筑牢国家治理现代化的基石

文_肖立辉

（作者系中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部副主任、教授）

（责任编辑 范丽君）

基层治理是国家治理的基石，基层治理体系是国家治理体系的基础。加强基层基础工作，夯实党的执政基础和国家的政权基础，必须加强基层治理现代化建设，不断提高基层治理能力，推进基层治理体系和治理能力现代化。这是关系我国国家治理的根基是否牢固的重大现实问题，也是一个重大的战略问题。当前不少基层干部对基层治理有这样或那样的模糊认识甚至是错误认识，也有不少基层工作的同志不清楚或不了解基层治理应从何抓起、从哪里着力。2021年7月印发的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），明确了基层治理现代化的指导思想、工作原则、主要目标、重要任务、组织保障，提出了完善党全面领导基层治理制度、加强基层政权治理能力建设、健全基层群众自治制度、推进基层法治和德治建设、加强基层智慧治理能力建设等一系列政策措施，为新形势下加强基层基础工作和基层治理指明了方向、提供了根本遵循。

一、提高站位，充分认识基层治理在中国特色社会主义事业总体布局和战略布局中的重要地位

思想是行动的先导。提高基层治理能力，首先要解决思想认识问题。思想上不重视基层、对基层治理的极端重要性没有一个基本正确的认知，就很难集中精力做好基层工作。截至2021年6月，我们有486万个基层党组织，49万个行政村、11.3万个社区（居委会）、2.96万个乡镇、8900多个城市街道、430多万城乡社区工作者。正是这些大量的基层组织和城乡社区工作者在基层群众的积极参与下支撑起基层治理既充满活力又和谐稳定的善治局面。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理，推动基层治理能力和水平不断提升。习近平总书记就加强基层治理现代化提出了一系列新思想新理念新要求。他多次强调，基础不牢、地动山摇；基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作；要尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好地为群众提供精准有效的服务和管理。2016年3月，习近平总书记参加全国两会上海代表团审议时强调，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。2018年11月，习近平总书记在上海考察时再次强调，城市治理的“最后一公里”就在社区，社区是党委和政府联系群众、服务群众的神经末梢，要及时感知社区居民的操心事、烦心事、揪心事，一件一件加以解决。这些重要论述，充分体现了习近平总书记对基层治理的高度重视，体现出总书记基层治理坚持人民至上、以人民为中心、以增进人民福祉为出发点和落脚点的理念。提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，必须提高思想站位，统一到党中央对基层治理进行顶层设计的执政理念上来、党中央对基层治理工作的集中统一领导的决策部署上来。

二、提高基层各类组织的治理能力，特别是基层党组织的统筹协调能力和其他各类组织的协同治理能力

基层治理是基层事务的综合治理、系统治理，涉及方方面面，是城乡基层党组织建设、基层群众自治、基层社区建设、基层社会治理等各项治理事务的集成与联动，千头万绪，不能“单打独斗”，要处理好“一核”与“多元”的关系。在这里，“一核”就是基层党组织，“多元”指基层治理的多个主体，比如基层政权、基层群众性自治组织、集体经济组织、社会组织、行业协会以及公民个人特别是治理精英。只强调“一核”，不注重发挥其他各类组织的治理积极性不行；只强调“多元”治理，甚至有的同志讲要推进“基层的多中心治理”更不行。我们只有一个中心，在基层治理中，这个中心就是基层党组织，没有基层党组织对各类组织资源和治理资源的统筹协调，基层治理不可能做好。

《意见》指出，加强基层治理现代化建设，要以加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力为关键，以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点。这就涉及基层治理的重要组织载体，即基层党组织、基层政权组织、基层群众性自治组织。当然还有其他组织，但毫无疑问，这三类组织最为重要。这三类组织在基层治理中地位不同、作用各异，增强组织间合力，避免组织间的内耗，直接关系各类组织治理能力现代化的水平。

一段时期，基层治理出现治理主体“各自为政、各行其是”的现象。比如，行业协会、社会组织、群众组织“各自为战”，甚至竞争有限的治理资源。再比如，党委组织部门负责基层党组织建设，党委政法部门负责社会治理，政府民政部门负责基层群众自治，“铁路警察，各管一段”。的确，这些部门有这样的职责，但如果没有系统观念，没有发挥党委政府特别是党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，治理的碎片化现象必然发生。解决这些难题，就必须由执政党特别是党的基层组织，将各方的治理资源进行统筹、融合、集成、联动，形成共建、共治，才能达到共享的治理效能。

以加强基层党建引领基层治理创新，就是基于党组织统筹协调的职责提出来的工作理念和工作思路。基层党建引领基层治理，实质上是将执政党的执政资源与其他各治理主体各自所拥有的治理资源进行深度融合，发挥整体合力。在城乡社区，也只有党组织有这样的能力进行统筹。各级领导干部特别是基层党组织的干部要注重发挥统筹能力，而其他治理主体也应该积极配合党组织的统筹与联动，进行有效衔接、良性互动。基层党组织在统筹协调各治理主体的关系时，要重视各主体在协商过程中的平等地位和意见的充分表达，确保多元主体参与到基层公共决策过程中；注重协调社区各个主体的关系，为各种利益主体表达利益诉求和缓解利益冲突创造制度化平台，有效化解矛盾冲突，促进社会和谐与团结。

