以高质量水利政策研究助推水利高质量发展

陈茂山

习近平总书记强调，“要做到科学决策，首先要有战略眼光，看得远、想得深”。党的十八大和十八届三中全会明确提出发挥思想库作用，加强中国特色新型智库建设。水利部印发《关于大力加强水利智库建设的实施意见》，提出大力加强水利智库建设，建立健全水利决策咨询制度，水利智库建设步入快车道。党的十八大以来这十年，水利政策研究受到高度重视，取得丰硕成果，为强化水利科学决策、推动水利高质量发展提供了有力支撑。

一、深入学习贯彻习近平总书记关于治水的重要论述，坚持水利政策研究正确政治方向

在学习领会上下功夫。把深入学习习近平总书记关于治水的重要论述精神作为重大政治任务。2021年2月以来，水利部党组在水利部机关和直属单位全面开展“政治对标、思路对标、任务对标”，学习领会习近平总书记系列重要讲话指示批示精神，系统研究习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路和治水重要论述精神的丰富内涵、核心要义，研究阐释习近平总书记关于治水的重要论述的理论逻辑、历史逻辑、实践逻辑，进一步提高把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的政治判断力、政治领悟力、政治执行力。

在学习结合上下功夫。把学习研究习近平总书记关于治水的重要论述精神和水利政策研究结合起来。始终坚持理论联系实际，学以致用，把水利政策研究的着力点放到习近平总书记提出的加快建设国家水网、“江河战略”等重大举措和战略部署上，放到治水面临的水治理体制机制制约、水权水价等重大改革创新主题上，放到广大人民群众最关心、最直接、最现实的新老水问题上，研究提出解决问题的思路办法和创新突破的政策建议，把学习贯彻习近平总书记关于治水的重要论述精神持续引向深入。

在学习转化上下功夫。把学习研究习近平总书记关于治水重要论述的成果转化为推动水利高质量发展的生动实践。进一步找准落实“十六字”治水思路的方向、目标、举措，切实把习近平总书记对治水工作提出的系列要求细化、实化、具体化，转化为推进新阶段水利高质量发展的目标路径、规划方案和政策措施。

二、前瞻性战略性研究成果丰硕，水利改革发展顶层设计更加完善

水利发展战略研究更具引领作用。贯彻落实习近平总书记总体国家安全观，开展保障国家水安全战略研究，提出保障国家水安全的战略思路、战略框架和重大建议，为国家水安全战略形成提供了重要支撑；深入贯彻落实“三新一高”战略要求，开展推进新阶段水利高质量发展战略研究，回答了新阶段水利工作的主题为推动高质量发展、水利高质量发展的战略指引为“十六字”治水思路等重大命题，阐释了水利高质量发展的概念内涵、特征，构建了水利高质量发展的目标指标体系，细化实化了推进水利高质量发展的六条实施路径，为推动新阶段水利高质量发展提供了决策支持。

水利规划体系更加完善。把新发展理念贯彻落实到水利规划设计、水利工程建设、水利政策制定、水利投资方向、水利工作安排等各方面，把高质量发展作为当前和今后一个时期确定水利改革发展思路、制定各项水利政策、抓好各项水利工作的根本要求，统筹发展和安全，以全面提升水安全保障能力为目标，以“十四五”水安全保障规划为核心、各专项规划和具体工作计划为支撑，初步形成了一套定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的“十四五”水利发展规划体系，引领推动新阶段水利高质量发展。

三、节水制度政策不断创新，全社会节水格局加快形成

党的十八大以来，紧紧围绕“节水优先”“四水四定”“把水资源作为最大的刚性约束”和“全面实施深度节水控水”要求，不断推进节水制度政策创新探索，水资源利用方式实现深层次变革，用水方式由粗放低效向集约节约转变，全面提升水资源利用效率和效益，促进经济社会和生态环境高质量发展。

系统谋划和严格落实中长期节水型社会建设规划，推动实行水资源消耗总量和强度“双控”行动和指标责任考核。组织开展了“十三五”和“十四五”节水型社会建设规划的编制，研究提出万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数和城市公共供水管网漏损率等主要目标指标，通过明确任务分工、落实责任要求和严格考核，确保任务和目标落实。

