域外军地法制一体化建设做法及启示

■ 刘宇翔

从党的十八大以来，为了实现“五位一体”的经济建设与国防建设相协调发展的目标，因此我国逐步将军地一体化发展上升为国家战略，但健全的军地一体化法律体系并没有形成，仅仅依靠政策方针的指导，缺乏实体法律的保驾护航，无法长期有效的推动军地一体化战略发展。放眼世界范围内，各国军地一体化在发展过程，均具有较完善的法律体系作为保障，同时各国都采取了适合本国国情的军地一体化法制模式。结合我国军地一体化政策较多，法律法规较少并且缺少军地一体化“母法”的现实情况，为了更好的发展我国军地法制一体化建设，分析域外军地法制一体化建设做法，对我国军地法制一体化建设提供有益启示。

一、美国军地法制一体化建设发展

早在第一次世界大战初期，美国就已经开始进行军地一体化的相关实践。冷战结束后，在国防预算缩减以及民用技术加速发展的大背景下，美国明确提出“军地一体化”理念，并将军地一体化政策写入美国宪法，为美国军地一体化法律体系提供最高效力的法律依据，其他基本依照宪法规定进行扩充。此后出台了一些列法律和法令，这些法律分别从国防动员、武器装备科研、军队保障、人才培养方面做出详尽规定。其中美国在《国防工业技术转轨、在投资和过渡法》中明确规定美国军地一体化的法制模式，在《联邦采办改革法》中细化冷战后军队采办的细化程序，并且强调民用标准替代军用标准，放宽政府和国防部相关法规的限制。通过归纳美国军地一体化相关法律可以得知，美国军地一体化法律体系是以国家安全为基础建立，并充分发挥市场作用。随着军事需求的变更，颁布适合军地法制发展的法律、法规，以适应时代高速发展的要求。经过长期发展，美国已经形成了层级分明、条理清晰，虑周藻密的军地一体化法律体系。

有了健全的法律体系，还需要相关部门进行实施，美国军地一体化实施主要由美国国会、国防部等机构主导。在需要协调的领域，美国将依据《国防授权法》成立“国防科技与工业基础委员会”，以统筹军地多个部门之间利益，提高国家科技工业增强国家安全的能力。美国国防部为推动民营企业开发军用技术，推动武器装备信息化建设快速发展设立了联合两用技术办公室。为推进民用技术军队使用，建立军民结合的武器系统科研机制，设立国防采办改革管理中心，并大力推进军事标准化改革进程，对大量军用标准和规范细则进行审查与整顿，废除大量军用标准与规范的同时，吸收民用标准替代军用标准，以达到军用标准与民用标准的相兼容的目标。

二、欧盟军地法制一体化建设发展

欧盟作为欧洲共同体发展而来的区域性国际组织，欧盟各成员国之间通过充分交流合作，共同推进军地一体化协调发展。欧盟委员会通过出台条令与指令确定欧盟军地一体化发展领域，通过立法规定这些领域军地一体化具体方向。欧盟各成员国由于国防工业能力不尽相同，会基于各自国情，出台本国军地一体化发展法律规定，以提高本国军地一体化水平。英国出台《防务与安全工业政策》《国防科技与创新战略》推动民用技术融入国防工业中，并且专门设立军民两用技术研发中心。法国每隔几年不定期便会颁布《军事计划法》，将军地一体化战略纳入法制轨道，推进军队与民间企业共同发展。综上所述，欧盟军地法制一体化建设在立法模式上由欧盟委员会宏观规定，各成员国结合自身情况实行各自军地一体化相关法律。

三、俄罗斯军地法制一体化建设发展

在苏联逐步解体后，俄罗斯为了破除苏联时期大力发展军工产业所造成的国民经济比例失衡的局面，因而开展大量军地一体化立法相关工作，试图通过立法手段逆转当时军事畸形发展的局面。俄罗斯将《俄罗斯国防工业转轨法》作为军地一体化战略的基本法，通过法律规范制定了国防工业“军转民”原则。并先后出台了《国防武器纲要》《国防工业军转民和改组专项规划》《国防工业改革和发展联邦规划》《发展军民两用技术大纲》等法律和政府性文件，将此作为军地一体化的法律保障。

