新时代党内法规与国家法律有机衔接机制建构

邓 斌 伍 茜

(西南政法大学马克思主义学院,重庆 401120)

随着国家法治建设的不断推进,党内治理工作机制也在不断优化。 无论是党内法规体系被纳入中国特色社会主义法治体系之内,还是继续推进全面从严治党,管党治党的基本路径已确定为一种规则之治。 要在已有经验成果的基础上,推进党的建设的科学化、制度化、规范化水平持续提升,则需要在党内法规的体系性建设过程中辨析党内法规与国家法律的内在关系,把握优化党内治理和国家治理的客观规律,从而发挥党内法规的引领作用,实现依规治党、从严治党的新时代要求。

一、新时代党规国法有机衔接机制的建构依据

党内法规与国家法律是管党治党和执政治国的重要支撑。 党内法规与国家法律的制定为党内治理和依法执政提供规范基础和制度支撑。 强调加强党内法规与国家法律之间的衔接,是为防止 “以规代法” “规法不分” 等模糊党规国法界限的情形出现。因此,对党内法规与国家法律进行有机衔接,既需要学理上的客观依据,还需要依靠政策、法律提供顶层方向指引和制度保证,并运用 “立、改、废、释” 等方法,加强党规国法的衔接。

(一)党内法规与国家法律的多重关系

党规国法的关系理论,是研究加强党规国法有机衔接的基础理论。 在中国特色社会主义法治体系中,党内法规与国家法律既相互关联,形成助推治国理政的合力,又存在明显差异,难以相互替代:一方面,从差异性看,党内法规与国家法律是各自独立的规范体系,在制定理念、规范内容、效力范围、责任机制等诸多方面表现出差异,表明党规国法有着各自的规范功能和调整范围。 另一方面,党规国法存在同质性、同构性,在根本目标、本质属性、价值取向、外在形式、逻辑结构等方面具有一致性,党内法规与国家法律在调整相应对象时会发生一定程度的功能重合。党规国法的功能重合既是 “不衔接” 问题产生的内在原因,也是构建党规国法功能互补从而增强有机衔接性的切入点。 因此,梳理党内法规与国家法律之间的内在关系,是深入研究二者有机衔接规律、基准、机制等问题的前提。

党内法规与国家法律在国家治理体系的结构和功能上具有耦合性。 从党内法规与国家法律的五种内在关系来看,党规国法之间具有价值取向的一致性、规范对象的相融性、功能发挥的互补性、文化倡导的层级性、制度建设的衔接性。基于党规国法的五种关系,在国家治理体系中党规国法的结构耦合性可以体现在五个方面:其一,从价值取向来看,党规国法二者之间蕴含着多元规范价值。 党内法规为实现全面从严治党提供制度依据,党规严于国法,对党员的规范要求更高、纪律性更强。 党规国法在公平价值的要求上也不尽相同,但党规国法在维护人民利益福祉这一价值取向上保持着完全的一致性。 其二,从规范对象来看,党规国法的规范对象有所不同。 党内法规的调整对象是党组织和党员,不像国家法律那样规范全体公民,因此党规国法呈现出规范对象范围的互补性。 其三,从规范功能来看,党内法规为党内治理提供规范依据。 围绕党内事务进行调控;国家法律则在规范国家治理的相关事务上实施调控。 当然,在党内事务与国家事务之间存在着较强的关联性,极易导致党规国法在发挥规范功能时产生越位调控的现象,因此,健全党内法规的备案审查机制,有助于发挥党规国法规范功能上的互补作用。 其四,从文化倡导来看,党内法规对党组织及其成员的规范要求更严格,这与党的本质属性相关。 而国家法律是最低限度的道德。 从国家治理体系结构中来看,党规国法二者具有文化倡导上的层级性。 其五,从制度建设来看,党内治理是在依据宪法和法律的基础上依规治理。 党内法规的制定也同样遵循宪法和法律,党规国法的有机衔接在制度建设层面上能有效实现。 由此可见,党规国法的内在关联性既是二者在国家治理体系中结构耦合性的内因,也是党规国法外存在可衔接性的本质根源。

