湖南省生态环境损害赔偿制度改革实践与发展

陈 颖,唐 彬,张 明

(湖南省环境保护科学研究院水污染控制技术湖南省重点实验室，长沙 410004)

引 言

近年来，我国经济高速发展，伴随的代价是资源的大量消耗与环境的严重损害，水污染、土壤污染、雾霾、垃圾围城等环境问题层出不穷；水土流失、水系破坏、土地沙化、物种濒危、臭氧层破坏，生态危机日益严重，环境污染事件高发，如2005年松花江水污染事件、2007年太湖水污染事件、2009年湖南浏阳镉污染事件、2011年中海油渤海湾漏油事故、2014年腾格里沙漠环境污染案、2017年祁连山国家级自然保护区生态环境破坏、2020年黑龙江伊春鹿鸣矿业尾矿库突发矿砂泄漏等。对于环境污染造成的损害，我国一度处于“企业污染、群众受害、政府买单”的状态，至2015年在《环境保护法》中首次确立损害担责的原则。

1 我国生态环境损害赔偿制度的建立与发展

1.1 我国生态环境制度的发展历程

环境保护是我国基本国策，自改革开放以来，我国生态环境制度在实践中得到不断完善，历经奠基启蒙与初步发展、全面推进、跨越转型和优化发展等四个阶段。其中奠基启蒙与初步发展阶段(1972～1992年)：确立环境保护是我国基本国策，颁布我国第一部环境法《中华人民共和国环境保护法(试行)》，该阶段环境保护以推进“三废”综合治理为主，构建了较为完整的“三项政策八项管理制度”环境保护制度体系，相应环境保护管理体制初步建立；全面推进阶段(1993～2000年)：进一步提升环境保护基本国策的地位，环境保护以重点流域、区域污染治理为主，流域性区域性环境保护法规陆续出台，实施可持续发展战略，初步建立环境保护目标责任制；跨越转型阶段(2001～2012年)：将建设资源节约型和环境友好型社会确立为国民经济与社会发展的战略任务，积极探索在发展中保护、在保护中发展的环境保护新道路，实现从行政办法向综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法保护环境的转变，环境保护制度进一步完善；优化发展阶段(2013年至今)：将生态环境保护纳入政治文明、经济文明、社会文明、文化文明、生态文明“五位一体”总体布局，生态环境制度得到全面深化改革和不断完善，其中生态环境损害赔偿制度作为一项制度创新在该阶段得以建立，通过赋予地方政府索赔权，以填补生态环境损害得不到救济的空缺[1～2]。

1.2 我国生态环境损害赔偿制度的建立与发展

2013年11月，十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确要加快生态文明制度建设，改革生态环境保护管理体制，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任，生态环境损害赔偿制度雏形初现。

2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，主要目标明确至2020年，基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系。2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，明确建立健全环境治理体系，严格实行生态环境损害赔偿制度，强化生产者环境保护法律责任，大幅度提高违法成本，生态文明体制改革基本围绕责任落实的主线展开。2015年12月《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(中办发[2015]57号)(以下简称《试点方案》)作为生态文明体制改革1+6方案之一印发，并在湖南、吉林、江苏、山东、重庆、贵州、云南等7个省市部署开展改革试点，生态环境损害赔偿制度试点开始[3～5]。

2017年12月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(中办发[2017]68号)(以下简称《改革方案》)，进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等，要求形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制，逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。明确生态环境损害赔偿制度自2018年1月1日起在全国试行，总体目标至2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度，生态环境损害赔偿制度初步构建[6](见图1)。

图1 国家生态环境损害赔偿程序Fig.2 The procedure of national ecological environment damage compensation

近年来，国家先后出台《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(法释[2019]8号)、《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》(高检会[2019]1号)、《生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》(财资环[2020]6号)、《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》(环法规[2020]44号)等相关管理制度，为我国全面推行生态环境损害赔偿制度改革提供了更加明确的指导，尤其是《中华人民共和国民法典》的颁布，将生态环境损害赔偿提升国家基本法律，从实体法层面确定了生态环境损害赔偿制度，我国生态环境损害赔偿法律体系日臻完善[7～10]。