大力推动全社会节水，初步形成了政府推动、市场调节、公众参与的节水运行机制。在大量调研论证基础上，水利部会同国家发展改革委研究起草《国家节水行动方案》，经中央深改委审议通过后在全国实施，作为我国开展节水工作的主要依据，推动全社会形成节水型生产生活方式。水利部牵头20多个部门组成了国家节约用水工作部际协调机制，共同推动国家节水行动的各项目标任务，协同解决节水工作重大问题。完善节约用水相关考核内容和指标，将节水作为约束性指标纳入地方党政领导班子和领导干部政绩考核。

深入落实“四水四定”，建立水资源刚性约束制度，推动绿色发展和生态文明建设。科学确定河湖基本生态流量保障目标和地下水水位控制目标，维护河湖健康和地下水可持续利用。建立健全流域和省、市、县行政区用水总量管控指标体系，开展跨行政区域江河流域水量分配，规范明晰各地区的初始水权。制订实施《地下水管理条例》，严格地下水水位管控，推进区域地下水禁采区、限采区划定，防治地下水超采和污染，保障地下水质量和可持续利用。深入贯彻落实黄河流域生态保护和高质量发展战略，在黄河流域持续实施深度节水控水行动，全方位落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。推动非常规水源纳入水资源统一配置，开展典型地区再生水利用配置试点，全国非常规水利用量从2019年的107.7亿m3增加到2021年的138.3亿m3。

注重发挥好政府作用和市场激励机制作用，不断增强全社会节约用水的内生动力。根据新阶段高质量推动节约用水要求和理论内涵，设计提出建立初始水权分配制度、完善水资源价格形成机制、市场化交易机制、生态补偿机制的对策措施，研究建立节水产品价值实现机制,健全合同节水管理等相关制度政策措施，建立重点用水企业水效领跑者遴选引导政策和机制。强化用水定额标准和节水评价约束机制，研究编制了194项节水国家标准，其中用水产品水效强制性国家标准10项。发布实施国家和省级用水定额2013项，用水定额覆盖超过85%的作物播种面积、80%的工业用水量和90%的服务业用水量。

四、河湖长制落地见效，流域治理管理全面加强

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视河湖治理工作，习近平总书记先后3次主持召开会议，研究部署在全国全面推行河长制湖长制。按照中央要求，水利部组织相关单位开展了河湖长制重大理论、重要制度、评价标准、推进机制、流域统筹等方面的系列研究，在推进河湖长制工作中发挥了重要作用。2018年，通过开展研究评估，回答了“每条河流要有‘河长’了”的中央重大关切和“河湖长制能否落地见效”的社会关注问题。针对河湖长制推行过程中存在的短板，开展靶向研究，为制定出台《关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见》《关于进一步强化河长湖长履职尽责的指导意见》等政策文件和推进河湖长制落地见效提供了坚实的理论和技术支撑。十年来，我国江河湖泊面貌实现根本性改善，越来越多的河流恢复生命，越来越多的流域重现生机，越来越多的河湖成为造福人民的幸福河湖。

流域性是江河湖泊最根本、最鲜明的特征。紧紧围绕落实习近平总书记关于“坚持系统观念，从生态系统整体性出发，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，更加注重综合治理、系统治理、源头治理”的一系列要求，在大量调研和研究论证的基础上，提出强化流域治理管理的部署要求，制定和实施《水利部关于强化流域治理管理的指导意见》，提出强化流域治理管理的目标和任务措施，在规划计划、水资源、工程建设、运行管理、河湖管理、水土保持、监督、调水等八个方面进一步明确“授权赋能”事项，强化流域 “统一规划、统一治理、统一调度、统一管理”，为落实国家“江河战略”、建设人与自然和谐共生的美丽中国奠定坚实基础。

>喝上黄河水，永定河谷美如画 摄/覃世明

五、重点领域改革取得突破，水利发展机制更加高效

用水权改革研究取得新进展。着眼加快用水权初始分配和明晰、推进多种形式的用水权市场化交易、完善水权交易平台、强化监测计量和监管等方面，研究提出加快建立归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的用水权制度体系及相关重点改革举措，有效支撑了水权试点、水流产权确权试点等改革任务，推动《水权交易管理暂行办法》《水利部 国家发展改革委 财政部关于推进用水权改革的指导意见》等制度文件出台。推进在江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段等区域建立健全补偿机制，加快探索水生态产品价值实现机制。

