第三次分配与慈善资源配置机制

文_陈 偲

党的十九届四中全会指出，“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”，首次明确第三次分配为我国收入分配制度的重要组成部分。2021年8月17日，习近平总书记主持中央财经委员会第十次会议时指出：“要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排。”在此背景下，第三次分配作为实现共同富裕的重要途径、慈善事业作为第三次分配的重要关联系统受到社会广泛关注。

一、什么是第三次分配

第三次分配的概念是20世纪90年代由经济学家厉以宁提出的，他认为，第三次分配是在道德力量的作用下，通过个人收入转移和个人自愿缴纳和捐献等非强制方式再一次进行分配。近年来，第三次分配的内涵、特征与政策体系等得到不断丰富和发展，基本形成共识的有：第三次分配是社会财富在初次分配、再分配以后对人们可支配收入的再一次分配，可有效弥补初次分配中市场资源分配不均或不公、再分配中行政资源力量和覆盖范围有限等不足；第三次分配的主体为企业、社会组织、个人等社会力量；在主导机制上，不同于初次分配的市场机制、再分配的政府机制，第三次分配为社会机制；第三次分配的内容既包括捐赠物资也包括志愿服务，动力机制主要是道德、价值、爱心、愿景等精神力量，目标在于满足人们对美好生活的向往，自愿性是其基本原则。

目前，关于第三次分配的边界与范畴不断拓展，有诸多研究将第三次分配基本等同于公益慈善事业，同时，慈善捐赠、公益慈善、志愿服务、社会企业、分享经济、文化艺术活动等均被纳入第三次分配的范畴中。在此基础上，需进一步对相关概念及其特性进行区分。

一方面，关于第三次分配与公益慈善事业。公益事业主要强调公共福利，包含多种筹资和运营方式并可能有盈利。慈善事业更为重视较显性的风险、主要通过捐赠和志愿服务等资源筹集方式、采用非营利性运营方式，同时，公益事业和慈善事业均关系人道、动物、自然等多领域。而第三次分配与公益事业、慈善事业紧密相关，不过覆盖范围更小，是主要聚焦于人的慈善事业。并且，第三次分配是非营利性的，尽管分配过程中可能存在不同程度的互惠性，但更是资源转移和流入的过程、利他性大于互惠性。另一方面，关于第三次分配与共享经济等范畴。在共享经济、社会企业、文化艺术领域等概念中，既包括初次分配领域中的市场资源和自利行动逻辑，也有第三次分配领域中的道德资源和利他行动逻辑，是一个较为混合的概念。同时，不同于第三次分配在利他性基础上带来的以对他人的同理心为基础进行的资源转移、在资源供给与需求的对接上形成更具深度的互动，共享经济、社会企业等难以完全形成第三次分配中存在的主体间性（即个人在开放性中形成对他人的理解并由此可能达成主体间的交融）等，它们只能被部分地纳入第三次分配范畴。

综上，第三次分配是聚焦于人的慈善事业，具有道德性、非营利性、利他性、自愿性、社会性、主体间性等特点，是在初次分配、再分配以后人们的可支配资源再一次进行转移和流出的过程。

二、慈善资源配置中存在的不足

对慈善资源配置的关注也缘于问题导向。在第三次分配背景下，慈善事业日益蓬勃发展，同时呈现出两方面的不足。

以志愿服务和慈善捐赠为例，2020年，我国慈善捐赠总额突破2000亿元，占GDP的0.22%；据有关研究测算，我国志愿服务在同年创造的总价值占GDP的0.39%。尽管我国慈善资源的规模与前两年相比有所提升，但与慈善事业较为发达的国家相比，还有较大差距。同时，我国慈善捐赠的来源以企业捐赠为主、个人捐赠为辅，这样的结构之下，在经济困难时期较容易出现捐赠金额不稳定的情况。

