长三角流域跨界河流合作治理模式研究——基于整体性治理视域

冯 萌

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

引 言

举世瞩目的长江在推动沿江省市经济发展的同时，自身的生态资源也遭到了破坏，由于不合理的生产生活方式和落后的治理手段，长江流域成为我国水环境问题最为突出的地区之一。长江经济带面积虽只占全国的21%，但废水排放总量占全国的40%以上，单位面积化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物排放强度是全国平均水平1.5至2.0倍。长三角流域处于“长江大保护”的重要战略区域，所辖的江浙沪皖三省一市生态环境发展和经济发展紧密相关、休戚与共。首先，根据《2021年7月全国地表水水质月报》显示，长江流域整体水质条件优良，Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质共占比14.75%，但长三角流域Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质就占比9.46%。长三角在流域处于长江流域下游，由于河流的流动性，中上游环境问题在下游地区积压显现出来，长三角流域环境问题表现突出。其次，环境问题与经济发展极为密切。据《2020年国家统计年鉴》数据显示，长三角地区以占全国4%的面积创造出全国生产总值的近1/4，共计23.72万亿元。属于全国范围化工企业聚集地，人口和产业密集，生产生活排污量大，流域环境治理动力和益处巨大。最后，2021年《中华人民共和国长江法》的颁布和2019年《长三角区域一体化发展规划》的出台，代表着长三角地区生态环境治理被提升至战略角度。在共促长三角区域生态环境一体化治理的发展格局和“长江大保护”战略的核心要求之下，长三角三省一市在流域综合治理方面开展了一系列富有成效的协同工作，但是流域协同治理的广度和深度还远远不够，碎片化问题凸显，长三角流域水环境的破坏已经影响到了区域经济社会的进步。

1 长三角流域治理中整体性治理理论的适用性分析

1.1 整体性治理理论

整体性治理的概念由安德鲁·邓西尔提出后由佩里·希克斯进行更为系统的界定[1]。整体性治理倡导区域内各治理利益主体联合起来，以公众需求为核心，充分利用整合资源优势，并通过高效的沟通和合作实现有效协调、有力执行的公共事务的治理。整体性治理强调以公众的无缝隙需要为目的，通过建立治理长效机制，完善治理结构，在充分利益信息技术的基础之上高效率、高水准的提供公共物品。

1.2 整体性治理理论与长三角流域跨界合作治理的契合性

整体性治理理论强调的合作治理主体包括各级政府，治理关系涉及从中央到地方的横向与纵向关系，其中最核心的就是利益关系。整体性治理理论和长三角流域跨界治理具有高度契合性。首先，契合了“十四五”规划中对生态文明建设提出的经济社会发展主要目标，生态文明建设的新进步也有利于助推2035远景目标实现。其次，契合了以生态保护作为“长江大保护”战略实施前提的重要论断，符合“共抓大保护，不搞大开发”的要求。最后，契合了区域治理现状改变的现实要求。各级政府在流域治理时出于外部性考虑会尽力维护自身利益最大化，这就造成各地政府跨流域合作积极性降低，整体性治理问题面临严重的现实困境(见图1)。

图1 整体性治理理论与长三角流域跨界治理契合性Fig.1 Compatibility between holistic governance theory and transboundary governance of Yangtze River Delta Basin

2 长三角流域河流合作治理的困境与成因

2.1 长三角河流整体性污染治理存在的困境

据《2021年7月全国地表水水质月报》最新数据显示，长三角流域主要江河水质总体为优。在长三角流域监测的265个断面中，Ⅰ类水质断面占比3.46%，Ⅱ类水质断面占比51.78%，Ⅲ类占比30.01%，Ⅳ类占比11.14%，Ⅴ类占比2.63%，劣Ⅴ类占比0.98%。而据中华人民共和国生态环境部数据，长三角三省一市省界断面水质监测截止2021年8月27日数据显示，长三角流域三省一市交界处断面水质较差。省界断面水质中，Ⅳ类、Ⅴ类以及劣Ⅴ类水质多，占流域Ⅳ类、Ⅴ类以及劣Ⅴ类水质超80%，长三角三省一市省(市)界断面水质统计情况见下表，省界水质差于流域整体水质，跨界合作治理存在问题。

