农村社区和村档案工作互补性探讨

■娄 红

村级档案工作是我国档案事业的重要组成部分，在维护乡村稳定、促进基层社会治理等方面发挥着不可替代的作用。传统的村级档案管理针对的都是行政村或者自然村，然而随着农村社区的出现，村级档案管理就出现了社区和村档案双元管理的结构。笔者曾对村级档案管理的双元结构问题做过论述，并提出了解决的办法。在近几年的实际工作中，通过深入调查乡镇、社区和村档案工作，笔者对村级档案管理又有一些新见解，于是撰写此文补充探讨。

一、村级档案管理出现双元结构的原因

随着城市化进程的推进，为解决城乡基本公共服务均等化，城乡经济社会发展一体化的需求，农村社区化发展应运而生。农村社区化发展，就是将社区服务中心2公里半径范围内的几个村庄和单位规划建设为一个社区，农村的公共服务、经济、政治、文化、组织、居住形态等在社区范围内做到统筹推进，各项事业实现集约式发展。例如，笔者所在的县级市在国家和省民政部门指导下，2007年就开始推行农村社区服务体系建设，并创新性地将1257个村规划建设为 208 个农村社区。农村社区作为介于村和乡镇之间的农民合作组织，其产生开创了农村基层组织建设社区化的新模式，但也不可避免地给村级工作带来了村、社区并行管理的双元结构，村级档案管理工作亦是如此。新生事物的出现，必然也给传统的档案管理模式带来了前所未有的挑战。

二、农村社区档案工作现状

（一）农村社区档案工作的有利条件

农村社区是一个偏重服务的机构，服务对象为一个或者几个村，社区选址大多选择交通比较便利、经济基础比较好的村子。政府在建设社区时，会同时配套建设学校、医院、超市等等，这些条件是一般的村所不具备的。还有的地方会在社区所在地建设住宅小区，将周围几个村的居民集中在一起居住。

除了位置和环境这些外部条件之外，农村社区大多建有独立的办公场所，面积比较大，并配有计算机、空调等设备。社区领导班子一般由辖区内各个村的村两委或镇党委选派成员组成。为解决社区一般工作人员不足的问题，政府还会设置公益性岗位，招考大学毕业生、退役士兵等担任。

因为这些有利的条件，社区可以设立独立的档案室，并配备专职或者兼职档案员管理。经济基础好的社区，还可以设立单独的阅档室，为档案室安装空调和计算机。因而，农村社区档案有库房保管，有人员管理，也有经费保障，具有比较好的基础条件。

（二）农村社区档案工作存在的问题

社区档案工作尽管有很多有利条件，但也有不容忽视的问题。

首先，农村社区是一个新生事物，在工作体制上仍然有很多不清晰的地方。有的社区挂了几个甚至十几个不同的牌子，承担了很多原本属于村一级的工作。社区工作人员往往身兼数职，工作非常忙碌。很多社区档案员也面临着这种情况，没有足够的精力从事档案工作。

其次，很多社区的档案工作岗位流动性都很大。社区工作人员，有相当比例属于公益性岗位。有很多档案员是刚刚毕业的大学生，报考公益性岗位只是暂时性的选择，一旦有机会就会离开社区，去更好的单位。

最后，有少数的农村社区因为地理位置偏僻，经济基础薄弱，工作环境比较差，有的是借用或者租借的场所，没有条件设置独立的档案室。

三、村档案工作现状

（一）村档案工作的有利条件

我国是一个农业大国，国家对农村档案工作也很重视。在上世纪八九十年代，全国各地曾掀起农村建档的热潮，很多村实现了档案管理的规范化，并一直延续了下来。

村级档案的管理一般由本村的会计承担。一个村子无论规模大小、经济发展水平如何，都会配备专门的会计。而且，一个会计往往会干十几年甚至几十年，还要接受专门的培训，拥有较丰富的档案工作经验。这就确保了村档案工作的连续性。

（二）村档案工作存在的问题

档案工作需要一定的物质基础做保障。我国各地的农村，发展水平存在极大的差异，有的村经济繁荣，村民相对富裕，村组织有充足的资金开展好各项工作，档案工作也有经费保障，不仅档案基础工作很好，还有条件办村史馆，编写村志。还有的村虽然经济并不十分发达，但因为拥有非常重要的历史文化资源，可以获得上级政府的扶持，也有条件做好档案工作。但这样的村，毕竟只是少数。多数的村子经济基础原本就比较薄弱，近年来因为城市化进程的推进，又面临着空心化的现象，很多村里只剩下老年人和儿童。有相当多的村组织甚至没有独立的办公场所，或者场所非常破旧，没有条件保管档案。已有的档案，也面临着很大的安全风险。

在社区成立后，村组织的职权被弱化，影响力也下降了。在这种背景下，村档案工作的重要性也更容易被忽视。很多村干部觉得，村里的许多重要工作及其相应的档案都由社区负责了，村组织保管档案的重要性急剧下降，或者不需要再整理和保管档案了。在现实中，有少数的村在社区成立以后再没有整理过档案，虽然这种例子并不多，但也很值得警醒。