2 湖南省生态环境损害赔偿制度改革与实践

2.1 湖南省生态环境损害赔偿制度试点情况

2.1.1 湖南省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案

2016年11月28日，湖南省人民政府办公厅印发《湖南省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》(湘政办发[2016]90号)(以下简称《试点工作实施方案》)，明确生态环境损害赔偿制度改革试点工作的总体要求、主要内容和保障措施等，并对试点工作的时间节点作出具体明确，是湖南省开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作的指导性文件。

2.1.2 湖南省生态环境损害赔偿制度配套管理制度

为落实和细化《试点工作实施方案》明确的工作内容，试点期间湖南省生态环境损害赔偿制度改革工作重点围绕建立和完善生态环境损害赔偿相关管理制度进行。湖南省高级人民法院于2017年9月印发《关于办理省政府提起生态环境损害赔偿民事案件的若干意见》(湘高法发[2017]31号)、湖南省人民政府办公厅于2017年12月印发《湖南省生态环境损害赔偿管理有关制度》(湘政办发[2017]82号)即《湖南省生态环境损害调查办法》(试行)、《湖南省生态环境损害磋商管理办法》(试行)、《湖南省生态环境损害赔偿资金管理办法》(试行)、《湖南省生态环境损害修复监督管理办法》(试行)，该五项制度密切配合、互为支撑、互相补充，共同构成湖南省生态环境损害赔偿制度系统性架构，至此湖南省生态环境损害赔偿制度体系初步建成(见图2)。

图2 湖南省生态环境损害赔偿改革工作流程及制度体系Fig.2 The workflow and system of ecological environment damage compensation in Hunan Province

2.1.3 湖南省生态环境损害赔偿制度试点工作亮点

2.1.3.1 系统化制定管理制度

湖南省为全国7个环境污染损害鉴定评估试点省份之一，自2011年即开展环境污染损害鉴定评估相关工作，为生态环境损害赔偿制度建立奠定了深厚的实践经验。在生态环境损害赔偿制度制定过程中，充分考虑实操性，从生态环境损害赔偿案件办理程序着手，顺势制定相关制度，涵盖事件的发生/发现、启动、调查、鉴定评估、磋商、赔偿、修复、诉讼及资金管理等。制度建立源于案例实践，又指导具体案件办理，工作程序明晰，适应性和可操作性得到充分验证。

2.1.3.2 细化适用范围

综合考虑造成环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素，在《试点方案》明确的适用范围的基础上对启动依法追究赔偿责任的情形进行细化，将“发生其他严重影响生态环境事件的”具体明确为“在重点生态功能区和禁止开发区以外的其他地区直接导致区域大气、水、土壤等环境质量等级下降，或造成耕地、林地、湿地、饮用水水源地等功能性退化的。”，增强实际可操性。

2.1.3.3 探索赔偿义务人合理范围

《试点方案》明确违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任。结合实践经验，考虑到造成生态环境损害的不仅包含违法行为，其他如累积性、突发事件等也可能造成生态环境损害，湖南省试点期间对赔偿义务人进行扩充和完善，规定机关、企业事业单位、社会组织和个人实施建设工程、生产经营和其他社会活动造成生态环境损害的，应当作为赔偿义务人承担生态环境损害赔偿责任，历史遗留且无责任主体的除外。

2.1.3.4 建立分级分类管理制度

立足已有生态环境保护管理体系，对生态环境损害事件进行分级分类管理，明确环境保护、国土资源、住房城乡建设、水利、农业、林业等部门开展相关工作的职责分工，同时对生态环境损害调查进行分级，将一部分赔偿权利授权至设区的市州、县市区人民政府。

