构建城市更新项目绩效评价指标体系

上海八达国瑞房地产土地评估有限公司 杨青

2021年8月10日，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》，要求坚持划定底线，防止城市更新变形走样；坚持应留尽留，全力保持城市记忆；坚持量力而行，稳妥推进改造提升。并据该三方面要求提出十一条城市更新实践要求。而我国尚未建立关于城市更新的评价指标体系，相关的制度文件中关于城市更新评价的内容也涉及甚少。但多地已出或拟出城市更新的相关条例，提出对城市更新项目评估的要求。

如何对城市更新项目进行评价、评估，是值得我们研究的问题。作为具备咨询能力的房地产估价机构在对城市更新项目评价、评估中具有很大的优势,城市更新项目的评价、评估或是未来房地产估价机构业务发展的方向之一。

本文借助政府绩效评价的思路，从三个尺度（微观、中观及宏观）足够考虑各个要素相互作用，提出构建多维度、多层次的城市更新绩效评价指标体系，有利于合理评价、评估城市更新项目，选择最优的城市更新模式。为以后的评价、评估实践，提供扎实的理论基础。

一、城市更新概述

（一）城市更新发展概况

改革开放以来，我国社会主义市场经济体制逐步建立，房地产行业蓬勃发展。城市建成区能够利用的土地面积逐步降低，提高了旧城改造发展动力，城市更新迎来了时机。

2010年以来，城市更新逐步从依靠财政变为社会资本参与，转变为个人、企业、组织和政府共同作用。

近年来，多地针对不同的用地类型、不同地区的城市更新项目出台了若干文件规定，部分城市、省份制定相关条例，从政策导向上促进城市更新朝着可持续的有机方向发展。

（二）城市更新的模式

归纳国内外实践结果，结合我国各地的政策导向，城市更新主要有以下三种模式：

（1）整体重建型(全面改造)。亦称拆除重建类，是指综合整治难以达到更新目的，不得不拆除大部分乃至全部原有建（构）筑物，并依规划重新构建的更新。

（2）局部修建型(混合改造)。亦称综合整治类，是指保持现有的建筑和建设风格，采用修葺、加建、改扩建、局部翻建或变更用途等方式对城市建成区开发的更新。

（3）维护型(微改造)。是通过适宜的方法对目前可以正常利用的原有建筑进行外墙翻新或内部装修，使其更加有效利用的更新。

实践过程中，具体选择哪种更新模式，需要借助多个学科的理论，选择科学的评估方法，进行专业的论证，通过最终的方案比选确定。

二、绩效评价概述

（一）绩效评价的概念

绩效评价（Performance Evaluation）是采用相应的评价方法、合适的量化指标和合理的评价标准，根据设定的绩效目标程度，对该程度和执行目标进行综合的评价[1]。

（二）绩效评价范围

2018年9月1日，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发［2018］34号）。该意见提出全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。

目前，绩效评价已应用于各类涉及政府或国资项目。例如财政部关于印发《项目支出绩效评价管理办法》的通知（财预［2020］10号）,对绩效评价提出具体要求，同时界定了绩效评价的项目类型：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算项目支出的绩效评价适用该办法。涉及预算资金及相关管理活动，如政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、政府债务项目等绩效评价可参照该办法执行。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资［2014］2724号),要求对PPP项目进行绩效评价,并将评价结果向社会公示。

（三）绩效评价类型

根据绩效评价目的、对象以及依据的信息特征，绩效评价有多种分类，可具体分为以下类型。（见表1）

表1 绩效评价类型

三、构建城市更新项目绩效评价指标体系

城市更新应立足于促进社会、经济发展和生态环境的提升，同时兼顾保留城市记忆，做到可持续的有机更新。为了全面反映各个方面的状况，城市更新的绩效评价需要采用多指标综合评价的方法。首先应确定评价指标的选定原则，其次确定各项评价指标，最终构建城市更新绩效评价指标体系。

