完善制度 加强监督 强化事业单位预算绩效评价

| 张 玮

预算绩效评价是以项目目标为前提、以指标体系为手段、以评估效果为结果的一种管理体系，是把资源与预算分配完美融合的预算体系，形成以提升治理能力为目标、以绩效评估为引领、以全成本预算绩效一体化的管理模式。2022年3月1日起施行的财政部第108号令《事业单位财务规则》明确提出：事业单位应当全面加强预算绩效管理、未纳入预算的收入不得安排支出、实行项目库管理、如实反映依法举债情况等要求。要在事业单位开展预算绩效评价工作，更好地落实有关事业单位预算绩效评价工作指示精神，就应该全面了解事业单位的有关情况，做到有的放矢。

一、转变认知，充分认识事业单位开展预算绩效评价工作的重要性

《事业单位财务规则》要求在事业单位开展预算绩效评价工作，标志着预算绩效评价工作已成为事业单位预算管理中不可或缺的一部分。预算绩效评价制度的提出，就是通过“预算管理+绩效管理”的模式把绩效评价的理念、要求、方法融入事业单位管理的全过程，牢固树立过紧日子的思想，形成全方位格局、全过程闭环、全范围覆盖、全成本核算、多主体联动的全面预算绩效管理体系，这对完善事业单位内部管理、提高财政资金使用效益具有十分重要的意义。但目前事业单位对预算绩效评价存在着重视程度不够、评价意识薄弱、评价制度缺失、执行效益低下等问题，具体有：

1.对绩效评价工作认识不到位，预算绩效评价意识薄弱。事业单位在经济发展过程中，所涉及的业务种类繁多，国家对事业单位的预算管理越来越重视，但是只看重的是事业单位预算编制和分配,虽然有的单位绩效评价工作已经开展了好几年，但是大部分单位领导和员工对绩效评价工作认识不全面,这就导致了单位对绩效评价工作不重视，绩效评价工作开展困难，且工作效率和质量较低。（1）事业单位有着自身的特点，大多不以营利为目的，不进行成本核算，所以导致长期以来处于一个无评价、难评价的状态；（2）在预算编制上不够科学，很多事业单位在编制预算时从本单位利益出发，认为经费主要来自于财政拨款，要确保单位经费足够乃至于过剩，所以在预算编制时采取逐年增加的方式进行申请，缺少绩效评价的概念；（3）在编制预算时，虽然各个支出部门都有参与，也只是简单的编制本部门的支出项目，没有按照支出办法标准编制，很多行政事业单位领导认为预算管理就是经费申请、审批、报销与审计，只要财务部门就能搞定，对各单位编制情况也只是简单参考，导致绩效评价变成针对财务部门的绩效评价；（4）有些事业单位虽然有预算绩效评价意识，但是意识不足，对预算绩效评价重视度不够，在预算绩效评价过程中收集基础资料不全面，仅根据收集来的基础资料和评价资料分析打分，最后形成的预算评价结论仅仅是为了应付绩效评价这项工作，缺乏客观性、科学性和合理性。如某市水务局承担某山水林田湖草项目工程,在实施的过程中,将工程纳入了市县主要领导领衔的推进深化改革重大事项,设立了事业机构的专项办公室(事业编制),由其编制的ZZ河建设项目绩效目标，经访谈了解，该绩效目标为财务科独立编制，业务及其他部门均未参与。实施部门申报的绩效目标未设计细化的三级指标，除满意度指标其余指标值均为100%，未根据项目实际情况设置不同建设内容的三级指标。

2.评价体系不完善，绩效评价目标、指标设置不科学。由于事业单位的种类相对比较繁多，事业单位的预算绩效指标之间差异很大，导致各部门间的预算绩效评价不能对比，预算绩效评价指标体系不够完善，预算定性的指标比较多，单位支出、收入的资金到位率和使用率指标却比较少，没有建立一套完善的、可执行的事业单位预算绩效评价评价体系，包括评价的主体、客体、指标、标准、方法、形式等，这直接影响预算绩效评价的效果。

