党的十八大以来我国水利规划理念创新和实践

李原园

水利规划是一门科学、一种政策活动，是推动水利改革发展的顶层设计，是推进流域区域乃至全国水利工作的系统性、协同性手段，其核心目标是保障水安全、实现人水和谐，主要任务是解决新老水问题，使水资源与经济社会和生态环境向着高度协同的方向发展。《中华人民共和国水法》明确了水利规划的法律地位和约束作用，规定了国家、流域、区域规划以及战略规划、综合规划、专业规划和专项规划构成的基本框架。党的十八大以来，水利部门深入贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，准确把握新形势新要求，编制和实施了一大批水利规划，有力指导和推动了新阶段水利高质量发展，为保障国家水安全提供了扎实的规划基础。

一、我国水利规划发展历程

不同时期经济社会发展背景不同，水利规划的方向和侧重点也会有所不同。根据各个时期水利改革发展的形势变化，基本可以将我国水利规划发展历程划分为以下5个阶段。

新中国成立至20世纪60年代。针对海河、淮河等江河治理，开展了大江大河综合规划编制，七大江河流域控制性工程规划布局初步形成，为大规模河流治理开发提供了规划指导。

20世纪70年代至80年代初。开展了第一次全国水资源调查评价及开发利用规划，以优化水资源配置为重点，基本查明了地表水资源量及其时空分布特点，谋划了我国水资源开发利用的基本格局，为全国各地开展水资源评价提供了科学依据。

20世纪80年代末至90年代末。组织编制了七大江河和重要支流流域综合规划及一批专业规划，系统规划水资源开发、防洪调蓄、水生态保护等内容，体现综合治理的规划思路，水利规划体系逐步形成，为大规模水利建设和水资源可持续利用提供了规划基础和依据。

1998年至21世纪10年代初。编制了一批事关全局性、战略性、长远性的水利规划，全国水资源综合规划、七大流域防洪规划、全国大型灌区续建配套与节水改造规划等多项水利规划相继编制完成并实施，水利规划的地位和作用明显加强，为保障防洪安全、供水安全、生态安全提供了规划依据。

党的十八大以来至今。水利规划体系进一步完善，特别是2018年规划体系改革后，更加强调发展规划的战略导向作用，强化了空间规划的基础作用，为规划体系的发展和完善提供了根本遵循。全国水土保持规划、长江经济带发展水利专项规划、黄河流域生态保护和高质量发展水安全保障规划等编制完成并实施，国家水网建设规划纲要编制完成，为推动新阶段水利高质量发展打下了更加坚实的基础。

二、新时期水利规划的理念与技术创新

从我国水利规划发展历程可以看出，水利规划既立足我国基本国情水情，又不断适应经济社会发展新形势新要求，理念不断创新，体系不断完善，内容不断拓展。特别是党的十八大以来，在习近平总书记关于治水重要讲话指示批示精神的指引下，新时期水利规划对未来水资源、水生态、水环境、水灾害的形势作出一系列科学判断和治理安排，在规划理念、技术等方面取得了创新突破。

1.坚持遵循规律，将河湖及水资源格局与国土空间格局相结合

尊重自然规律、生态规律、经济规律和社会规律，在气候变化、国土空间格局变化与经济社会发展状况等变化环境下，明晰区域水收支平衡、生态系统水分平衡、经济社会供需平衡之间的互馈机理与作用关系，解决水的供给侧与需求侧不平衡不适配问题，实现水资源系统-经济社会系统-生态环境系统的时空均衡调控。既将水源区、储备区与需求端连通起来，保障水资源安全和供用水安全；又将洪水蓄泄空间、防洪保护区、风险集散区有机融合起来，使经济社会发展与安全风险防控水平相适应；还将水源涵养空间、水源集散空间、生态敏感区与生态廊道有机融合起来，提升生态系统质量和稳定性。

2.突出流域性这个水利工作最根本、最鲜明的特性，以系统观念统筹谋划和实施各项治理管理措施

水的特性决定了治水管水的思维和行为必须以流域为基础单元，流域内的自然要素、经济要素、社会要素等紧密关联，构成的复合系统决定了流域治理管理必须坚持系统观念。在科学认识降水以流域为单元产流、汇流、演进客观规律的基础上，准确把握流域自然本底特征、经济社会发展需求和生态环境保护要求，坚持全流域“一盘棋”，处理好上下游、左右岸、干支流的关系，前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进流域协同保护治理。既按照流域区域统一开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，整体谋划流域保护治理格局，又把自然水流过程和人工调配过程结合起来，统筹工程布局和项目实施，统筹解决好水资源、水生态、水环境、水灾害问题。