对党规国法关系的辨析还可以采用类型分析法,以调整范围为标准进行划分。 主要可以划分为三类关系:并行关系、交叉关系、一体关系。 “并行关系” 是指党内法规与国家法律各自调整的事项范围被看作两个独立空间。 党内法规的主要调整的是党内事务,如党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等,国家法律不宜对属于党内自治的事宜进行调整;而国家法律中涉及普通民众的私人生活领域和弱政治性事项,党内法规一般未涉足其中。 “交叉关系” 是指党规国法的调整范围既有交叉与配合,又有各自独立的一部分。 由于党员同时也具有公民身份,因此,对这类双重身份的主体行为进行调整,需注意党规国法在有关实体规定或程序设计上的衔接与协调问题。 例如,在体现党员先进性的领域,党内法规通过制度规范强化对党员行为作出要求,以此体现出党组织和党员的先锋模范作用。 “一体关系” 是指二者调整事项重合的领域,主要涉及机关事务、公文档案处理、公权力的规范、党政同责等均需党的机关与国家法律共同应对的事项,由此产生的是混合性党规。混合性党规是中国特色社会主义法治实践的特有产物,具有提高立法效率,弥补国家法律的滞后性,同时一定程度上促进党规国法更加衔接的功能。

(二)从严治党与党内法规体系建设的关系

规则治党是党内治理的思维和方法,执政党依据党内法规对党内事务实施治理。 依规治党和依法治国是党和国家在提升治理效能时选定的制度化、规范化、法治化路径。

党的建设在国家治理任务全局中处于极为重要的地位,依规治党是依法治国的依托和基础。 党内法规与国家法律在治理实践中的良性互动,是建立在遵循国家治理运行逻辑的基础之上的。 国家治理采用法治的规则之治,依法治国需要依法执政来确保实施,而保证依法执政是以全面从严治党作为前提条件。 “依法治国-依法行政-依规治党” 这一项 “可能三角” 的构建,要以从严治党和党内法规体系建设为基础,其中包括党规国法有机衔接性的加强。

首先,从严治党必然选择通过党内法规实现制度反腐。全面从严治党与全面依法治国在逻辑进路上具有一致性,依规治党是全面从严治党的必然选择,全面从严治党依靠的基本路径是法治思维和法治方法。

其次,党内法规的体系建设不仅是顺应党内法规自身发展的需要,还服务于进一步推进全面从严治党的需要。 党的十八大以来,党中央加强党内法规建设的顶层设计,一系列涉及党内法规建设的五年规划纲要、指导意见等文件的出台为党内法规建设提供了建设方向和实施路径。随着党内法规体系逐步完备,全面从严治党的法治化程度也在不断增强,党内治理法治意识得到有效提升。作为执政党,党要始终保持先进性和纯洁性,就需要不断加强对党组织及其成员思想和行为的约束和规范。而规范依据不能仅仅依靠作为 “最低限度道德” 的法律,而应采用严于法律的党纪党规。 加强党内法规建设,实现依规治党,是有效预防党内管理可能存在的 “宽、松、软” 现象,并对党员领导干部可能存在的贪污腐化问题保持高度警惕,树立与责任担当相符的严格标准,实现从严管党治党。中国共产党是执政党,是全面依法治国方略的领导者。 为保证全面依法治国目标的实现,必须加强党的自身建设。 通过制度化的治理方式,强化党的自身运行和执政行为的规范,是党始终保持正确政治方向和强大凝聚力的根本保证。

最后,依法执政是对权力的法治规限。 将法治思维、法治方式扩展到党的内部治理,为实现依规治党、依法执政与依法治国三者的有机统一提供了有效的解决途径。 完善的党内法规体系能够为全面从严治党的深入开展提供制度保障。 在此基础上,推进全面从严治党要做好两方面工作:一方面,全面坚持党的领导,通过治党实现治国。 执政党要在自我革命过程中更好地履行治国理政的使命;另一方面,全面加强和改善党的领导,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。 通过将党内法规与道德相结合的方式,将从严治党引向深入,使依规治党与以德治党形成党内治理的有效合力。 以党内法规体系完善为核心,从党内法规的功能属性出发,既要加强对权力的制约,又要保障党员的合法权利。

