空、天”海洋综合立体感知系统，开发渔业综合监察信息平台，创建“一图、一网、一云”的互联网管理模式，并在原有信息平台基础上，建立了一个通信指挥中心，与各市县执法站建立通讯联系，摆脱了信息孤岛的尴尬局面。

三、海南省渔政执法能力建设存在的问题

海南省渔政执法队伍相对健全，执法职责较为明确，执法规范化建设取得一定进展，在渔业联合执法中能够发挥重要作用，渔政执法能力有一定提升，但是在执法队伍建设、执法设备设施、执法法律法规、执法智慧化程度等方面还存在一些问题，有待改进和完善。

（一）执法队伍建设不强

1.执法人员配备不足

海南省渔政执法人员在执法一线管理着海南省13个市县的沿海海域、43个各级渔港、154条入海河流、1822.8km海岸线，执法任务繁重、工作量很大。党的十八届三中全会以后，政府提出了深化行政执法体制改革的新要求，禁止还未取得执法资格的人员执法，并且将原先的合同工、临时工调离执法岗位。海南省渔政执法的年轻后备力量薄弱、人员配备不足，导致执法人员主要集中在沿海地区，对乡镇河道无法顾及，渔政执法有效力量薄弱。

2.执法人员办案能力不强

海南省渔政执法涉及范围和事项比较广，对专业要求比较高。随着科技的进步，违法手段越来越先进和隐秘，要求执法人员要有过硬的业务能力面对新的违法手段。但是，海南省同时具备行政执法资格证和渔业执法资格证的人员目前仅占总人数的22.3%，大专以下学历的人员构成了海南省渔政执法队伍的主体，部分执法人员发现案件线索和独立办案的能力与职责要求存在一定差距，执法时往往还是依靠老同志的经验，执法人员专业能力有待提高。

3.执法人员福利待遇不高

海南省渔政执法队伍担负着海上执法、渔船管理、海上救助、防风防台和应急抢险等工作任务，工作条件艰苦、工作量大、危险系数大，但国家尚未明文规定统一的渔政执法人员出海补贴政策，渔政执法人员福利待遇水平与工作付出不相匹配。渔政执法人员心理落差大，可能影响工作积极性，提升专业能力的上进心也会有所降低。

（二）执法设备设施不齐全

1.执法船艇数量质量欠佳

原海南省海洋与渔业监察总队的执法船艇共九艘。2020年1月，海南省海洋与渔业监察总队分为海南省海洋监察总队（现隶属于海南省自然资源和规划厅）与海南省渔业监察总队两个部门，省海洋监察总队分得了最大吨级的1500吨级执法船一艘、1000吨级执法船一艘、100吨级执法船一艘和大型执法快艇一艘。留给渔政执法部门的船艇吨位不大，有些执法船舶设备老旧、性能较差、搜索范围有限，对违法船舶位置信息监测不到位，很难及时管控违法违规行为。目前，渔政执法船艇数量上不能满足海南省沿岸执法任务需要，质量上不能满足跨海域执法、远洋执法、抗风浪执法等要求。

2.调查取证等办案设备老旧

海南省渔政执法人员取证现大多数用手机进行拍摄，缺少执法记录仪，执法证据收集难、保存难是长期困扰执法工作开展的难题。未到淘汰年限的老式执法船缺少与其他执法船舶或岸上指挥中心相互通讯的工具，如大码率对讲机、“甚高频”“单边带”等设备，影响信息沟通和执法效率。在对一些违法作案高发水域进行夜间执法时，缺少热成像夜视仪、激光透雾一体摄像机、照明工具等设备，很难巡查取证，影响执法人员有效办案。

3.执法基地码头设施不健全

海南省能停靠1000吨级渔政执法船舶的码头共有6个，只有一个是海南省渔业监察总队专门的执法基地码头。停靠其他码头需要申请或是缴纳停靠费用，且允许停靠的时间短、租停费用高，执法船舶日常维护保养、紧急事故修理以及开展执法工作存在很多不便。执法船舶任务休整期间需要进行补给，在唯一的执法基地码头内加油只能用油罐车运输，加水管路与消防管路同用，日常生活物资补给也常因运输车辆不足导致不及时，影响了日常备航工作效率。执法基地码头数量太少、设施不健全，给执法工作带来诸多不便。

