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疫情病例行踪轨迹发布制度探讨

2022-11-03王圣鸣黄素芹张恒志

现代商贸工业 2022年20期
关键词:公共卫生传染病个人信息

王圣鸣 黄素芹 张恒志

(1.南京中医药大学卫生经济管理学院,江苏 南京 210000;2.苏州大学附属第一医院,江苏 苏州 215000)

1 疫情病例行踪轨迹涉及的相关概念内涵

1.1 个人信息和隐私

法律对个人信息内涵及行踪轨迹信息和个人信息隶属关系的确认,以2017年3月最高人民法院和最高人民检察院《关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称为《两高解释》)的出台为标志。《两高解释》将公民个人信息定义为“以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人身份或者反映特定自然人活动情况的各种信息”,同时列出了个人信息的基本类型,“包括姓名、身份证件号码、通信通讯联系方式、住址、账号密码、财产状况、行踪轨迹等”,即,在法律层面明确了行踪轨迹属于个人信息。新冠肺炎疫情暴发后,《民法典》《个人信息保护法》《信息安全技术个人信息安全规范》(GB/T 35273-2020)密集颁布出台,均沿用了《两高解释》中对个人信息内涵的定义并再次确认行踪轨迹属于个人信息的一部分。随着《个人信息法》第三十三条规定“国家机关处理个人信息的活动,适用本法”,个人信息已基本形成了刑法、民法和行政法三者兼顾的法律保护体系。

隐私和行踪轨迹的概念有交叉但又有所不同。隐私的概念起源于西方,但实践中隐私权的边界究竟如何确定,学界始终未能达成一致。以王明利、张新宝等为代表的学者,将个人隐私的定义扩展为生活安宁和私生活秘密两个方面,将隐私权界定为私人生活安宁不受他人非法干扰及私人信息保密不受他人非法搜集、刺探和公开的权利,这和《民法典》的表述相接近。后者第一千零三十二条将隐私定义为“自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息”。基于该定义,当自然人不愿让他人知晓其个人行踪轨迹时,行踪轨迹信息就属于个人信息兼个人隐私;反之,行踪轨迹信息仅属于个人信息。隐私的主观性决定了一般情况下行踪轨迹的公开均应取得行踪轨迹信息所有人的知情同意。

1.2 政府信息、疫情信息和预警信息

显然,疫情病例行踪轨迹是行踪轨迹的一类,但疫情病例行踪轨迹又有独特内涵。

首先,疫情病例行踪轨迹属于政府信息。疫情病例行踪轨迹信息是在政府履行行政管理职能过程中制作或获取的信息,落入2019年《政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”的范畴。曾有地方政府在新冠肺炎疫情防控新闻发布会上解释,疫情病例行踪轨迹主要是在公安部门的支持和省里的统筹下,依靠流行病学调查,由疾病预防控制中心牵头,基于对病例的基本情况询问、现场排查、细节询问、交叉验证,最终由政府卫生健康部门发布的信息。尽管我国各级疾病预防控制中心不属于行政机关,但均为各级卫生健康委直属并主要负责辖区内疾病预防控制等行政管理工作的事业单位,且疫情病例行踪轨迹的获取、处理、发布和公安等部门密切相关,最终的发布者亦是政府部门,符合政府信息“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取”的要求。

其次,疫情病例行踪轨迹和疫情信息的关系尚不明确。法律层面,尚未有条款对疫情信息的内涵进行明确界定。当前,“疫情信息”的表述散见于《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》,但前者第三十八条仅规定了“国家建立传染病疫情信息公布制度”,后者第二十五条仅规定了“国家建立突发事件的信息发布制度”,均未对疫情信息进行界定,更未明确疫情病例行踪轨迹和疫情信息的关系。《卫生部关于法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》虽规定发布内容包括以个案形式发布的突发公共卫生事件的信息,但也局限于突发公共卫生事件性质、原因、发生地及范围、发病、伤亡及涉及的人员范围等,未涉及疫情病例行踪轨迹。实践层面,以政府部门过往应对传染性疾病疫情措施的为参考,在过往应对人感染H7N9禽流感等传染病时虽也曾发布过少量个案信息,但均未大规模发布疫情病例行踪轨迹。