表 长三角三省一市省(市)界断面水质统计Tab. Water quality statistics of provincial (city) boundary sections in three provinces and one city of Yangtze River Delta

2.1.1 治理主体单一

传统治理理念下，河流治理的主体为政府，政府行政手段的过度干预也造成了流域污染治理的低效率与低质量，市场和民众等多方力量被排除在治理主体之外。《中华人民共和国长江保护法》的颁布多次肯定了除政府部门以外的单位和个人在生态环境治理中的作用。三省一市在此基础上积极倡导多元力量参与到流域治理，但政府大多只注意到了社会公众这一主体，而且对于公众的积极性调动不足，对于市场力量还不够重视，而且大都只局限于书面上的倡导，倡议得不到落实[2]。

2.1.2 孤岛效应凸显

“孤岛效应”一词源于物理学，指电力方面存在电路畅通但是没有电流流过的现象。在公共治理领域“孤岛效应”被引申为政府以及其他主体间由于缺乏及时而顺畅的交流造成的在治理信息、治理政策等方面的二元结构。长三角流域的整体性治理应是建立在三省一市密切高效的信息和技术交流之上的，确保三省一市对自身、对方以及整体治理效果的准确把握，促进三省一市河流整体性污染治理的有效协调[3]。现阶段长三角流域治理中，三省一市政府建立联席会议沟通河流污染治理情况，但会议模式较为固定，联席会议是区域沟通的仅有有效路径，这就造成沟通渠道单一，信息沟通及时性受阻，信息共享路径狭窄、建言献策渠道缺乏等问题，信息孤岛问题突出。

2.1.3 地区治理标准不统一

2015年4月，《水污染防治行动计划》(简称“水十条”)的颁布，为水环境保护的总体要求和目标以及主要指标做出了重要安排。在“水十条”指导下，三省一市制定了各自的排污标准，其中上海市执行自定的较严格的上海市标准(DB31/199-2018)，而江浙皖三省执行的是较为宽松的国家标准(GB89781996)。标准的不统一表明三省一市水污染治理仍处于自我管理、自我防治、自我监管的分散化治理阶段。三省一市治理标准的不统一将严重阻碍流域内整体性治理，造成流域内水污染防治严重分割，难以对流域综合治理进行统一化监管，这就直接导致了长三角流域治理的碎片化问题。

2.1.4 四地治理动力存在差异

长三角地区是我国经济主要发展区域，化工企业众多，企业排污是流域污染治理的一大难题。在污染治理中政府和排污企业处于博弈关系，政府对于偷排违排企业的处罚力度与治理动力呈相关，而企业偷排违排的力度则与政府处罚呈负相关。而依据三省一市防治条例的具体规定可知，三省一市在针对违规污染河湖的惩处力度不一。针对未取得排污许可证却偷排的企业，安徽省的罚金较浙江省高出40倍，较江苏省和上海市两地也高出3至4倍，可见三省一市在跨界河流污染治理进程中存在治理动力差异，安徽省的治理动力要比江浙沪三地强。

2.2 整体性治理视角下长三角跨界河流污染治理困境的成因

2.2.1 碎片化治理下忽视市场和社会的力量

整体性治理指出良性的治理应是各主体贯穿于治理的整体过程，实现主体间和全体过程的完美融合[4]。在传统的碎片化治理中，政府掌握了治理的绝对权力和社会资源，始终处于公共事务治理的绝对权力中心地位之中，市场和公众等其他多元主体很少参与到治理中。但是随着社会矛盾的转变，民众思想的解放，公民的维权意识和主体意识越来越强烈，民众也不再仅仅满足于基础的物质生活的丰富，而是对政府的治理提出了更全面的要求，这些都迫使政府转变治理理念和治理方式，追求流域治理事务的主体多元化。

2.2.2 信息技术缺失致使三地政府间缺乏沟通

整体性治理理论重视治理过程中信息技术的应用，追求治理决策以及运行的数字化。当前三省一市的治理尚未顺应时代潮流，构建治理技术沟通平台，尚未实现沟通方式的多样化、沟通平台的便捷化以及沟通方式的智能化，尚未实现长三角流域治理的整体化治理[5]；尚未借助新技术发展带来的数据分析及运算能力对三省一市整体性治理的治理决策做出技术辅助手段和经验难以得到及时的推广。信息技术的缺失致使各地先进的治理经验和手段难以得到推广，导致了长三角流域整体性治理过程中“信息孤岛”问题显现。