通过探究分析俄罗斯军地一体化法律相关文献及现状，可大致将俄罗斯军地一体化发展模式分为以下两个阶段：一是，俄罗斯以“军转民”为宏观指导方向，确定了军地一体化战略地位，对军工企业进行结构化深入的改革，确立了军地一体化战略地位，并从军人待遇、国防订货、动员、民防等方面明确了军地一体化的改革方向和实施原则，为军地一体化的有效实施提供了基本法规的有力保障；二是，俄罗斯重点关注“以军带民”，主要以政府规范性文件为主，对军工企业进行整改，逐步减少军工产业数量，发展军民两用的技术，促使军地一体化发展再度提升到新的高度。并且由于俄罗斯国防工业的不断改革，为俄罗斯“以军带民”的发展模式提供了较为有力的支撑和保障。

四、日本军地法制一体化建设发展

日本的军地一体化建设相较于世界各国，具有较为特殊的现实背景，在第二次世界大战结束后，日本作为战败国，军事力量的发展受到各种国际条约的限制举步维艰，其中对于军工产业的产量影响较为突出，严重阻碍其发展。以此为背景，日本根据国际条约及国家现状制定了新宪法，规定日本永远不能采取军事手段解决国际争端，只能以防卫为目的发展军事力量。因此日本并没有像其他国家一样专门提出“军地一体化”这一概念，而是通过采取“以民掩军”的发展模式，进而躲避国际社会控制与监督，以此另辟蹊径发展军工产业规避国际法的约束。

日本先后出台《军事技术中长期发展规划》《武器制造法》《航空工业振兴法》《飞机制造业事业法》等法律和政府指导文件促进军民融合发展，并且大力发展民间军事工业。因此出现了一大批既可以生产民用汽车、飞机，也可以生产军用坦克、战斗机的企业，并且运用法治手段推动军民两用技术协同发展。日本根据现状，在重点领域，会通过专门法律来促进军民技术融合，如在2009 年通过的《太空基本法》，允许将日本太空的各种设施用于防御。日本通过对民间科技优势的灵活运用，达到带动本国军工产业发展的目的，使其能够研制生产适应潜在战争需要的武器装备。

五、对我国军地法制一体化建设的启示

通过对美国、欧盟、俄罗斯、日本这些发达国家军地一体化法律体系的探究分析比对，不难发现各国军地一体化法律体系既有相通之处，也有结合本国国情所制定的特殊之处。这些国家也都是在第二次世界大战后将军地一体化上升为国家战略并纳入法制轨道，均实现国防工业和经济水平共同发展，分析比对这些军事强国采取的方法，对我国军地一体化法律体系的建设有以下几点启示：

一是建立科学完备适合国情的军地一体化法律体系。无论是美国改革军民两用规范与标准，欧盟推动民用企业融入国防工业，日本发展民间军事工业，俄罗斯军用产业转改，都依靠法律保障实施。军事强国顺利实施军民融合发展战略需从强化军地一体化法律体系建设作为起始端，放眼世界范围内，各国发现现状，不难发现拥有健全的军地一体化法律不能脱离实施者。各国均建立相关机构，对军地一体化法律进行实行，并且通过协调机构，保障各领域军地一体化发展。三是推动军地一体化各政策转化为法律。美国、欧盟等国家善于通过立法将本国政策上升为法律规范，使国家政策裹上法律的外衣，满足了本国军地一体化的现实需求。四是制定军地一体化基本法。纵观世界军事强国，都是通过军地一体化基本法，来规避军地一体化立法碎片化这一缺陷，同时从国家法律层面对军地一体化的法律概念和基本原则进行规定，为其他军地一体化立法提供合理依据。