(三)依法治国与依规治党的有机结合关系

党规国法有机衔接的法律依据是界定党内事务与国家事务的标准,也是促成依法治国与依规治党有机结合的规范基础。 将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系,既是对党内法规 “法” 属性的确认,又是对治国理政根本依据是宪法法律的明确。 从广义上说,宪法和法律是党规国法有机衔接的根本和直接依据。 1981 年,党中央就曾在党内法规执行层面上明确指出,党的各级组织必须在宪法和法律规定的范围内活动。并且,在党章及历次修正案中也作出了相同规定。

将 “党的领导” 写入国家法律,是以国家法律形式保障党的领导地位和党的执政活动的法治化,同时也是界定党内法规与国家法律良性互动关系的法律支撑。 党执政治国职能的有效实施,需要依法治国与依规治党有机结合,才能产生良好的治理效果。 因此,首先要确保党内法规与国家法律在制度层面达到协调和衔接。 党规国法在规范层面的良性互动能促进依规治党与依法治国的有机结合。 在中国特色社会主义法治体系下,依法治国与制度治党、依规治党实现一体建设。 “党的领导” 写入国家法律很好地体现了依法治国与依规治党的有机统一。 “党的领导” 入宪能起到形塑党规国法关系的作用。党作为最高政治领导力量,政治方向是党和国家治理的首要问题,应在宪法中得到充分体现。另外,也应当注意避免 “党的领导” 在写入法律时可能出现的 “泛化” 现象。

《中华人民共和国立法法》从具象的角度为党规国法在何种领域实施调控提供法律依据。 党内法规与国家法律各安其位,对法律明确规范的事项予以保留,防止二者越位或错位。 一方面,党内法规的调整领域不能涉足如《立法法》规定的法律保留范围。 虽然,党内法规在实践中具有一定的 “溢出效应” ,但党内法规不应涉足只能由国家法律调整的事项范围。另一方面,党内法规的调整领域应当尽量避免涉足私法领域,要克制通过党内法规影响涉及公民民事权益的司法裁判的情形出现。 依法治国与依规治党的有机结合是党治国理政的必然选择。 党内法规与国家法律各安其位,不越位不错位,才能更好地实现依规治党与依法治国的有机统一。

二、新时代党规国法有机衔接机制的建构基准

党内法规与国家法律的关系是二者有机衔接的基准。 通过 “点” “线” “面” 三种维度实现对二者衔接基准的理解,从而透视党内法规与国家法律有机衔接机制应当如何建构。 从整体视角出发再聚焦到核心价值点上,在国家治理体系结构中,党内法规与国家法律呈现出结构上的耦合性。 具体而言,党规国法结构耦合性的强弱可以从五个方面进行辨析,这五个方面分别是:价值取向、规范对象、规范功能、文化倡导和制度建设。从这五个方面出发,可以正确认知党内法规与国家法律有机衔接的基本规律,从而遵循规律恰当制规立法,增强二者的结构耦合性。 尤其从规范层面来看,党内法规与国家法律要在 “立、改、废、释” 四方面并举,不断提高制规立法的质量,消除二者间的冲突,进一步完善党内法规的体系性、协调性、衔接性,为全面从严治党提供充分的制度支撑。同时,要实施有效消减党规国法之间冲突的举措,应深入辨析依规治党、依法行政和依法治国三者的有机统一关系。

(一)党规国法衔接以实现人民利益与福祉为根本价值取向

“一切为了人民” 是党的领导和社会主义法治建设的根本价值取向。 党内法规与国家法律是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,二者在人民利益与福祉这一最高目标下能实现有机衔接。 坚持人民主体地位,切实保障公民享有权利和履行义务。 公民的基本权利是由宪法予以保障,宪法是每位公民享有权利和履行义务的根本依据。“以人民为中心” 是习近平法治思想的核心要义之一,既坚持人民的主体地位,又把人民利益至上确定为根本原则,还以人民福祉为中心,切实维护人民的各项合法权益。 因此,将事关人民生存和生活的事项管理纳入法治轨道,以民生为基础依法行政,并通过依法治国与依规治党的有机结合形成合力,用法治筑牢保障人民群众安居乐业的制度基石。