2.2.3 法律规章不统一导致难以实现统一监管

目前长三角三省一市在进行流域治理时缺乏统一的专门的法律约束，各地在制定治理办法时极易从理性经济人角度出发，制定利于自身管理范围内政治、经济、文化、生态等的条例办法，这就使得三省一市在流域治理方面的条例办法缺乏统一性，治理标准难以规范化，造成了长三角流域治理的碎片化问题日益凸显。并且在“法无禁止皆可为”的不当理念下，将进一步加深长三角地区流域整体性治理的困境。整体性治理理论要求区域内治理标准和法律依据的统一化和对标化，而三省一市政府的经济理性行为将导致整体性治理的困难加深。

2.2.4 协调机制缺失导致治理主体的动机存在差异

2018年《长三角区域水污染防治协作实施方案(2018-2020年)》的顺利通过，为长三角流域快速应对跨界水污染事件、加强三省一市突发事件应急处理能力提供了组织与机制保障。同时，《方案》的提出也对于构建区域常态化治理下的沟通协调机制的建议做出了重要论断和政策保障[6]。但是目前长三角流域三省一市尚未完全探索出合适的沟通协调机制，还处于探索和试点阶段，这就导致了三省一市在流域污染治理方面存在着治理进度不一、互通互联欠缺的现象，造成个别地区治理动力不足，难以达成整体性治理目标。

3 整体性治理视域下长三角流域跨界河流治理合作模式构建

3.1 整合长三角跨界河流污染治理的组织结构

河流的流动性和跨域性使其治理成为超脱单个地方政府治理能力和治理意愿的治理难题和生态困境，整合长三角跨界河流污染治理的组织结构，是长三角流域整体性治理的题中之义[7]。首先，长三角流域污染治理需要设置决策层、协调层和执行层进行层级治理。其次，设立长三角协同发展领导小组，负责决策事务。直接受国家发改委管理，负责提出长三角协同发展生态目标和治理方向。其管理人员由三省一市管理负责人员组成。此外，在长三角协同发展领导小组下设长三角环境治理专项小组，直接受长三角协同发展领导小组领导，负责解读上级方针政策并提出具体执行策略。三省一市在此基础上各自设立污染治理专题组与长三角环境治理专项小组直接对接并负责执行具体治理事务。三省一市各级环保局和水环境保护专题小组各抽调相同数量人员组成长三角环境治理专项小组领导班子成员，在公平公正的基础之上实现了整体性治理中各方利益的协调和统一。治理专项小组定期召开长三角流域整体性治理联席会议。最后，在长三角环境治理专项小组下设三省一市污染治理专题组，对上受专项小组领导，对下执行政策，结合本地情况推进治理。整合后的长三角跨界河流污染治理组织结构见图2。

图2 长三角跨界河流治理组织架构Fig.2 Organization structure of transboundary river governance in Yangtze River Delta

3.2 完善长三角跨界河流污染治理的法律框架

目前长三角流域整体性治理过程中，还存在着法律法规依据不完善和治理标准不统一的问题，完善长三角跨界河流污染治理的法律框架，从建立健全长三角三省一市统一的法律制度入手，为长三角流域跨界污染治理提供坚实的法律保障[8]。首先，完善区域性整体法律，使其具有上位法的法律效力，在此基础上规范三省一市条例制定与修改。上位法首先要对社会各界实行集体意见征集，再由长三角环境治理专项小组会同四地各自的环保部门形成草稿，并再次由社会公众进行广泛的讨论，最终确定法律。其次，三省一市各环保及相关管理部门再根据上位法的精神和要求各自进行本地的河湖治理条例，在上位法的指导下建立统一思想指导下的治理条例。最后，根据上位法建立长三角跨界联合执法和联合检查制度。各省市根据各自具体的执法进度和治理进度进行联合治理和重点检查，确保长三角三省一市在跨界河流整体性治理中得到统一性落实。