2.1.3.5 引入司法确认程序，保证磋商协议法律效力

在磋商管理办法中明确，磋商达成的生态环境损害赔偿协议应进行司法确认，保证后续赔偿修复工作的有序进行，同时与开展诉讼较好衔接。

2.1.3.6 创新赔偿资金管理模式

充分考虑生态环境损害修复时限要求，将赔偿资金管理权限明确至县级，减少管理环节，提高资金使用效率。

2.2 湖南省生态环境损害赔偿制度试行情况

试点期间，湖南省出台了《试点工作实施方案》及配套5项管理制度，是全省开展生态环境损害赔偿改革工作的指导性文件。对照国家《改革方案》，湖南省试点期间印发的相关文件并无原则性问题，因此湖南省试行生态环境损害赔偿制度期间未进一步制定生态环境损害赔偿改革工作实施方案及有关制度，以《关于<进一步做好生态环境损害赔偿制度改革工作>的通知》(湘环损赔办[2018]1号)明确赔偿权利人为省级、市地级人民政府，赔偿义务人为违反法律法规实施建设工程、生产经营和其他社会活动造成生态环境损害的机关、企业事业单位、社会组织和个人等，与《改革方案》一致。

2.3 湖南省生态环境损害赔偿制度全面推行情况

2021年起，生态环境损害赔偿制度改革工作将进入常态化、制度化运作，为全面推行生态环境损害赔偿制度，湖南省自2020年初起对《湖南省生态环境损害调查办法》(试行)、《湖南省生态环境损害磋商管理办法》(试行)、《湖南省生态环境损害赔偿资金管理办法》(试行)、《湖南省生态环境损害修复监督管理办法》(试行)等4项配套管理制度进行修订，尤其针对试行期间出现的问题进行专门性研究和制度设定，同时为填补制度空缺，新增《湖南省生态环境损害事件报告办法》和《生态环境损害赔偿信息公开办法》，该6项管理制度经省人民政府同意，由湖南省生态环境厅、湖南省高级人民法院、湖南省人民检察院、湖南省司法厅、湖南省财政厅、湖南省自然资源厅、湖南省住房和城乡建设厅、湖南省水利厅、湖南省农业农村厅、湖南省林业局、国家税务总局湖南省税务局等11部门以湘环发[2021]7号文联合印发实施。为完善工作运行机制，建立工作协调机制，专门制定《湖南省生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组工作制度》和《湖南省生态环境损害赔偿制度改革工作联络员会商机制》，由湖南省生态环境损害赔偿改革领导小组办公室印发实施。湖南省制度体系框架如下表。

表 湖南省生态环境损害赔偿制度体系框架Tab. Framework of ecological environment damage compensation system in Hunan Province

续表1

3 经验与启示

试点工作期间，湖南省立足省情，坚持改革创新，系统制定了生态环境损害赔偿管理制度，同时注重案例实践研究以完善制度建设，取得一定突破，为我国生态环境损害赔偿制度改革提供了有益借鉴。试行期间，湖南省认真贯彻落实生态环境损害赔偿制度改革相关文件精神，积极落实各项改革工作，狠抓案例实践，取得一定成效，也得到了一些启示，主要表现为以下几个方面。

3.1 强化组织领导，确保生态环境损害赔偿改革工作有序开展

建立健全生态环境赔偿制度是生态文明体制建设的重要组成部分，是推进生态环境领域治理体系和治理能力现代化的重大制度安排。制度试行期间湖南省成立了湖南省生态环境损害赔偿制度改革试点工作领导小组，把湖南省高级人民法院、湖南省人民检察院等16个省直部门纳入成员单位，以确保试点工作有序开展。试行期间，湖南省保留生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组，并在14个市州政府均成立相应的领导机构，以统筹协调推进全省生态环境损害赔偿制度改革各项工作。

3.2 明确责任分工，强化部门协调，统筹推进生态环境损害赔偿制度改革落地

我国现行生态环境资源保护属多部门管理，涉及生态环境、自然资源、住房与城乡建设、水利、农业农村、林业等环境资源保护监督管理部门，因此生态环境损害赔偿制度改革工作落实需根据职责分工，明确责任，抓好本系统的生态环境损害赔偿改革工作落实，同时各相关职能部门间应做好协调配合。因部门间工作运行机制缺乏，湖南省在试行生态环境损害赔偿制度改革期间，除生态环境部门积极性较高以外，其他部门均参与度不高，因此在全面推行阶段专门新增《湖南省生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组工作制度》和《湖南省生态环境损害赔偿制度改革工作联络员会商机制》，以完善机制，充分调动各部门积极性，合力推进改革落地。