各事业单位项目支出依照财政部预算司发布的参考指标体系进行自评，未根据项目类别设置合理指标，项目支出可分为业务类、经费补助类、工程建设维护类、设备购置维护类等，各类项目的过程、产出和效果指标均存在较大不同，需事业单位根据项目类别对应设置合理可考核的绩效指标。部门整体支出绩效评价指标体系的设置难度更大，除投入和过程指标为共性指标，产出和效果指标是反映部门履职效能的核心指标，需依照部门中长期事业规划、年度工作任务、年度考核指标和部门职能等各类文件资料设计，还需归纳总结履职工作内容。

3.监督机制不到位，单位预算绩效评价效益低下。在实际工作中，很多事业单位在进行预算绩效评价时只关注财政资金的拨付和使用，不重视财政资金的有效性，在有项目需要资金投入时只重视资金拨付不重视资金配备，对于投入和收入的资金缺少预算绩效评价。更有在设定单位预算绩效评价目标时，按照传统的目标设定，造成绩效目标不明确或者目标与现实不符，很难发挥出预算绩效评价的效果和作用。

4.人员专业素养不够，预算绩效评价工作难以全面实施。事业单位财务人员和领导缺乏相应的知识培训学习，导致对绩效评价工作的认识和执行不到位,很多事业单位预算绩效评价工作人员缺乏专业素养，聘请的预算绩效评价专家不熟悉该领域的政策法规，没有丰富的事业单位预算绩效评价专业知识和管理经验，不具备该行业专业技能或者该领域的预算绩效评价的执业资格，不具有良好的职业道德和敬业精神，对事业单位的预算绩效评价工作草草应付不负责任，导致预算绩效评价流于形式。单位财务及业务人员大部分均未接受过绩效评价培训和学习，部分财务人员入职时间短，同时还存在人员退休调任辞职等情况，单位内部了解部门整体或项目绩效评价了解的人员少之又少，未建立完整的绩效评价体系，未对绩效资料及时分类汇总整理，未实施过部门整体或项目自评工作等原因,导致了绩效评价工作无法全面实施。

针对以上情况，要转变认知，充分认识事业单位开展预算绩效评价工作的重要性。一方面，要做好行政事业单位的预算编制，以绩效管理为导向引导事业单位进行全面、科学的预算编制，要摒弃“经验式”的预算编制方式，充分盘点单位的所有业务、明确各项业务的经费支出，在保证单位业务开展的情况下，最大程度上降低预算、提高财政资金的利用效率；另一方面，要全面发动单位各业务部门参与单位的预算编制，让各个部门意识到预算编制的重要性，同时把预算绩效评价的理念普及到单位所有成员，让预算绩效与每一个成员息息相关。

二、完善制度，夯实预算绩效评价制度保障

事业单位预算绩效评价工作要发挥作用，最关键是要建立与完善一套科学、可行的具有事业单位特色的预算绩效评价制度体系。

1.坚持预算绩效评价的原则。开展预算绩效评价工作应遵循以下原则：科学规范，坚持“花钱必问效、问效必问责”，遵循项目支出绩效管理的基本要求，建立规范的工作流程和指标体系，推动绩效管理工作有序开展。协同配合,各级财政部门组织项目资金绩效管理工作，督促指导项目主管部门和项目单位具体实施各项管理工作。上级财政部门加强工作指导和检查。公开透明,绩效信息是项目信息的重要组成部分，应当依法依规公开，自觉接受社会监督，通过公开推动提高项目资金使用绩效。强化运用,突出绩效管理结果的激励约束作用，将项目资金绩效管理结果作为资金分配的重要测算因素，并与有关管理措施和政策试点等挂钩。