3.3 加强长三角流域河流整体性污染治理信息平台建设

目前长三角流域的整体性治理中存在治理手段落后，治理途径还不够现代化，整体性治理强调的是数字化治理和现代化信息技术的充分应用。要想实现长三角流域的整体性治理，就要加速建设长三角流域整体性治理信息技术互联互通平台。首先，构建长三角流域治理信息共享平台。将长三角三省一市流域治理信息进行实时互联互通。其次，搭建基于大数据治理的整体性治理数字化平台。应充分利用大数据进行流域数据的整合和分析，进而对流域治理方案的效果进行精确化预测，最终选出流域治理的最佳方案，进一步提高流域整体性治理过程中的决策科学性、准确性。最后，构建长三角流域治理的政府间沟通的电子平台。电子沟通平台具有高效率、高水平、简程序交流的优点，基于电子沟通平台的建立可于平台公示治理进度以及各政府部门有效的治理手段，同时还可对治理资金的运用进行公示，还可通过电子沟通平台号召社会公众积极参与到流域的整体性治理中，还可通过电子沟通平台对流域整体性治理的部分项目进行社会公开招标，从而吸引市场资本和力量参与到流域整体性治理中来。

3.4 建立长三角流域整体性治理长效机制

要打赢流域治理这场持久战的关键在于建立流域整体性治理长效机制，通过长效机制来保证长久治理的持续性效果。首先，保障流域整体性治理的资金充足[9]。整体性治理势必要放弃某些经济发展的机会，由于受经济利益的影响，初期政府可能会出现治理意愿降低的情况。对此要将整体性治理的结果纳入地方政府政绩考核指标体系中，促使地方政府增强流域整体性治理的关注度，对河流的综合治理投以物质保障。其次，完善流域生态补偿机制[10]。实现三省一市技术和人才的流动，鼓励江浙沪高新生态治理企业向安徽转移扩散，带动技术和人才的转移，转变“输血型”生态补偿机制为“造血型”生态补偿机制，在促进安徽生态技术发展和人才培育的基础上实现长三角科技和人才发展同步迈进。此外，针对长三角流域整体性治理的外部性问题，其一要对水资源的产权进行界定。产权的明确可以避免“公地悲剧”，明确产权后各区域政府对自身辖区内流域进行管理，最大程度上避免产权不清晰情形下的“搭便车”的集体行动的困境。应在法律层面界定三省一市水资源产权，并且通过法律保障权利的稳定性，从根本上避免公权对水权的过分干涉。其二要加大政府财政补贴的力度。流域的整体性治理需要大量的资金和优惠政策的调控。三省一市要对流域的整体性治理设立专项资金拨款，为流域治理提出更多优惠政策，例如对流域内谨遵排污规定或者减排的企业进行税收减免政策等。其三是建立污染排放交易市场，在此基础上利用价格调控方式对流域企业排污份额进行调配，结合水权交易市场充分利用市场机制，实现水量与污染排放份额的自动调控。最后，完善流域生态治理的监督问责机制[11]。构建合理有效的社会参与监督机制，保障公众在流域治理中的知情权、建议权和监督权，畅通公众举报和投诉渠道，使流域治理切实做到集民智、办民事、解民困。

4 结 论

长三角流域治理的碎片化困境不仅降低了民众的生活质量，更影响了经济一体化的进程，流域治理的碎片化最终将导致发展的割裂化，长三角流域整体性治理显得刻不容缓。本文基于整体性治理视角，从国家“十四五”发展规划、“长江大保护”战略以及现实治理困境三方面发现了长三角流域碎片化困境治理和整体性理论的高度契合性。文章将视角聚焦于数据论证，通过将长三角三省一市省(市)界断面水质数据与流域整体水质数据对比，总结问题及其原因并且进一步剖析出制约流域整体性合作治理的关键性障碍因素。因此，在进一步厘清流域治理现状的基础上，提出长三角流域合作治理的创新模式。一方面需要明确行动主体各自角色和责任，建章立制确保治理依据明确，完善组织结构服务整体治理，建立整体性治理长效机制。另一方面依托大数据时代特有优势，畅通信息交流，为决策、沟通、平台建设、监督等提速增效。长三角流域在合作治理中，要牢固树立“协同、整体、共治、共享”理念，利用国家“十四五”发展规划和“长江大保护”战略发展契机，探索流域整体性治理的可行性，总结经验推广全国。