要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础，作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，把基层党组织建设成为包括“领导基层治理”在内的坚强战斗堡垒。第一，推行“一肩挑”和交叉任职，不断健全党全面领导基层治理制度。过去一段时间，部分基层存在两委关系紧张问题，城乡基层党组织和村（居）民自治组织存在“两张皮”问题。党的十八大以来特别是最近几年，全面推行村（社区）党组织书记、村（居）委会主任“一肩挑”，“两委”成员交叉任职比例大幅提升，完善了在基层治理中坚持和加强党的全面领导的有关制度。第二，持续扩大党的组织覆盖和工作覆盖。横向到边、纵向到底的“组织堡垒”打通影响基层治理效率的痛点堵点，实现服务精准投送、治理精准落地，彻底打通了基层治理的每一个“神经末梢”。“涉及基层治理重要事项、重大问题都要由党组织研究讨论后按程序决定”逐渐成为共识。第三，以党建带群建推动社会力量广泛参与基层治理。要统筹基层党组织和群团组织的资源配置，支持群团组织承担公共服务职能，培育扶持基层公益性、服务性、互助性社会组织；搭建区域化党建平台，推行机关企事业单位与乡镇（街道）、村（社区）党组织联建共建，组织党员干部下沉参与基层治理，有效服务群众。党建引领的社会参与制度在基层治理中不断完善。

加强基层政权治理能力建设的重点在于提升乡镇街道治理能力。一方面，减负增效，让乡镇街道从“行政末梢”向“治理枢纽”转变。在给乡镇街道赋权的同时，提高其承接能力，确保接得住、接得好。另一方面，建章立制，让乡镇街道能力建设目标明确、有规可循。《意见》从行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力、平安建设能力五个方面，系统阐释加强乡镇一级基层政权治理能力建设的根本路径。行政执行能力重在赋权，为乡镇街道的政权建设创造敢作为、能作为、善作为的权力规范和资源基础；为民服务能力重在服务，不断提高服务品质和服务的精准性，丰富优化公共服务事项，改进公共服务的提供方式；议事协商能力重在民主，有事好商量，有事多商量，鼓励和引导基层群众参与基层治理，将协商民主贯穿基层治理的各方面和全过程，将人民当家作主落到实处；应急管理能力重在响应，对突发公共事件及时响应，依法依规果断处置，化解风险、保障人民群众的生命财产安全；平安能力建设重在保障，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，及时调处矛盾纠纷，组织心理疏导，做好群众思想工作，确保基层有一个安居乐业、文明祥和的社会环境。

要积极发挥基层群众性自治组织的作用和功能，突出强调基层民主的直接性，充分保障基层群众的自治权利。一方面，将农村村民委员会和城市居民委员会的自治功能充分发挥出来。目前村民委员会和居民委员会行政压力过大，正如有的同志所言：“行政有余、自治不足”。基层减负，首先要将村民委员会、居民委员会不必要、不合理的行政性事务进行专项清理。不断健全村民委员会、居民委员会特别法人制度，确保其合法权益，特别是其作为基层群众自治组织的自主性。另一方面，突出强调基层民主的直接性，强调城乡基层群众直接参与基层公共事务和公益事业的管理，切实保障基层民主的直接性和群众的参与度、获得感，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。党的十九届四中全会强调“着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化”，一个很重要的方面就是鼓励和引导基层群众直接参与基层公共事务和公益事业，充分发挥群众在基层治理中的主体作用。

三、改进治理方式，提升基层治理现代化水平

《意见》强调，加强基层治理现代化建设，要“以改革创新和制度建设、能力建设为抓手，建立健全基层治理体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。治理体制机制的健全、治理能力的提高，离不开治理方式的改进和优化。党的十八大以来，随着基层治理实践创新的发展，由“三治融合”（自治、法治、德治）发展演变为“五治融合”（政治、自治、法治、德治、智治），由“三社联动”（社区、社会组织、社会工作专业人才）发展演变为“五社联动”（社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源），就是治理方式不断改进和优化的突出表现。

政治、自治、法治、德治、智治的融合并不是治理方式的简单相加，而是以基层治理现代化为主线的内涵式发展。政治，强调党的政治领导、确保正确的治理方向，要摆在首位，发挥统领作用；自治，强调基层群众对基层事务参与的主动性、积极性，解决的是基层治理的活力问题；法治，强调基层治理的硬约束，解决的是基层治理的行为边界，哪些可为、哪些不可为的刚性规范；德治，强调社会内生性力量的软约束，解决的是道德公德美德等“以德服人，以文化人”的问题；智治，强调基层治理的技术手段，互联网、大数据、人工智能等使治理更加便捷、精细、有效，解决的是治理的智能化问题。这五种治理资源深度融合才能达到基层治理“共建、共治、共享”的效果，不能偏轻偏重、顾此失彼。