2.明确预算绩效评价的内容。根据我国事业单位组织体系，事业单位的财政预算包括基本支出预算和项目支出预算两大部分。其中，基本支出预算包括人员经费支出、日常公用经费支出两大部分，这是为确保单位正常运行和完成单位日常工作任务而编制出来的年度基本支出计划；项目支出预算是为了确保完成该年度特定行政任务、事业发展目标产生的费用支出，主要包括基本建设类项目、行政事业类项目、其他类项目三大类。事业单位的财政预算评价标准是确保事业单位财政预算评价结果客观公正的基准标尺，事业单位预算绩效评价的对象包括事业单位预算管理的资金和纳入部门预算管理资金，事业单位预算绩效评价根据内容分为整体支出绩效评价、基本支出绩效评价和项目支出绩效评价。评价部门整体支出应重点关注资金情况，通过对评价年度前三年的预决算对比分析，统计基本支出和项目支出三年差额，对结余结转资金和预算外资金进行重点评价，通过翻阅资料和访谈了解原因，针对资金支出不合理不合规情况提出合理化建议和可行化解决方案。

3.完善预算绩效评价的实施路径。建规章、明机制，指导预算绩效评价工作有效实施，将部门全过程业务环节纳入预算绩效管理，涵盖事前绩效评估管理、绩效目标管理、绩效评价管理、绩效评价结果应用、绩效信息公开、绩效考核等预算绩效管理各个环节，构建较为完善的预算绩效管理体系。在预算编制阶段，以事前绩效评价为抓手，在项目初期立项时就注重合理把控项目成本、注重增强项目产出效益，在前端实现预算支出机构优化、项目投入成本实化；在预算执行阶段，对预算执行进度和绩效目标完成情况实行“双监控”，及时发现项目执行过程中发现的问题和偏差，督促项目单位及时纠正；在预算决算阶段，严格依据设定的绩效目标对项目资金使用情况进行成本效益分析，实行绩效评价结果与政策调整以及预算安排“双挂钩”，实现预算编制核成本、预算执行控成本、预算评价考成本的全流程绩效管理机制。成本分析不能流于表面，仅分析增减金额无法达到成本控制目的，应通过同行业、同类型单位横向对比，通过不同地区、年度纵向对比单位成本控制情况，合理测算各项工作实际成本，全盘考虑各种因素，提高单位绩效管理水平。

三、科学编制，建立事业单位预算绩效评价体系

在事业单位有效开展预算绩效评价工作，最关键是要建立一套完整可行的具有事业单位特色的预算绩效评价体系。一套完善的事业单位预算绩效评价体系可以提高预算管理水平，增加预算绩效评价的客观真实性，因此完善事业单位预算绩效评价体系包括完善预算绩效指标体系、基本支出绩效评价体系、项目支出绩效评价体系和整体支出绩效评价体系，使事业单位预算绩效评价程序科学合理，从而提高事业单位预算绩效评价的质量。

1.预算绩效评价主体。在目前，事业单位预算实施部门是财务部门，绩效评价的实施部门也是财务部门，或者单位的各科室负责人以及单位总负责人，这种有单位内部控制的绩效评价方式在很大程度上并不能客观地反馈实际情况，这就需要预算执行与绩效评价相分离，引入上级主管部门或者第三方评价审计机构作为评价的主体，确保预算绩效评价的客观性与有效性。部门绩效管理应由多方参与，专人负责，定期组织绩效培训，提高部门工作人员绩效认识和管理水平，在了解绩效评价的基础上将数据资料整理汇总，形成自评结论，将自评报告和佐证资料及时归档保存。

2.预算绩效评价目标。绩效目标是绩效管理的基础和起点。绩效目标设置不科学、不规范，指标值不合理等问题，直接影响绩效评价工作的质量和效果。事业单位种类繁多，绩效目标的设置应当与部门职责及其事业发展规划相关，体现项目主要产出和核心效果，坚持细化、量化，能有效反映项目的预期产出、融资成本、偿债风险等，便于衡量评价。设置绩效目标应遵循确定项目总目标并逐步分解的方式，确保不同层级的绩效目标和指标相互衔接、协调配套。

3.预算绩效评价的方法。事业单位预算绩效评价主要采用比较法、因素分析法、成本效益法等，经过访谈座谈、问卷调查、实地考察等，对收集材料进行核查、梳理，得出完整的高效的绩效评价报告。

