山地城市经济开发区规划探索——以河北平泉经济开发区规划为例

张天东

（中国中元国际工程有限公司，北京100089）

1 引言

随着世界经济全球化的发展，我国新一轮城镇化不断深入推进，也促进了相对欠发达地区的城镇发展，山地城市经济开发区也迎来建设发展新机遇。在国家宏观战略强有力的引导和地方迫切发展经济的需求下，经济开发区逐渐成为发展经济、城镇建设的重要抓手，然而大部分山地城市的平整土地十分有限，且多为农用地，建设用地与耕地矛盾突出，加之山地城市地形复杂多变，道路交通体系不完备，产业结构普遍简单，需要探索集约用地的方法、发展策略以及协调建设与发展的关系。

2 基本概况与发展困境

2.1 基本概况

平泉市是河北农业大市，常住人口约40 万人（2020 年），全市面积约3 294 km2，其中，农用地约241 416 hm2，占全市总用地的73%以上，拥有丰富的食用菌、林果类资源，先后被命名为“中国食用菌之乡”“中国滑子菇之乡”等，2020 年，食用菌加工能力超过5×104t，主要销往美、日、韩等16 个国家和地区，还蕴含丰富的铁、铜、钼、萤石等优质矿产，矿产洗选加工，传统加工制造业有一定基础。

河北平泉经济开发区（以下简称平泉经开区）位于河北省平泉市，由原平泉经济开发区和原会州经济开发区合并而来，依托平泉中心城区分为3 片区，总用地面积约26.32 km2，中片区紧邻中心城区，北片区和南片区距中心城区约4～9 km，大部分用地紧邻瀑河谷地，地势有一定起伏，属于比较典型的河川谷地类开发区。

长深高速、京沈客专、锦承铁路等主要公路、铁路从经开区穿过，京沈客专将平泉纳入北京“1 小时经济圈”（见图1），城南平泉机场正在转为军民两用机场，规划的唐赤高速将进一步优化经开区的区域交通条件。

图1 平泉在京津冀的区位示意图

2.2 发展困境

1）平泉经开区以工业产业用地为主，相较其他城镇建设用地更要求用地平整、交通便利及配套设施完善。平泉市地处燕山丘陵地区，地形起伏各异，山陵与河谷相间，整体而言高程落差大，地形复杂多变。便于城镇建设的平坦土地大多位于沟谷盆地，由于地势相对平整，灌溉便利，大部分谷地主要是耕地或林地，而谷地周边大多是丘陵坡地，局部坡度超过20°，伴有冲沟或陡坎，建设土石方量大，道路交通组织困难，用于建设的土地资源十分有限，城镇建设与耕地保护的矛盾比较突出。

2）平泉经开区依托农业、矿产等资源，已初步形成食用菌、活性炭、化工、食品、建筑材料、清洁能源、商贸物流等产业，但企业零散分布，集中度不高，产业结构简单，且大都以生产初级产品为主，各类性质用地混杂，不能有效形成产业发展合力，聚集效益差。由于企业分散，公共设施未能完全覆盖，污水及废弃物难以集中收集处理，给环境带来污染压力。

3）平泉处在瀑河和老哈河上游，生态环境敏感度高，环境保护压力大，水资源约3.09×108m3，可利用水资源约1.26×108m3，仅从自然降水补给，无外河流入，水资源十分匮乏，而城镇生活生产用水逐年增加，已不能满足需要，尤其对食品加工、饮料饮品加工等现有特色产业有很大限制。平泉年降水量约540 mm，加之近些年降水减少，枯水期河流时常出现断流现象，进一步加剧了产业发展与可利用水资源之间的矛盾。

3 发展机遇与发展思路

3.1 发展机遇

3.1.1 京津冀协同发展战略机遇

协同发展战略促进区域交通一体化，基础设施共享，进一步加强京津冀区域间的人、财、物的流动，北京“科技创新中心”功能将推动京津冀成为“全国创新驱动经济增长新引擎”，积极对接京津冀科技创新相关的成果转化，新能源、新材料、高端制造等相关延伸产业，选择好适当的承接地，平泉在产业转型升级的同时，也将对北京的科技创新和经济发展形成强有力的支撑。

3.1.2 通用航空产业发展机遇

国务院发布的《关于促进通航产业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38 号）中提出，培育通用航空市场，强化交通服务，扩大公益服务和生产应用，鼓励航空消费；加快通用机场建设的优化规划布局，合理确定标准，完善审核程序，统筹协调发展；促进产业转型升级，提升通航制造水平，促进产业集聚，促进通用航空业集聚发展；扩大低空空域开放，科学规划空域，优化飞行服务，提高审批效率等一系列鼓励发展政策。平泉机场正转为军民两用，并有多家与航空相关的企业在和开发区管委会洽谈入驻事宜。这都为平泉经开区发展通用航空产业提供了良好发展基础。