实现好、维护好人民利益与福祉是党规国法实现最大衔接性的价值圆心。 在国家治理体系下,围绕着这一核心价值点,党内法规与国家法律的调控可以更加充分、自洽、互补地形成合力。 首先,从逻辑起点出发,宪法和法律是人民群众广泛权利的根本依据。 通过国家法律赋予人民相应权利,人民才能在此基础上合法获取现实利益,增进安居乐业的利益福祉。 因此,对事关人民生存和生活的各类事项进行治理,都应当采用法治的思维方式,在法治的轨道上依序推进。 同时,加强民生重点领域的立法,保障民生事业发展处处皆有法治为基础保障。其次,党内法规自身的体系建设要与上述逻辑起点保持一致,保证党内法规的制定与体系化建设均不得与宪法和法律相冲突。 再者,党内法规都是对 “人民利益与福祉” 的确认和保障,从这个角度说二者发挥调控功能的逻辑终点也是一致的。 宪法法律赋予并保障人民权利,执政党根据党内法规进行党内治理,最终目标也是保障人民权利的实现。 因此,党内法规与国家法律在实现 “人民利益与福祉” 这一核心价值点上能达到衔接性的最大化。

(二)党规国法衔接以依规治党与依法治国有机统一为基本遵循

依规治党是依法治国的必然选择,是党内治理的法治化要求。 新形势下,执政兴国重大职责的落实必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党的十八大之后, “四个全面” 战略布局的提出,是在一系列实地调研的基础之上探索中国特色社会主义在新时代和新发展阶段的战略布局。 全面依法治国的战略举措是治国理政的稳定器,为相关战略布局的推进提供法治保障。党内法规的应然属性是以 “法” 属性为其根本属性。 党内法规调控的目的是实现党内治理法治化,使全面从严治党按照依规治党的路子深入推进。 通过依规治党实现自我革命,规范党在执政治国中的各项权力,为依法治国提供保障,实现依法执政。

当然,从严治党、依规治党的根本目标指向是国家治理体系和治理能力的现代化,提升国家治理效能。 由此可见,党内法规的 “法” 属性成为一个恰当的纽带,将党内法规与国家法律、党内治理与国家治理等治国理政的基本要素合逻辑性地组织起来进行理论建构。

依规治党、依法执政与依法治国之间并非泾渭分明,三者具有逻辑上的内在关联。 在治理理念、主体、对象和方式等诸多治理要素方面,三者虽各有侧重,但依规治党与依法治国的有机统一是以依法执政为纽带。 依法执政,是党实施党内治理的法治化、以法治规制权力实施治国理政的具体体现。换言之,依法治国与依规治党之间的内在联系通过依法执政得到逻辑性补强。 党规国法的衔接性也可以通过依法执政的具体制度得到加强。

在依规治党与依法治国两者之间可以构建一种参照标准,以此作为党规国法有机衔接的基准。 处于这条基准 “水平线” 中间点的是依法执政, “水平线” 上方表明党规国法衔接性的增强,属于党内治理和国家治理的正常阈值区间。 以此基准 “水平线” 为参照,当处于基准线下方则表明存在亟待解决的党规国法衔接不畅的问题。 目前,对党规国法衔接性的加强主要体现在两个方面。 一是,适时填补党内法规在衔接国家法律时尚存的空白领域。二是,国家法律对党内法规的承接力度有待加强,一些党的规范性文件或党内法规应当适时转化为国家法律,以进一步理清党规与国法的界限。

(三)党规国法衔接以推进国家治理体系现代化为主要目的

国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。在系统性制度的安排之下,国家治理体系和治理能力的现代化体现在静态制度规范文本及动态制度执行两方面。 当法治成为国家治理的基本思维和方法时,依规治党和依法治国的结合标志着国家治理体系的现代化发展,这也就是完整意义上的国家治理全面法治化主要体现。新时代坚持和加强党的领导与推进国家治理现代化是治国理政任务的一体两面,加快形成完善的党内法规制度体系与国家治理现代化并行不悖。 党内法规制度体系的建立和健全,需要党内法规与国家法律之间形成有效的衔接,党规国法的衔接问题也就成为国家治理现代化进程中同步进行的一个重要环节。