4.绩效评价依据。绩效评价法律法规依据包括：《中华人民共和国预算法》《中共中央 国务院关于全民实施预算绩效管理的意见》(中发[2018]34号）、《财政部关于印发《项目支出绩效评价管理办法》的通知》（财预（2020）10号）、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》、财政部第108号令《事业单位财务规则》等。绩效评价规范性文件包括中央和省级部门制定印发的资金管理办法和资金项目管理等有关规定、规范性文件、审计部门出具的与资金有关的审计报告、其他与资金有关的文件等。

5.预算绩效评价的指标体系。事业单位的预算绩效评价指标是衡量事业单位预算绩效客观公正的标尺和准绳，设置事业单位预算绩效评价标准应结合事业单位的特性和预算管理的要求，根据事业单位选取的指标和预算绩效评价方法进行计算，包括该行业单位预算绩效评价的行业标准、经验标准、计划标准等。

评价指标体系包括成本指标、产出指标、效益指标和满意度指标四类一级指标,每一项目均应设置产出指标和效益指标，根据需要可设置二、三级明细指标。绩效指标名称、绩效指标来源、指标值设定依据、指标完成值取值方式、指标完成值数据来源、指标赋分规则、指标分值权重、佐证资料要求等内容可参考《中央部门本级项目核心绩效指标表模版》进行设置，强化标准化规范性管理。针对事业单位绩效目标设置科学化、规范化水平不高的现状,可通过采购绩效评价软件，创建指标库和案例库，在单位申报绩效目标时，绩效管理软件的引入可有效解决绩效目标申报不准确、不规范和缺乏可操作性等问题，降低工作难度，提升绩效目标申报质量，进一步发挥绩效目标对绩效管理的重要作用。可通过升级完善绩效评价指标库和案例库,事业单位可根据财力和部门需求合理选择。

行业标准是指参照国家公布的事业单位指标数据制定的评价标准，部门和单位可以从党中央、国务院或本部门在某一个领域明确制定的目标、规划、计划、工作要求中提炼绩效指标。此类指标主要是有明确的统计口径和获取规范的统计指标，有较高数据质量和权威性。自然资源部门可依照编制部门中长期规划，亦可依照中央、省、市自然资源部门编制的中长期规划作为指标值设置的参考依据，可将国家自然资源部及省市自然资源局考核指标，作为标准参考。同时国家自然资源部也针对项目制定了建设标准、验收标准、资金管理办法和考核方案等行业标准，可通过参照以上资料，设定指标值。

四、加强监督，提高单位预算绩效评价的执行效益

有效的绩效评价离不开相应的监督指导与问责机制，只有配套了相应的约束机制才能真正提高事业单位预算绩效评价的执行效益。要充分运用量性和质性绩效评价工具针对各个部门、各项业务进行全方位的效益分析，同时要把事前、事中、事后监督相结合，保障事业单位绩效评价执行到位。要建立事业单位预算绩效评价的问责机制，之所以要开展事业单位预算绩效评价，就是要推进事业单位预算管理的效益、提高单位服务的效率，所以针对事业单位的预算绩效评价不能只是“评而不价和相应的激励与惩罚相结合，真正把绩效评价落准、落实、落细。

加强事业单位预算绩效评价，不仅是事业单位发展的自身要求，也是整个社会进步的必然要求;不仅是加强财政资源统筹，也是寻找降本增效的的路径和方法，通过把绩效评价与预算管理有效结合，为政策调整和改进提供新思路，让政策支持更加灵活有度，财政资金覆盖领域更齐全，事业单位整体服务效益全面提升，事业单位不断自我完善，因此，事业单位应该以一个积极的态度去应对，加强顶层设计，形成横向到边、纵向到底的分领域、分行业支出标准体系和预算绩效评价体系，不断提高财政资金使用效益，提升财政科学化、精细化管理水平。

根据《财政部关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》精神，为解决目前事业单位开展绩效管理工作存在的不足，可通过政府购买服务的方式，引入第三方绩效管理机构参与相关绩效管理工作，通过由第三方对事业单位工作人员进行业务培训，在《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见的通知》（财预〔2021〕6 号）文件允许执业的范围内参与事业单位绩效管理工作，从而提升绩效管理工作水平。