>苏家堡枢纽生态过流，西辽河流域重现生机 摄/王子月

3.统筹发展和安全，提升资源生态环境风险管控能力

党的十八大以来，我国社会主要矛盾发生变化，治水矛盾也相应发生深刻变化，已经从改变自然、征服自然，转向调整人的行为、纠正人的错误行为。既要突出以国家水网为“硬”抓手的水利基础设施建设，又要突出“软”的措施，把资源环境约束管控和制度建设摆在突出位置。在水资源管控方面，坚持“四水四定”，强化水资源刚性约束，推动水资源利用方式向节约集约转变。在生态环境管控方面，对水循环及水生态、水环境质量进行管理，维持河湖生态系统结构功能的完整性及质量稳定性，提升河湖生态保护治理能力。在风险防控方面，考虑不利的水资源演变情势和极端水旱灾害等情景，强化常态与非常态下的水安全风险应对，降低区域安全风险传递。

4.心怀“国之大者”，创新跨领域协同融合发展体制机制

把水利规划与国土空间优化结合起来，按照国家重大区域发展战略、重要城市群、粮食主产区、能源基地等布局，围绕保障新型城镇化、粮食安全、能源安全、生态安全、产业安全等要求，加强协同融合体制机制创新，谋划水利改革发展的重点举措，做到“跳出水利看水利”，实现国土空间格局优化调整、重塑。既做到治水与治山、治林、治田、治草整体推进，注重综合治理、系统治理、源头治理，又做到以国家水网建设为抓手，把水旱灾害防御、水资源综合利用、水生态保护、水电水运等结合起来，并与新型基础设施建设相融合，确保水利基础设施长期良性安全运行和综合效益充分发挥。

三、重大应用成果

党的十八大以来，围绕防洪、水资源、水生态以及水安全、国家水网等，相继编制和实施了一系列水利规划，规划成果丰硕。相关应用成果可以分为四类：

第一类是战略规划，对全局性、战略性、控制性治理任务的谋划，如国家水网建设规划纲要以及国家重大战略水利专项规划等。第二类是发展规划，对近期水利发展的安排部署，具有一定的战略导向，侧重5～10年的重大工程、重大项目、重大政策和重大行动，如《水利改革发展“十三五”规划》《“十四五”水安全保障规划》及其专项规划等。第三类是基础性规划，对规划对象基本的、详细的、全面的规划，基础资料多、技术工作细、方案分析细、任务措施实，如正在开展的七大流域防洪规划修编等。第四类是建设性规划，对重点任务作出的建设性安排，具有较强针对性、时效性和操作性，如《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》《防汛抗旱水利提升工程实施方案》《“十四五”解决水利防洪排涝薄弱环节实施方案》等。

以上这些规划在实施过程中，对服务国家重大战略、保障国家水安全，支撑经济社会发展和生态文明建设发挥了重要作用，具体表现为：在国家层面，围绕国家重大战略、经济社会发展需求等制定宏观性、战略性、导向性的规划和部署，解决跨流域水资源宏观调配、国家生态安全保障和重点地区水安全风险防控等问题；在流域层面，对江河治理、水资源开发利用和水生态保护进行总体规划和布局，以流域为单元，解决跨区域防洪减灾、水资源配置、水生态环境保护、水资源综合利用和综合管理等问题；在区域层面，对区域水资源、水灾害、水生态、水环境治理进行规划安排，解决区域内面向用户层面的供水灌溉、防洪除涝、生态环境保护与治理修复等问题。

四、展 望

水利规划类型多、层级多，根据国家建立空间规划体系、推进“多规合一”等要求，新时期必须牢牢把握机遇，强化规划引领，夯实规划基础，进一步完善水利规划体系。

在规划理念上，继续深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记关于治水的重要论述精神，牢牢把握“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路内涵，准确领会精神实质，并将现代治水理念贯穿于水利规划编制全过程。在规划内容上，应根据经济社会发展形势变化和水利自身发展需要，更加强化资源环境承载力刚性约束，突出国家水网建设，实现水流网络的互联互通、联合调控、智能调配，并重视风险防范和水利空间要素管控等内容，更好发挥水利规划的约束性和指导性作用，提高水利规划的可操作性。在规划技术上，创新水利规划工作方式方法，利用大数据智能平台等对规划编制技术进行更新和完善，构建规划基础数据采集技术、现状评估与问题诊断技术、规划目标任务与对策措施体系协调技术等，建立适合我国国情的水利规划信息平台，加快推进水利规划编制方式变革。在规划成果上，完善和丰富规划成果体系，既要形成具有开拓性和创新性的重大专题研究成果，支撑水利规划编制，又要将水网布局、重点工程、河湖水域管控边界、岸线分区、生态功能区、水源涵养区等资料数据矢量化，形成全国水利一张图，实现水利规划成果的数字化存储、便捷化应用和可视化展示。