在国家治理的视角下,党内法规的规范作用从根本上影响着国家治理的效能。 作为国家治理体系的有机组成部分,党内法规是党内治理制度化、规则化、程序化的基础和前提。 执政党在进行自身建设和实施治国理政时,需要依据党内法规规限权力运行。 依规治党调控的对象是党组织及其成员,核心价值和目标是实现人民利益与福祉。 由于国家法律与党内法规的规范对象既有重合,又有显著区别,但在调整范围上的差异更易识别,因此党内法规的调整范围应首先限制在党内的关系,合理限制党内法规的溢出效应。 明确依据党内法规实施党内治理,是从根本上优化党组织的运行机制,从而促进党的领导能力和领导水平的提高,并最终实现国家治理效能的提升。

依法执政在依规治党与依法治国的有机结合中发挥着纽带作用。 依规治党与依法治国的有机结合在于以人民利益与福祉为根本价值取向,根本上是以实现国家治理效能提升为主要目的。 在中国特色社会主义法治体系下,党内法规作用于国家治理领域大致归纳为两方面:一方面,在执政党党内治理领域,依规治党是要通过法治化方式规范党组织活动与党员行为,巩固和完善党的领导地位,发挥党的统领作用;另一方面,在执政党治国理政领域,党内法规为干部、军队及意识形态等方面的管理提供直接的规范依据,同时也对国家事务的处理作出相应规定,推动国家有关事业的改革、创新和发展。总体而言,在国家治理体系中实现党规国法的有机衔接,意味着既要充分发挥二者在相应事务领域的调控功能,又要开启国家治理的整体视角和结构性视角,充分理解、掌握和建构党规国法的功能互补关系。

三、新时代党规国法有机衔接机制的联动路径

加强党内法规与国家法律的衔接性,是法治中国建设进程上的重要任务。 在国家治理的语境下,全面从严治党和全面依法治国呈现出并行不悖的辩证统一关系。 从严治党的深入开展需要以完善的党内法规体系提供充分、科学、有效的治理依据。 因此,党内法规的制定不仅要充分了解党内治理的制度需求,又要全面了解国家法律的立法现状,还要做好党规国法的相互衔接。 当党规国法的调控范围重合时,可以进行一体化调控,既限制党内法规的溢出效应,又发挥党规国法在程序、功能、承接上的良性双向互动。并通过 “立、改、废、释” 并举,推进立法质量和效率的提升,增强党规国法的有机衔接性。 在此基础上,还应设置有效合理的体制机制,对党规国法的有机衔接提供现实可行的路径规划和持续的制度保障。

(一) “程序分段式调整” 联动机制

党内法规与国家法律之间存在着交叉重合之处,二者并没有泾渭分明的界限,这种重合现象导致党内法规的效力外溢。 党内法规效力或影响力的 “溢出” 是我国法治发展的阶段性现象,从根本上看,是要厘清 “依规治党-依法执政-依法治国” 的内在逻辑。 简言之,是要通过理论和实践的双向建构,发挥党内法规的规范作用助力党执政治国。 党内法规的 “影响力” 因执政党的领导地位而贯穿国家治理始终。法规 “效力” 与 “影响力” 不同, “效力” 是党内法规所具有的强制拘束力,是直接作用于调整对象上的强制力。 党内法规对非党员和非党组织实施的直接调整,如《党政领导干部选拔任用工作条例》中就对非党员干部的选任作出规定。