（一）评价指标的选取原则

城市更新绩效评价是否合理、有效，取决于评价指标的体系是否科学、客观，以及是否能够有效收集数据。本次绩效评价指标体系的建立，主要参考Ma Claren提出以下原则[2]：

（1）全面综合性。评价指标体系综合考虑到社会、经济、环境以及利益相关者因素，全面具体的反应综合特性；

（2）扩散性。评价指标体系中的单项指标应综合考虑分布的城市空间要素间的联系，考虑城市空间要素构成的有机整体；

（3）针对性。评价指标体系应该分门别类，针对性的反应各方效益；

（4）预见性。充分做到可持续的更新，评价指标体系应该反映未来的趋势。

（二）确定评价指标

城市的可持续发展离不开更新，做到城市的可持续发展，需要在多方面统一和平衡城市更新。本次研究主要参考以下指标：

Commission on Sustainable Development创建的可持续发展指标体系及DSR框架[3]。并重新创建的最终框架。

2002年，中国科学技术部提出的描述性指标和评价指标。

2016年，住房和城乡建设部公布的共65个指标的中国人居环境奖评价指标体系。

此外还参考了Tasaki的可持续发展指标库、甘琳基于基础设施建设的可持续性发展指标体系。

评估指标应该能够代表当地最广大人民的根本利益，根据以上指标体系，结合相关专家学者和专业人士的建议和意见，综合确定了31个城市更新绩效评价指标，及对各指标的说明,详见表2。

表2 绩效评价指标

（三）评价指标体系的层次

城市更新的绩效评价、评估主要围绕必要性、可行性和绩效性三个维度展开。根据更新成果、效益以及组织管理建立一级指标，一级指标下设二级指标，二级指标下可设三级指标。如此确定指标层级的好处是可根据层次分析法理论中的目标层、准则层和指标层，结合其他调查运算的方法，合理确定各项指标的权重，有利于绩效评价的开展。

（四）确定城市更新绩效评价指标体系

根据上述论述，确定城市更新三个层级的绩效评价指标体系如表3。

表3 绩效评价指标体系

四、模型评价

实践是检验真理的唯一标准，本研究所提出的城市更新项目绩效评价指标体系具有充足的理论依据，但仍需在实践中检验，在实践中完善补充。使用时应该注意以下几点：

（1）本指标体系仅为城市更新项目绩效评价的一般评价指标体系，具体评价指标的选择，根据项目或者决策所属阶段的不同，侧重点不尽相同。

（2）绩效评价应该客观、合理、公正，各项指标的评价应借助现代各种咨询方法，如层次分析法、德尔菲法、区位熵、偏离份额分析、投资组合分析等定性、定量分析方法相结合，客观合理的评定，切忌主观想象、形式主义。

（3）城市更新项目的绩效评价应动态和静态相结合。同时做到事前评估、事中评价、事后评价持续动态监测，及时发现问题、反映问题、解决问题。

五、结论建议

城市更新项目是比较复杂，同时又是比较系统的工程，对城市更新项目进行绩效评价具有重要意义。绩效评价是社会发展的必由产物，是从野蛮扩张到精细耕作必备助力。所以，城市更新项目的绩效评价是必要而急切的。建议地方各级政府尽早落实城市更新绩效评价及管理工作，推进治理体系建设和治理能力提升，助力住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》等的各项政策的有效落实；建议相关咨询行业从业人员、企业、各行业协会加强对城市更新绩效评价的理论研究，为开拓咨询业务、提升业务能力提供帮助。

绩效评价指标体系能够综合评价城市更新项目是否达到既有的目的，如何合理确定绩效评价指标体系，是值得探讨的课题。确定绩效评价指标既要考虑到项目对社会安定和谐的贡献，又要考虑到项目对城市发展的促进和城市风貌的保护，还要考虑到如何定性与定量相结合的度量各项城市因素。城市更新项目的绩效评价指标体系中的指标既要相对独立，又要有一定的彼此相关。因而构建城市更新的绩效评价体系是比较困难，但是十分重要的。构建指标体系是城市更新绩效评价的前提，是绩效评价研究的关键环节。