四、农村社区和村档案工作可以互补

从上面的分析，我们可以发现，农村社区档案工作的有利条件主要在物质方面，问题主要存在于人员方面；而村档案工作正相反，有利条件是人员比较稳定，主要的问题是缺少物质基础。换一个角度来看，社区和村档案工作，是可以互补的。社区有场所，但档案员不稳定，工作经验欠缺，而村组织有专门且长期稳定的会计，二者可以取长补短，共同做好农村档案工作。具体方式有以下几个方面：

（一）社区代管村档案

2018年1月1日正式实施的《村级档案管理办法》规定：村级组织应当指定专人负责档案的收集、管理和提供利用。有条件的村应当设立专用档案柜和档案库房集中管理档案。（第六条）不具备档案安全保管条件的，应当将档案交由乡镇档案机构代为保管，村级组织可以保存档案目录等检索工具以方便利用。（第十一条）村级档案主要的利用者是村干部和本村村民，最理想的保管地点还是本村。经济基础比较好、有独立、安全的办公场所的村组织，可以在村委会设置档案室，保管本村档案。

不具备档案安全保管条件的，将档案交由乡镇档案机构代为保管，这是一个方法。有研究者提出了类似的主张，闫鹏提出，通过加强乡镇档案馆建设、各村交界成立联合档案馆等解决村级档案管理的难题。但应该注意到，一个乡镇的面积是比较大的，而落后村往往远离乡镇政府驻地，且交通不便，如果由乡镇政府代管村档案，会给村组织和村民造成很大的不便，影响档案的正常利用。如果各村成立联合档案馆，需要很多的资金投入，日常管理也很成问题。

相比乡镇政府，农村社区服务半径比较小，辖区内的村子，村民可以很方便地往返。而且，村两委成员同时是社区班子成员，村民就医、办理业务等也经常要前往社区。如果村档案保管在社区，并不会对村组织和村民利用档案造成不便。而且社区多数都有新建的办公场所，不需要再单独建设档案库房。

社区代管村档案，要区分几种不同情况。一种情况是一个社区只服务一个村，这种情况下，社区档案和村档案可以合并管理。第二种情况是一个社区服务多个村，社区驻地所在的村以及没有条件保管档案的村，都可以把档案存放于社区办公楼。第三种情况是村组织有条件保管档案，但因为某种原因临时将档案存放于社区。比如，笔者所在地区，有一个经济条件比较好的村子因为村委会拆迁重建，档案无处存放，就暂时寄放在社区里，本村办公楼建好之后，档案又迁回了村里。

（二）村会计协助管理社区档案

《村级档案管理办法》规定：档案管理人员应当具有良好的政治素质，遵纪守法，忠于职守，具备相应的档案管理知识，并经过一定的档案业务培训。（第五条）这个条件，有相当多的社区档案员是达不到的，而村会计则比较符合标准。

鉴于农村社区档案员工作经验相对缺乏，且流动性大，社区设立档案员的同时，还可以由辖区内各村会计担任社区兼职档案员，协助社区档案员管理社区档案。也可以由社区中心村的会计同时担任村和社区专职档案员，管理两个部门的档案。

在每年立卷时，各村会计都将本村上一年度的文件材料带到所在社区，在乡镇党委档案员或者档案部门工作人员指导下，一同整理档案。在整理好本村档案的前提下，各村会计可以分摊协助社区档案员整理好社区档案，这样既避免了因社区档案员经验不足而造成的立卷不当，又促使各村会计进一步熟悉了与本村密切相关的社区工作，实现了社区、村档案工作互助共赢。

（三）完善档案管理制度

没有条件保管档案的村组织将本村档案交由所在的社区代管，村会计协助管理社区档案，这是一种可行的方式。但也应该注意到，社区与村毕竟是不同的主体，在工作过程中存在一定的隐患，有可能会出现权责不清、档案损毁等问题。要解决这些问题，就需要完善档案管理制度，并严格执行。

社区与村可以建立联动机制，结合自身实际情况，进行充分协商，共同确定各自在档案工作中的职责，在工作分工、日常管理、安全保障等各个方面都要有明确的安排。比如，可以规定，社区负责档案实体安全，各村档案的存放相对独立，其查阅仍然主要由各村会计承担。

总之，农村社区和村组织各有自己的有利条件和问题。农村社区档案工作的有利条件主要体现在硬件方面，有环境比较好、设施比较齐全的档案室，经费保障也相对充足，不足之处则在于档案员更换频繁，且缺少档案工作经验。村档案工作的有利条件是人员稳定，由村会计长期从事档案工作，经验丰富，不足之处则在于基础设施薄弱，档案室条件差，或者没有档案室。在工作中，可以发挥农村社区和村档案工作各自的有利条件，取长补短，互惠互利，共同做好村级档案工作。