（三）执法法制体系不完善

1.执法法律法规不完善

1986年，《渔业法》颁布实施后，几经修订逐渐完善，全国各地参照《渔业法》制定有关渔业的法律、法规、规章等多达600多项。但在渔业执法内容、生产安全等多方面仍然缺乏有效的专项法律法规作为支撑，不能确保渔业活动平稳、有序进行。海南省目前使用的渔业相关法律法规是2013年出台的《海南省实施<中华人民共和国渔业法>办法》，即便几经增删，法条的处罚内容及法律责任变化也不大，与加快推进现代渔业建设的要求相比，目前的法律法规具有一定滞后性。渔业行政执法方面可依托的法律法规均为全国性法律，如《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政复议法》等，缺少专门且详细的渔政执法依据，实际执法工作中遇到的新情况、新问题，很难从现行法律法规中获得依据，执法人员提升依法行政能力受阻。

2.渔业法律法规宣传不到位

海南省不少渔民对渔业法律法规的认知程度、敬畏观念和遵守意愿都处在一个较低水平，对使用密眼网捕鱼、无证捕鱼等属于违法行为不了解，甚至一些渔民在利益驱使下，无视法律权威，阻挠正常的行政执法。这些均不利于营造良好渔业法制环境，也给执法人员廉政执法能力提升带来挑战。

（四）执法智慧化程度不高

1.执法方式应用智慧化手段较少

随着互联网技术的快速发展，人工智能应运而生。海南省目前已有一套渔政执法信息化建设方案，但实际渔政执法信息化建设中没有深入应用更高科技含量的人工智能技术，执法智慧化水平不高。海南省渔政执法方式在很多情况下还是以人工手段为主，影响执法工作效能，也影响执法人员提升运用现代技术的能力。

2.渔船管理的信息化程度较低

海南省部分地区的渔港视频监控系统不健全，存在监控空区，无法实现对海南省渔港的统一管理，尤其不能实现对渔船的有效监管。从目前建立的渔船数据信息系统中可以看出，部分渔船录入率不高，小型渔船的定位信息、进出港信息、登录信息和数据分析明显不足。再加上渔政执法部门对违法视频采集的专业能力不强，导致无法对所管理的渔船及水域进行信息化管理。

四、提升海南省渔政执法能力的建议

渔政执法能力存在的问题，影响着海南省渔政执法效能、渔业资源保护和利用，以及海南自由贸易港建设中政府治理能力和治理水平的提高，提升海南省渔政执法能力十分重要。

（一）完善执法人员管理机制，促进执法队伍专业化

1.建立执法人员选配机制

首先，根据海南省渔政执法工作实际需要，及时面向有关院校相关专业毕业生开展公开招聘选拔，或者通过公务员考试公开招考、借调等途径，吸纳年轻优秀人才进入执法队伍。其次，从现有执法船舶的船员中挑选符合招聘招考条件者，加快培养速度，促进其通过培训考试，合格后颁发执法证件，从内部扩充渔业执法队伍规模，及时补充执法人员新生力量。

2.完善执法人员培训制度

首先，建议保障培训经费。海南省内各级渔政机构需要在财政预算中列出充足的执法人员培训专项资金，专款专用。第二，培训力求内容全面专业，应包括渔政职业道德教育、执法人员责任心培育，渔政执法法律法规学习、执法人员依法行政意识培育，渔政执法具体业务知识培训、执法人员规范化执法能力提升等方面。第三，培训效果应考核。各类培训应以考试成绩作为执法人员培训效果的衡量方式，并将培训考试结果列入个人年度考核事项，考试不合格者，年度考核不合格，不能参加评优，不准上岗执法。

3.健全执法人员福利待遇政策

一是妥善解决执法人员的福利待遇问题，建议渔政执法人员享有公务员福利待遇，将渔政执法人员的福利待遇经费全额纳入政府财政预算，杜绝渔政执法部门执法乱象。二是建议完善渔政执法人员补贴政策。提高出航补贴标准，由原来每人每小时15元、每天最高120元提高为每人每小时20元、每天最高160元。按照职务、出航距离发放艰苦作业补贴，建议最高补贴标准为每人每天360元，最低补贴标准为每人每天240元，助力海南省渔政部门稳定执法队伍，使执法人员积极主动提升自身职业能力。

（二）完成设备设施升级改造，促进执法保障齐全化

1.加快执法船舶升级

加大渔政执法船资金投入力度，加快采购大型执法船舶，对现有执法装备进行升级改造，把原先老旧、吨位小、巡航能力差的执法船舶及时淘汰换新，保障执法巡查期间安全巡航，降低违法渔船逃遁可能性。在执法船上配备更多的船用执法装备及更先进的技术设备，如配备智能执法水泡、光电跟踪雷达、智能救生圈等先进执法设备，满足执法工作需要。