最后,疫情病例行踪轨迹和疫情信息的关系尚不明确。《突发事件应对法》第四十二条和《传染病防治法》第十九条分别指出,国家建立突发事件预警制度和传染病预警制度。金自宁从体系解释角度出发,指出因在《传染病防治法》中,预警和“疫情信息公布”首次分别出现于第19条和第38条并分列于“第二章 传染病预防”和“第三章 疫情报告、通报和公布”,这意味着预警的发出在时间序列上应当处于比应急处置更早的阶段,即通常应在传染病暴发、流行之前。因疫情病例行踪轨迹属于传染病疫情暴发后伴随着传染病感染者出现的信息,无法在传染病暴发、流行之前获得,故不能归于预警信息。然而,从作用看,疫情病例行踪轨迹又具有引导普通群众避免前往中高风险地区引发感染的预防作用,符合预警信息的预警作用。整体而言,疫情病例行踪轨迹和预警信息之间的关系亦不明确。

综上,疫情病例行踪轨迹是在传染病引起的突发公共卫生事件中个人信息和政府信息的有机结合,是一种同时具备私法和公法特征,兼具隐私、疫情信息和预警信息的特点,在特定情况下产生的特殊信息。

2 疫情病例行踪轨迹发布的法制现状

疫情病例行踪轨迹内涵的复杂性,决定了其管理方式的复杂性。然而,基于对当前涉及疫情病例行踪轨迹发布的法律法规和公开规范性文件的整理发现,尽管发布疫情病例行踪轨迹已成为我国各地方政府应对疫情的必选对策,但当前我国疫情病例行踪轨迹发布制度并不完善。一是涉及疫情病例行踪轨迹发布的相关规定多见于政府信息、个人信息等发布的规定,并散件多部法律及规范性文件中,不成体系。二是在发布启动条件和程序、发布内容、发布内容的删除等具体问题,相关法律法规以原则性规定居多,自由裁量空间较大,易引发争议。

2.1 疫情病例行踪轨迹发布的条件待细化

尽管《个人信息保护法》《政府信息公开条例》均已认可了在发生突发公共卫生事件等应急状态下,无需取得个人信息持有人的知情同意即可进行包括公开如行踪轨迹等个人信息在内的个人信息的处理。然而,无论《个人信息保护法》第十三条“为应对突发公共卫生事件”还是《政府信息公开条例》第十五条“第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的”,发布前置条件仍有较大的自由裁量空间,均未进行更加细致的辩证讨论。因传染病分为甲乙丙三类、突发公共卫生事件根据严重程度可划分为Ⅰ级至Ⅳ级四个等级,而一般(Ⅳ级)仅指在局部地区发生,尚未引起大范围扩散或传播,还没有达到规定的较大突发事件标准的突发事件的情况下,当前疫情病例行踪轨迹发布的前置条件仍有细化讨论的空间。

2.2 疫情病例行踪轨迹发布的比例原则待落实

整体而言,尽管比例原则已经被更多的法律法规接受成为应急状态下政府行政应急行为的指导原则,但具体到疫情病例行踪轨迹发布内容方面还有待进一步落实。所谓比例原则,指的是政府行政时应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,在能实现目的方式中选择对相对人权利侵害最小的方式。对发布疫情病例行踪轨迹而言,比例原则问题的实质便是如何发布疫情病例行踪轨迹,在最小程度牺牲部分确诊患者个人利益后,尽可能给社会产生比原先保护其个人利益更高的公共利益。《个人信息保护法》及《突发事件应对法》均已将比例原则确立为指导原则,其第六条和第十一条分别要求处理个人信息应“采取对个人权益影响最小的方式”、应对突发事件的措施“与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应”且“有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”。然而,在疫情病例行踪轨迹发布内容上,比例原则的体现则较为薄弱。或是如《民法典》第一千零三十九条和《数据安全法》第八条一般,较为笼统的规定“不得泄露或者向他人非法提供”“不得损害个人、组织的合法权益”,或是如中央网信办《关于做好个人信息保护利用大数据支撑联防联控工作的通知》,较为直接的规定因联防联控工作需要,经过脱敏处理可以公开为疫情防控、疾病防治收集的“姓名、年龄、身份证号码、电话号码、家庭住址等个人信息”。新冠肺炎疫情后新修订《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》第五十六条成为国内首个针对疫情病例行踪轨迹发布的专门性条款,其要求“需要通报相关病例、病情、人员活动轨迹等信息的,对姓名、住址、联系电话、工作单位等个人信息进行加密处理”,一定程度体现了比例原则。尽管如此,深圳市后续发布的行踪轨迹中,相关信息仍有出现,可见,在发布疫情病例行踪轨迹中真正落实比例原则,还任重道远。