应对党规国法的重合问题,需要对党内法规的不同效力外溢情形进行有效区分,有针对性地采用程序分段的方式进行调整,体现党规国法在规范文本和实践运行上的良性互动。 一般而言,党内法规的调整范围涉及国家治理或社会治理事务的,可采用程序分段调整。 即党内法规对党组织和党员进行的调整应从严在先,如对领导干部的选拔任用等,党内法规对确定干部选拔人选的动议、提名、考察等过程作出严格而详细的规定,而任命的法律程序则由国家法律予以规定。 除直接涉及国家治理或社会治理事务外,存在一类 “混合性党规” ,即以党内法规的形式调整党外事务或非党员,比如关于公务员的相关规定:《公务员录用考察办法(试行)》《公务员公开遴选办法》(2021 修订)。 近年来,在推进党内法规与国家法律的衔接上作了进一步规范,对原来由党内法规进行调整并产生了事实上 “外溢” 的事项,作出适当区分。 适合另作规范的事项,将调整内容纳入相应的国家法律当中;不适宜另作规范的事项,以 “混合性党规” 的形式存在。

分类处理外溢情形的方式既符合我国的政治制度,又与我国政党制度的特色及优势相匹配。 党规国法的有机衔接并不是一味将部分党内法规上升为国家法律,而是要区分二者的功能及定位,其目的在于充分发挥二者在治国理政中的优势作用和互补功能。 由此看来,党内法规与国家法律的有机衔接是一个动态的实践过程,而不能仅从静态文本的角度出发看待党规国法的双向衔接。

在程序设置上对党规国法进行分段调整,不仅要有机制保障,还需要采用协商、解释等非冲突方式来有效化解实践过程中的各类 “不衔接” 问题。 首先,党规国法的程序分段式调整机制,可以根据两种划分方式来设置。 程序分段的第一种划分方式,以功能为标准进行划分,厘清党内法规与国家法律发挥规范作用的调控范围。 程序分段的第二种划分方式,以党内法规的整理对象作程序划分,区分党内法规的制定、清理与解释。 其次,在构建方法上,一是建立日常沟通协商机制,将党规国法在实践中的 “不衔接” 之处通过日常沟通机制进行动态融合;二是建立党内法规的解释机制,以对党内法规的阐释作为补充表达形式来促进依规治党实践的深入,及时化解实践中对党内法规可能存在的理解偏差。 例如,利用中央党内法规工作联席会议机制举办的定期会议与不定期会议,将需要解释的党内法规事项提交会议进行研讨与论证。

(二) “制规备案审查” 联动机制

在党内法规与国家法律的制定过程中设置前置审查环节,既是化解党规国法发生冲突的事先预防,又是实现党规国法有机衔接的必然路径。 《中国共产党党内法规制定条例》规定的党内法规前置审查,主要包括对合政治性、合法性及合程序性等内容作审查。 《中华人民共和国立法法》对国家法律的事前审核也有相应规定,例如,全国人民代表大会制定的法律,由法律委员会根据各代表团或有关专门委员会的审议意见,对相关法律草案进行统一审议。 在党内法规的事前审查规定中,党内法规与国家法律的有机衔接体现在制定党内法规前要对合法性进行严格把控。 与宪法和法律不一致、甚至存在冲突的党内法规,在备案审查阶段会被要求整改、撤销。

制定党内法规的合法性要求,是要确保法规的任何规范内容不得与国家法律产生冲突。 首先,从规范效力看,党内法规在符合国家法律的合法性要求基础上获得规范效力。 党内法规具备合法性的同时,与国家法律的衔接性强弱将关系到其效力所及范围。 在制规立法的前期备案审查中,需要审查党规国法在合法性上是否冲突。 对制定的党内法规进行事前合法性审查,是确定党规国法具备衔接基础的前提。 例如,需要审查国家法律是否有明确的法律保留事项,党内法规不得对国家法律明确禁止的事项予以解禁,国家法律明确设定标准和条件的,党内法规不得突破等等。 前期的衔接联动机制是为从根源上消除党规国法可能产生的冲突。 其次,从规范内容来看,在前置审查的实践中,应当注重党内法规制定机构、审议机构与人大法律工作部门、政府立法部门之间能够保持有效的信息传递渠道,建立完善的协商机制,以此从规范内容的层面保障党规国法的联动衔接。