2.加快执法人员装备升级

除为海南省渔政执法人员配备相应的个人防护装备以及执法记录仪等执法工具外，还应广泛使用无人机等新设备，在执法船距离违规渔船较远的情况下进行拍摄和录像，真正安全地记录执法全过程，有效记录相关证据。或将无人机应用于远海海区的监控巡查，在救援时极大拓展巡航范围，迅速发现救援目标，向遇险人员投放药品和救生设备等，用强光为周围救援船只指明方向，实现精准救援。

3.加快执法基地码头建设

参考海警在海南省建设海警基地码头的做法，建议成立四个支队，在海南岛四个方向建设四个基地码头，每个基地码头至少配备一艘500吨级以上执法船，以及一艘500吨级以下执法船，相互配合巡航执法，遇到突发任务时，可更快出航执行任务，提高执法效率。

完善现有执法基地码头的基础设施建设。建设撬装式加油站，相比油罐车加油更便捷。铺设船上专门用水管路，避免原先用消防管路加水的尴尬。配备专门用来运输日常生活物资的车辆，及时满足船员、执法人员的日常生活需求。增设日常训练场地及设备，便于执法人员强身健体，有力应对海上艰苦条件。

（三）做好法律法规完善和宣传工作，促进执法依据健全化

1.完善地方渔业管理法律法规

建议海南省在依据全国性法律法规的基础上，制定适合本地区渔业生产实际情况、渔业资源特点、经济发展需要的地方性渔业法律法规体系。以法规对海南省中小型渔船的船名船号，县级以上渔政主管部门对渔业捕捞许可证申请、变更、注销及过户的管理细节，省渔船捕捞限额，省周围各海域最小准用渔网，海南渔船捕捞作业等五个方面进行明确管理。完善地方性渔业管理法律法规，确保渔政执法人员的执法行为有可靠的法律依据，提升执法人员的依法行政能力。

2.加强渔业法律法规宣传

在海南省渔政执法工作中，通过不同方式向渔民宣传法律法规。充分利用各类新闻媒体发布通告，并通过发放普法宣传单、张贴宣传标语等形式，大力宣传《渔业法》《中国水生生物资源养护行动纲要》及其他相关法律法规，阐明渔业资源保护对社会、经济以及生态环境的重要意义，增强渔民责任感，共同抵制非法捕捞等违法违规行为。同时定期播放查获违法违规行为的视频，开展现场宣传教育，让渔民对违法捕鱼、破坏渔业生态环境等违法违规行为的严重后果有更深的印象，提升渔民法治素养和执法人员法律公共服务能力。

（四）推进执法信息化系统建设，促进执法方式智慧化

1.推进智慧监控网建设

在海南省渔政执法部门已有的近海雷达监控系统基础上，推进智慧监控网建设，通过智能热成像云台、高清透雾摄像机、无线喊话等物联网设备来监视追踪目标行为动态，确保动态掌控重点水域内的实时状况；对相关船舶进行全面自动监测报警，发现可疑情况即调动视频联动设备进行跟踪识别查证；结合陆上（包括沿岸薄弱点及码头要道等）监控视频，对可疑违法捕捞行为进行监测、预警；对重点流域及重点水生物保护区内的船舶进行24小时不间断记录和突击检查等。利用智慧监控网全天候、全覆盖、全流程地精准识别海南省沿海港口及河流水域的违法违规行为，提高海南省渔政执法方式的智慧化程度。

2.推进渔船监控调度平台建设

在海南省渔政执法部门目前已使用的通讯指挥中心基础上，升级渔船定位跟踪技术，建成覆盖海南省渔船的海上安全生产监控调度平台。对各类渔船配备以CDMA网络、AIS智能避碰网络和北斗卫星定位通信网络等三大网络为主体的终端系统，并以渔船基础信息系统、射频识别系统、近海通信系统、渔港视频监控系统等“四大系统”为辅助，通过移动网络上传实时数据，实现经电脑或者手机APP能直接查询渔船位置信息、渔船基本信息、历史轨迹等。渔船监控调度平台可以实现对渔业船舶全海域、无缝隙的动态监管，基本做到“看得见、查得到、联得上、管得了”，提高海南省渔政执法方式的信息化水平。