3.3 强调制度先行，助推生态环境损害赔偿制度改革工作开展

生态环境损害赔偿制度改革试点期间，湖南省制定并出台了《湖南省生态环境损害调查办法》(试行)等五项管理制度，涵盖生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿磋商、诉讼、生态修复及资金管理等，较好的指导了湖南省生态环境损害赔偿改革工作的开展。2020年根据国家有关文件精神，对以上制度进行了修订并新增生态环境损害事件报告办法、赔偿信息公开办法等两项管理制度，针对生态环境损害赔偿启动情形门槛较高等试行期间出现的相关问题进行了研究与适当调整，完备制度体系，以提高制度实操性。

3.4 打造专职专业队伍，满足改革工作需要

在试点和试行生态环境损害赔偿制度改革工作期间，湖南省生态环境损害赔偿工作主要由生态环境部门法规处/科具体负责，因原有日常工作繁重，具体落实改革工作人员无法齐备，难以保证工作时间和精力，致使改革工作执行力不够。2021年，生态环境损害赔偿改革工作全面推行，各相关职能部门应将该项工作纳入日常性工作，根据实际情况配备生态环境损害赔偿改革工作专职人员，打造专业队伍负责改革任务具体落实，确保各项改革措施落实。

3.5 强化案例实践，推动改革工作落地见效

管理制度的灵魂在于指导实践，因此要推动生态环境损害赔偿制度改革工作落地，应坚持目标导向、问题导向、聚焦重点，通过多办案，办典型案例来提升改革工作成效。通过与公安机关、检察机关、法院等部门横向沟通协调，实现生态环境损害赔偿与刑事、民事有效衔接，提高办案效率；同时强化各相关职能部门纵向督导，规范办案程序，将改革工作向纵深推进。

3.6 鼓励公众参与，让改革理念深入人心

生态环境损害涉及社会公众的生态环境公共利益，相关部门应通过电视、报纸和新媒体等公众易于接触的渠道，加大生态环境损害赔偿有关法规制度的宣传力度，强化“保护生态，损害必偿”理念，不断提高公众保护生态环境意识，为改革工作营造浓厚氛围。

4 结 语

本文对湖南省生态环境损害赔偿制度改革自试点以来开展的工作进行了梳理与总结，系统阐述了相关制度体系建设，凝练了湖南改革工作的特色与亮点，总结了可复制、可推广的经验与启示。生态环境损害赔偿制度改革工作是是党中央、国务院作出的重大改革决策部署，是贯彻习近平生态文明思想“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的重要举措，是保障公众生态环境权益，实现精准治污、科学治污、依法治污，提升治理体系和治理能力现代化水平的具体措施。生态环境损害赔偿要形成长效机制，仍有以下几个问题需要进一步探究。

4.1 生态环境修复资金保障

实践中部分赔偿义务人赔偿能力有限，无法支付生态环境损害赔偿修复费用的情况突出，如何保障该类生态环境修复资金投入有待进一步探索；目前对于生态环境损害赔偿资金的管理是将其作为政府非税收入，全额上缴国库，纳入一般公共预算管理，为提高资金使用效率，保障生态环境得到及时修复，如何细化完善资金监管、支付、使用有待进一步明确[11]。

4.2 生态环境损害鉴定评估技术保障

生态环境损害事件情况复杂，涉及范围广，鉴定技术难度大，鉴定事项多元，固定证据难，获取资料时效性差，目前普遍存在鉴定机构建设相对滞后，技术储备不足、力量薄弱的情况，鉴定评估能力建设有待进一步加强。

4.3 企业责任意识

因企业责任意识不强，损害赔偿积极性不高，致使生态环境修复不及时或未能得到有效修复的现象时有发生，如何压实企业责任，强化企业主体责任是保障生态环境损害赔偿落实的关键。