在制规立法的后期备案审查中,党内法规现有的审批程序是采用以国家法律为合法性依据的 “匹配度” 审查。 对党内法规的合法合规性审查,要求判断是否同宪法和法律保持一致,并对审查结果进行分类处理。例如,若党内法规的有关规定基本合法合规,审查机关在准予备案通过的同时还需向报备机关提出建议。 如果在报备的党内法规文本中存在违反宪法或法律的内容,则直接不予通过备案。相关审查规定中并没有细化合法合规性判断的认定标准,只规定交由审查机关根据经验和专业进行判断,与国家法律的联动衔接既没有具体规范,也无概括性指引。 因此,从相关审查规定的制定精神来看,实践中仍需加强各个工作机构的联动。 党委、人大、政府等备案审查工作机构之间,应合理地建立一种促进有效联动的衔接机制。 并且,除制定概括性、原则性要求外,还需结合实践经验和具体事务所涉领域的具体需要做进一步细化制度安排。

无论是事前还是事后的备案审查,都需要健全一套备案审查联动机制。 备案审查联动机制的完善可以从三方面来优化。 一是优化程序,不断完善备案审查联动机制的程序性规定,增强合理性与科学性,例如,在审查过程中,应当通过联席会议的方式,征求中央办公厅法规局或其他有关各部门的意见,以此对党内法规合法性进行合理判断。二是优化标准,促进备案审查联动机制发挥实际功效,例如,在合法合规性和备案审查责任承担等方面进一步明确判断标准,达到满足可实际操作和具体指导的标准水平。 三是优化个案,对于没有普遍规律性的个案,应当根据已有案例总结经验教训,另行增设条款对特殊案件进行约束,利用党内法规和国家法律衔接联动机制上的案例指导制度实现党规国法的有机衔接。

(三) “转化与清理” 联动机制

党规国法之间衔接性的提升,需要在规范层面进行两方面的整理工作:一是废止已停用、重复调整的党内法规;二是发现、修改或废止与宪法和法律不一致、相冲突的党规内容。党内法规的整理是一个系统的动态过程,大致分为发现和处理两个阶段。 在对中央党内法规和规范性文件进行整理的过程中,存在的问题一般有三类:一是不适应现实需要;二是不符合党的理论方针政策;三是调整对象消失的。 上述三类党内法规或规范性文件,一经发现,主要处理方式是废止、宣布失效。 当然,此类发现工作还将持续进行,目的是保证党内法规具有实际效力。 从实质上看,党内法规整理工作的重心在于对党内法规具体条款合理性、合政治性、合法性的研究、论证和审核。

党内法规的整理工作还包括将党内法规适时转化为国家法律。 将原由党内法规调整的事项作分类处理,把更适合通过以立法形式规范的事项,改由法律来规范。 在立法程序中,把前期经过实践检验过的党内法规的部分内容,通过立法程序适时吸收转化为法律,从而减少党内法规的溢出情形。 在一定程度上,程序分段式调整是党内法规适时转化为法律的一种恰当方式。 它从功能着眼,以调控对象为标准进行党内法规与国家法律的区分,并积累制规立法经验和方法,在时机成熟时进行文本上的切割。 这既是对调控对象的准确分离,又是对调控范围的精准划分,体现出国家法律对党内法规的承接性。 相较于上述转化方式,还存在党规内容 “全面转化” 的情况,意味着原来规范这一领域的党内法规退出对某项关系和事务的调整,改为完全由法律来规范。这两种转化方式都充分体现了党规国法有效转化的联动。

党内法规转化为法律,以及党内法规自身的整理,都应当建立一套健全的标准来指导实践。 首先,区别于党内法规的备案审查标准,党内法规的整理标准是在审查标准基础上进一步细化,即以合政治性、合法性、合规性为细化前提。 其次,党内法规的整理标准要符合时效性,对不能适应时代变迁或不能满足新时代需要的制规技术、法规内容等应作集中、专项、定期的有效清理。 最后,还要完善档案管理机制,对于已经退出历史舞台但过去发挥关键作用的党内法规,应当建立纸质或电子的档案存放机制,并做到 “一类一空间” 的电子存放要求,以便查询和研究使用。党内法规的清理和管理工作既是党规国法有机衔接的重要机制之一,也是构建完善党内法规制度体系的题中应有之义。

四、结语