水价形成机制与水资源税改革不断深化。推动建立“准许成本+合理收益”的水利工程供水价格定价模式，从制度层面明确了水价调整周期，建立了与经济社会发展、工程投资、供水量及成本要素变化相适应的动态调整机制。农业水价综合改革深入推进，大中型灌区及小型灌区分级分类水价深入实施，灌区供水成本核算和价格调整积极推进，可持续的精准补贴和节水奖励机制基本建立，“陆良模式”具有示范引领作用，对推动改革影响深远。河北、北京、天津等10个省份全面开展水资源税改革试点，形成了“税务征管、水利核量、自主申报、信息共享”的水资源税征管模式，建立了地表水、地下水、特种行业用水等差别税额标准，限额内的农业生产取用水实行免征政策，税费价格的杠杆作用显著，有效抑制地下水超采、促进节约用水。

水利投融资改革成效显著。围绕加大公共财政支持，研究整合中央财政预算转移支付资金设立水利发展资金，分析水利项目利用地方政府专项债券模式，充分发挥公共财政资金的引导撬动作用。围绕加强水利金融支持，开展水利利用政策性贷款、水利工程财政贴息政策等研究，用好用足金融支持政策，吸引更多信贷资金支持水利建设。围绕吸引社会资金投资水利，研究推进水利基础设施政府与社会资本合作（PPP）模式发展、推进水利基础设施不动产投资信托基金（REITs）试点的有关制度政策，积极引导各类社会资本参与水利建设运营,盘活水利存量资产。

水利工程建设运行安全管理机制不断健全。加快完善水利工程质量管理体系、质量终身责任制等制度，因地制宜推行代建制、设计施工总承包、项目管理总承包等模式，持续推动信用分级分类、水利建设市场准入管理等。深入开展小型水利工程产权改革，构建产权清晰、责任主体明确、管理智慧高效的小型水利工程安全运行机制。持续推进管养分离，分类推进区域集中管护、政府购买服务、以大带小等管护模式。严格落实水库防汛“三个责任人”制度，推动建立健全水利安全风险隐患查找、研判、预警、防范、处置、责任“六项机制”，加快实现水利安全生产全链条全方位管控。

六、水利立法取得重大进展，水法规体系更加健全

法律是治国之重器，良法是善治之前提。党的十八大以来，习近平总书记从保障国家水安全的战略高度，重视水法治体系建设，对长江、黄河保护立法作出明确指示，对联动修订水法提出明确要求。十年来，水利法治研究工作不断走深走实，有力助推水法规体系更加完善、成熟和定型。流域立法取得重大突破。落实长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略，聚焦“共抓大保护、不搞大开发”“把水资源作为最大的刚性约束”等重大问题进行制度论证，有效保障立法进程和质量，长江保护法已正式施行，黄河保护法草案已经过全国人大常委会第二次审议。重点领域立法空白得到有效填补。结合水利改革发展和管理需要，做好南水北调工程供用水、农田水利建设与管理、节约用水、地下水管理、河道采砂等领域立法论证，有效支撑相关条例顺利出台或报送国务院。对照推进新阶段水利高质量发展的目标要求，提前谋划水法、防洪法、取水许可和水资源费征收管理条例、河道管理条例等已出台法规的修订工作，开展农村供水、水资源调度管理、蓄滞洪区管理等领域的立法前期研究。在加强涉水立法研究的同时，着力提升水行政执法质量和效能。研究健全常态化水行政执法机制，创新完善水行政执法与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作等机制，推动水利部出台水行政执法效能提升行动方案，与最高人民检察院、公安部等部门出台有关政策文件，执法机制持续健全、执法效能不断提高。

迈入新征程，水利政策研究工作将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，深入开展新时代水利改革发展政策问题研究，全力助推新阶段水利高质量发展，为保障国家水安全贡献智慧和力量。