3.2 发展思路

平泉经开区现状可利用土地有限，交通体系不完善，产业薄弱且分散，可利用水资源缺乏等问题。面对问题与机遇，急需优化用地功能结构，集约、集中、高效利用土地，建立公路、铁路和航空联动的立体交通体系，不断完善市政配套设施和提升公共服务能力，营造良好的生态、生活、生产环境是经开区经济发展的重要前提。

平泉经开区处于产业初步发展阶段，大部分产业技术层次较低，产业链较短，产业聚集度低，发展动力不足，应充分利用现有优势产业资源，延链补链，构建和完善特色产业体系，积极发展循环经济，充分提高资源利用率，同时，积极对接京津冀高新技术资源，通过科技创新增强产业发展动力。另一方面，加大生态环境保护力度，促进经开区绿色低碳、健康可持续发展。

4 发展策略

4.1 生态保护优先

从生态文明的高度制定平泉经开区的发展战略，始终把生态环境保护放在首位，坚持践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念。

平泉经开区处在瀑河、老哈河上游，更需要对天然林、河流源头等生态环境敏感而脆弱的地区加强保护，坚决禁止只追求经济增长而破坏生态环境的粗放发展方式。保护优越的生态环境，拉近与大城市的时空距离，借助京津冀高新技术资源，培育和发展如信息技术转化、食用菌研究、电子商务等新兴产业。另外，构建“铁-公-空”立体交通体系，充分利用辽金历史文化遗址、辽河源国家森林公园等资源，吸纳社会资金投入，创造良好营商条件，大力发展文化旅游、医疗康养等低碳绿色产业。

4.2 特色产业链引导

平泉经开区依托现有特色优势产业，延伸和补足产业链条，构建较为完整的特色产业体系，并大力发展循环经济，提高资源的利用率，走特色产业强市的发展之路。

平泉依托食用菌、山杏等特色农业产业，在“种植-粗加工”的基础上延长产业链，发展循环经济，构建“秸秆—食用菌—饲料—有机肥”（见图2）、“山杏—食品—活性炭”等产业链；在矿产加工构建“开采—洗选—尾矿—建材”等产业链（见图3）；氟化工在“萤石—氢氟化合物—氢氟酸”基础上向电子级氢氟化合物方向发展。借助平泉机场转型的契机，构建“航空物流—飞机零部件制造—飞机维修—教育培训—低空旅游”的航空产业体系。进一步对接和耦合上、中、下游产业，推动“产-学-研”一体化发展，促进产业转型升级和创新发展。

图2 食用菌循环产业链

图3 尾矿循环产业链

4.3 产城融合发展

随着产业发展和城市发展的关系越来越紧密，产业依赖于城市，城市服务于产业，产城融合发展已成为现代经开区发展的目标和趋势，开发区将会成为以发展工业产业为主的具有综合功能的新型城区，逐步形成与周边地区一体化的发展格局。平泉经开区要充分发挥临近中心城区的优势，加强城市服务功能与经开区产业功能的互补融合（见图4），强化相互间交通道路的连接，注重职住平衡，降低城区与经开区的交通流，推动空间一体化、交通一体化和设施共享。产城融合核心是“以人为本”为发展导向，要为生产、生活的人们提供高质量服务和营造高品质宜居环境。

图4 平泉经开区功能结构规划图

4.4 土地集中集约利用

平泉属于山地丘陵城市，利于开发建设的平整土地十分稀缺，国家对耕地的严格保护，适度提高容积率和放宽建设用地的坡度限制，在符合相关设计规范的基础上，相应提高建筑密度，降低产业用地的绿地率等。在用地布局方面，宏观上应集中成片布置，中微观上可采用组团、带状等布局模式，以提高公共设施的服务能力和利用率，节约建设和运营成本。另外，如通过控制投资强度提高土地的整体效益。建设用地的投资强度应不低于300 万元/亩（1 亩≈666.67 m2）或固定资产投资不低于5 000 万元，以及用地面积小于15 亩单个工业项目原则上不供地，建议通过购买或租赁厂房解决企业生产经营场所等措施。通过上述一系列措施以达到集约利用土地的目的。

5 规划思考

平泉经开区面临建设用地稀缺、产业薄弱、生态敏感、生产生活用水紧张等诸多难题，本次规划通过构建和完善现有特色产业体系，发展循环经济和培育新兴产业，走特色产业强市的发展战略，不断拓宽和创新发展思路，努力实现社会经济跨越式发展。

经开区的发展除了用地、能源、交通等“硬件”条件，更需要金融、人才、服务型政府、公平营商环境等“软件”条件的强力支撑。同时，也要面对历史和发展的新问题、新矛盾，进行深入分析研判，适度弹性规划，为社会经济健康、有序、高效发展预留拓展空间。