实践中，无论在常态还是非常态情境下，在慈善资源配置中仍存在一定程度的失序等“志愿失灵”，以及供给与需求匹配不足、投入与产出的效率不高等现象，甚至出现一些慈善丑闻。具体而言，在资源配置中，一是政府与慈善资源的协调不充分。除民政部门外的其他相关部门与慈善资源进行对接的渠道尚较为缺乏，缺少政府作为一个整体与其进行合作的机制，同时，慈善资源分配与政府公共资源分配衔接不足，带来重复投入、效率较低等问题。二是慈善资源主体内部的协同性不足。一方面，慈善行业整体发展水平不高，部分组织的专业能力不足、发展不均衡。另一方面，慈善行业内部缺少自我组织、自我发展、自我监督的网络平台，难以在信息、行动等层面进行深层次的合作以形成合力。三是慈善资源与服务对象之间的匹配度有待提升，实践中同时存在慈善资源冗余和需要帮助的人难以获得救助的情况，并且，还有部分救助未与需求形成精准对接或更为长远地帮助服务对象脱离困境。

在加快推进第三次分配的背景下，慈善资源的规模迎来加速扩充的机会，而慈善资源供给是以社会信任为基础的，秩序不足、低效的资源配置可能影响供给者的信心，对慈善事业的发展带来负面影响。为进一步提升慈善资源规模和有效性，参考国际上关于慈善资源配置中的组织协调（行动协调、信息共享等）、成果导向管理、目标与结果的比较、资金使用的有效性等研究，结合国内研究提出的关于慈善资源衔接中存在的现实问题和应对措施，尝试构建一个在实现共同富裕目标下的更具系统性的慈善资源配置机制。

三、第三次分配背景下慈善资源配置机制

（一）慈善资源向上衔接中的“引领—协调”机制

第一个层次是慈善资源的向上衔接。在顶层设计中，需以政府为主导构建第三次分配中的慈善资源与初次分配、再分配协调的机制，使慈善资源在与上述两者紧密衔接、相互嵌入中发挥更有效的补充作用。其中，一是主体协调，在第三次分配中，政府引导各类主体进行权责范围和功能发挥的协调；二是目标协调，在统筹公平与发展的共同富裕目标下，慈善资源分别与侧重于效率原则的初次分配、公平原则的再分配进行目标上的对接。在慈善资源的向上衔接中，需构建以政府为主体的“引领—协调”机制。

第一，在第三次分配与初次分配、再分配的衔接中，政府承担着元治理的角色，需建立政府引领与协调慈善资源发展的机制。其中，政府元治理角色并不等同于传统的一元负责制，而主要发挥规则制定以及支持、柔性引导慈善组织、个人、企业等多元主体有序参与的角色。

具体而言，一是组织机制。可在政府内部构建高效的慈善事业联动机制，核心是健全领导体制和工作机制、设立跨部门跨机构的统筹力量如国家层面的慈善工作委员会等。同时，可在国家层面设立中央财政支持的慈善项目，以统筹性的项目为载体，在民政部门以及其他更多领域扩大对社会力量参与慈善服务的支持。二是制度引领机制。探索扩大慈善组织认定范围、简化慈善捐赠税减免等程序，还需扩大慈善捐赠税收优惠的主体、形式范围等，如降低对慈善组织的规模限制，将慈善信托、互联网个人募捐、企业各类新型捐赠如技术、技能、股权等纳入其中，探索设置适宜的遗产税制度等，促进慈善资源总量提升。三是资源协调机制。政府通过信息沟通、平台搭建、项目引导等方式促进慈善资源的合理流向：建立政府与多元主体协作的常态化机制，如政府与跨部门社会主体合作的网络，实现沟通对话与信息共享；以政府购买服务、公益创投、引导基金等项目为基础，实现慈善资源精准引导。