2.3 疫情病例行踪轨迹信息的删除难实现

现阶段,大量2020年疫情早期发布的病例行踪轨迹尽管对当前疫情防控已无作用,但仍在网络传播。实际上,有关删除已发布疫情病例行踪轨迹的规定总体较少,除2021年《个人信息保护法》第四十七条才首次规定当“处理目的已实现、无法实现或者为实现处理目的不再必要”时“个人信息处理者应当主动删除个人信息”外,尚未有任何法律法规或规范性文件涉及疫情病例行踪轨迹发布内容的删除。2020年下半年的国家标准《信息安全技术 网络数据处理安全规范》(征求意见稿)虽拟规定“突发公共卫生事件应对工作结束后,指定机构应停止收集、调用个人信息,并在60天内或者国务院卫生健康行政部门规定的时限内删除”,但尚未实施。

值得警惕的是,进入互联网时代,任何政府信息发布后经各种平台媒体转载扩散,传播范围已难以估量。对疫情病例行踪轨迹发布者而言,将相关信息彻底清除是一个较大的挑战。因此,与其选择在突发公共卫生事件结束后删除发布的疫情病例行踪轨迹,不如在发布疫情病例行踪轨迹时将疫情病例行踪轨迹的内容尽可能进行加密和脱敏处理,从源头上避免信息因删除不尽引起的长期个人权益损害风险。

3 疫情病例行踪轨迹发布的建议

3.1 统一完善发布机制

政府发布疫情病例行踪轨迹作为中国抗击新冠肺炎疫情的首创举措,为实现精准防控、引导公众出行,及早发现并全面排查确诊患者的密切接触者发挥了重要作用。特别是面对重大疫情,及时公开透明对疫情予以澄清,有效缓解了群众因信息不对称带来的恐慌情绪,并压减了谣言等虚假信息的传播空间,有效维护了社会稳定。时至今日,新冠肺炎疫情防控进入常态化后,疫情病例行踪轨迹的发布已经被全国各地广泛接受。鉴于疫情病例活动轨迹具有同时为个人信息和政府信息的特点,且当前法律法规对疫情病例活动轨迹发布的规定较为分散、原则性规定居多难落实、针对性不足,为合法、有效地开展疫情防控,可探索建立独立、规范、统一的疫情病例活动轨迹发布制度,以专门的法规或部门规章的形式制度化并固定下来。

3.2 细化发布前置条件

按照传染病特点和突发公共卫生事件的分类,应当对疫情病例行踪轨迹发布的前置条件进一步细化。与按甲类传染病管理的新冠肺炎疫情病例行踪轨迹构成鲜明对比的是,2020年7-8月内蒙古自治区巴彦淖尔市、包头市和2020年9月云南省勐海县出现的甲类传染病鼠疫疫情却并未公布疫情病例行踪轨迹。因此,简单依据《个人信息保护法》《政府信息公开条例》原则性的规定作为疫情病例行踪轨迹发布的前置条件还尚不充分。考虑到此次新冠肺炎疫情的特殊性,建议在行踪轨迹发布的常态化机制中进一步细化发布的前置条件,如仅限于新发现的传染性疾病疫情、传播途径多样或尚未明确、传染病严重危及生命且尚无有效地治疗手段等,也可与国家或各省的突发公共卫生事件应急响应机制联系起来,如规定达到特定应急响应级别才可公布疫情病例行踪轨迹。考虑到行踪轨迹的个人信息属性,不应提倡类似于《政府信息公开条例》第十五条赋予政府发布政府信息较大自由裁量权的规定。

3.3 规范发布轨迹内容

现实中,政府公开疫情病例行踪轨迹的主要作用还是寻找确诊病例潜在的密切接触处者,对市民进行警示教育、降低市民恐慌情绪等,而非单纯告知市民某市某区某人患病。由此,建议将疫情病例行踪轨迹信息划分为出行信息和住址信息,对于出行信息,可以发布寻找确诊病例相关人员的形式,仅发布疫情病例出行的前后起始位置、时间和出行方式,增强发布行踪轨迹信息的目的性,并将个案病例的其他个人信息隐去,必要时集中发布特定时间段内确诊病例的年龄、性别等信息分布。对于疫情病例的住址信息,一方面,既不能公布的过于细致,直接公布住在某社区的某幢、某单元楼甚至某室,也不能过于笼统,仅公布住在市内某县区,造成不必要的恐慌。根据新冠肺炎疫情防控经验,出现确诊病例时通常以社区或农村为最小范围进行封控并限制人员流动,因此,在向社会公开疫情病例的住址信息时,仅公布某小区、某农村出现多少例确诊即可,且无需和出行信息进行对应。

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