第二，在目标协调层面，需以共同富裕目标为引领，促进慈善资源与初次分配、再分配的目标对接。马克思的共同富裕思想有两项要素，一是公平分配、消除社会成员之间的分配差距，二是生产力发展水平的提高是前提。我国对于共同富裕的定义也重视统筹公平分配与经济增长两项要素。在实现共同富裕的目标下，慈善资源要与以生产力发展为主导的初次分配和以公平分配为主导的再分配领域进行有效衔接，更好地发挥补充功能。一是在投入领域上，在目前关注扶贫、教育等领域的基础上，可进一步促进慈善流向服务于经济发展、补充初次分配和再分配公平的领域。例如，可探索将连接生产效率与劳动者分配份额的劳动者职业素质和技能的领域作为新的增长点，助力发展积极就业、职业教育和培训等。二在投入对象上，可充分发挥慈善组织在基层性、在地化、扁平化、灵活性等方面的优势，主要匹配初次分配和再次分配后仍存在资源不足或被忽略的对象，例如多重风险叠加的因病因残致贫人员、再分配政策边缘人员、夹心层，以及应急状态下再分配资源短时间难以覆盖的特殊困难群体等。

（二）慈善资源平行链接中的“整合—效能”机制

第二个层次是慈善资源内部的平行链接。进一步整合慈善资源、形成协同合力是优化资源配置的重要议题。一方面，连接不同慈善主体，挖掘慈善资源的自我组织、自我发展空间。另一方面，强化慈善组织的自我建设，完善资源使用效率的评估机制。在慈善资源的平行链接中，需构建以慈善领域社会力量为主体的“整合—效能”机制。

第一，促进慈善资源内部协调与整合的机制。面对慈善组织、企业等多元化的社会力量协同性不足等问题，需充分发挥慈善领域中社会力量的自组织功能，继续探索以各类整合性慈善组织平台为载体统筹与链接行业资源。

建设连接政府与慈善组织的枢纽型组织，促进慈善资源的动员和匹配。以各地的慈善组织联合会、社会组织发展中心等为基础，充分发挥其连接政府与社会组织以及支持、管理、规范、服务和引导社会组织发展的功能，在此基础上，可进一步探索以慈善领域为界，将其他组织如企业、社会企业、共享经济中的慈善项目等纳入其中。通过平台更为有效地管理慈善组织，提升社会信任、有效动员与吸纳慈善资源、促进资源与组织的高效匹配。

建设连接不同慈善组织进行行动与信息合作的平台型组织。在行动协同方面，慈善组织合作网络可从应急管理领域进一步向常态化领域拓展，促进基金会与其他慈善资源主体等在组织运作、项目衔接中形成沟通、决策与行动层面的协同行动，提高资源的流动与使用效率。在信息协同层面，需继续发展互联网公益平台、慈善行业监管信息平台以及慈善信息类专业化社会组织，搭建社会成员参与慈善的信息通道、引导资源流向更具公信力的慈善组织。

第二，加强对慈善组织和慈善项目的效能建设，构建目标与结果关联的评估机制。慈善资源的投入和产出是资源供给者重点关注的问题，并直接影响慈善项目的社会公信力。可进一步健全对慈善组织的评估制度，重点关注组织的慈善宗旨、战略规划、组织架构与绩效的一致性。其中，对慈善项目进行多主体、全过程评估可作为绩效考核、目标达成的重要抓手。目前对慈善项目的评估主要限定在社会组织领域，可考虑以慈善行业为界域进一步扩大评估范围。并且，考核中既需重视易于量化的硬性指标如资金到位及其时效、制度建立与执行有效性、项目质量达标率等，更要重视不易量化和统一的绩效产出类软性指标如服务人次、服务对象改善情况、传播效果等，可在立项阶段、评估前期就进行科学合理的研究论证。

（三）慈善资源流出链接中的“需求—融合机制”

第三个层次是慈善资源的流出链接。以社会需求为导向，实现慈善资源流出与需求的匹配和融合，是第三次分配中利他性、主体间性得以实现的理想状态。一方面，可关注需求者能够感知和提出的显性需求；另一方面，还需挖掘需求者的未明确感知到但可以促进其健康发展、使资源更为良性运转的隐性需求。在两类需求的基础上，更好地建设慈善资源的融合机制。在慈善资源的流出链接中，需构建以社会需求为导向的“需求—融合”机制。