乡村振兴背景下西北地区城乡融合发展动力机制与实现路径

周 韬

乡村振兴战略下，破解城乡发展不均衡、不充分矛盾是新时代经济社会高质量发展的首要任务。党的十九大以来，乡村振兴和新型城镇化成为新时代经济高质量发展的重要议题。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》明确提出统筹城乡发展空间，推进城乡统一规划。党的十九届五中全会进一步提出“全面实施乡村振兴战略，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。建成全面小康社会以后，我国城乡关系进入了融合发展的新时期。促进城乡融合发展，将乡村振兴和新型城镇化有机结合，是区域经济高质量发展的基本方向、战略目标和根本遵循，也预示着我国进入乡村振兴与城市化叠加、并行发展的新阶段。西北地区整体发展水平较低，城乡差距较大，广大农村地区农民增收和产业发展薄弱的矛盾较为突出，探索符合自身实际的城乡融合发展机制与路径已成为西北地区发挥后发优势实现高质量发展的必然选择。

一、我国城乡融合发展的阶段与特点

人类生存空间表现为城市和农村两个区域，乡村和城市是互动共生的有机整体〔1〕，二者有不可替代的价值和功能。新中国成立70多年来，我国城乡关系经历了城乡分离、城乡差别、城乡统筹、城乡一体化、城乡融合等不同发展阶段〔2〕。纵观我国城乡关系发展的历程，城乡关系特征与社会制度变迁、经济发展阶段及区域发展战略等有着密切的联系，城市和乡村在经济社会发展中的功能和角色随着生产力的发展而变化。通过考察新中国成立以来我国城乡关系历程，尤其是改革开放以来城乡发展的实际，本文从城乡空间价值、空间格局特点及其演进路径出发，梳理了我国城乡关系的四个阶段，分别为：城乡差异化发展、城乡二元结构、城乡一体化发展、城乡融合发展(详见表1)。在城乡差异化发展时期，城乡分离和城乡差别明显，乡村完全附属于城市。在城乡二元结构时期，城市与乡村形成了天然的价值链，城市处于空间价值链的核心环节，广大农村地区处于产业价值链的低端。在城乡一体化发展时期，随着城市化的推进和工业化的不断深入，城市资本不断向乡村地区流动，乡村产业与空间成为整个城乡经济循环的有机组成部分。中国特色社会主义进入新时代以来，我国城乡关系进入以城带乡、城乡共荣的城乡融合发展阶段。在新发展阶段，城乡等值与城乡空间价值共创成为新的经济发展理念〔3〕，该理念主张用平等的视角看待城乡空间及其价值〔4〕，在价值链层面上来界定城乡关系〔5〕，构建系统化、全方位、多层次的城乡共存共荣模式，形成“整体—利益”“和谐—共生”“平衡—自利”的城乡融合发展观〔6〕。

表1 我国城乡融合发展主要阶段及特征

二、现阶段西北地区城乡融合发展的现状与问题

西北地区是我国七大地理分区之一，范围主要包括陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆5省(区)，干旱缺水、植被稀疏、生态环境脆弱、城乡差距明显、经济发展滞后是其主要特点。近年来，随着城镇化的推进，西北地区村庄分化严重，中心村庄与空心村庄并存。以甘肃省为例，一方面，乡村衰退现象较为明显，据统计，有30%的村庄社会、经济、文化等功能丧失，土地撂荒严重。虽然历史性地消除了绝对贫困，但要实现农业强、农村美以及农民富的预期目标，西北地区还有一段很长的路要走。

1.乡村振兴动力不足与质量不高并存

高质量的新型城镇化过程就是城乡融合发展与乡村振兴过程〔7〕，均衡与共享伴随此过程的始终。第七次人口普查结果显示，人口向经济发达区域、城市群进一步集聚，除此之外，西北地区人口向省会城市集聚明显〔8〕。随着要素不断向城市和发达地区集聚，城乡发展中的不平衡不充分问题愈发突出。一是大量农村青壮年劳动力外出务工，而老、弱、病、妇、幼人口基本留守，农村空心化、老龄化问题突出，农业发展受到缺少劳动力的限制；二是城市制造业和现代服务业对农业产业链条的整合能力较弱，数字技术渗透率显著低于城市，农村的生活品质制约了其对高端要素的吸引力，农村客观条件难以适应数字技术对其潜能发掘的要求；三是农村集体经济管理不完善、扶贫产业处于产业发展的初期，市场竞争力提升难度大，合作社大量空壳化，发展机会缺乏；四是受制于自然条件、发展阶段、宏观经济环境等因素影响，脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发意外致贫户返贫风险较高，阻止返贫、巩固脱贫攻坚成果的任务依然艰巨；五是家庭联产承包经营把整块地分割成许多小块，这样原本比较分散的土地更加狭小、细碎，小规模的家庭经营，导致农产品成本过高、缺乏市场竞争力。同时，城乡融合发展的产业基础薄弱造成农村发展的内生动力不足严重限制了城镇化向更高阶段迈进。

2.城乡经济循环机制难以适应供需结构变化

城乡经济循环是经济系统运行的基本形态，形成城乡一体化的共同市场格局是构建国内大循环和国际国内双循环的基本要求。西北地区市场经济不完善，乡村经济基础薄弱，城乡供需结构难以适应市场化运行机制。从需求侧来看，一是在收入增长缓慢和消费升级滞后的情况下，农村消费市场后劲不足；二是在农村人口减少和电商兴起的情况下，农村集市走向消亡，农村购买力不断向城镇转移。从供给侧来看，一方面，农业生产受制于自然条件、发展阶段和区位等因素影响，难以进行农业集约化生产，区域特色农产品产业链难以形成，农产品供给侧结构性改革进程缓慢，农村市场的消费品和公共服务供给不充分问题突出。另一方面，农村基础设施较为落后，农业产业化经营水平受限，非农产业竞争力较弱，城市工业产品和农产品在市场中的竞争地位不对等，导致农产品生产长期锁定在价值链的低端环节。

3.中心城市增长引擎作用亟待加强

西北地区城市和乡村在资源禀赋、发展阶段、产业布局以及地理位置的差异明显。整体上来看，城市尤其是区域性中心城市发育不足，要素在城乡配置过程中错配和同构现象严重、城乡分工与协作路径不畅导致城乡竞争大于合作、城市周边地区的落后与城市自身的繁荣形成强烈反差，导致城市与乡村的产业关联弱，中心城市带动作用不强，尤其是县域经济潜能在空间区位、产业基础、市场要素、资源禀赋和政策红利等方面的优势难以充分释放，城乡融合发展难以深入推进。另外，西北地区大规模的中心城市数量较少，且与周边城市的关联度较低，导致跨区域的城市群资源整合能力较弱，在更大空间尺度上的聚合效应和溢出效应难以形成。城市集聚和资源整合能力不足也限制了城市对周边地区的辐射和拉动作用，城乡经济缺乏活力，容易形成发展中的“恶性循环”。

4.传统观念束缚了城乡深度融合发展实践

西北地区市场经济发育相对滞后，商业文化与氛围难以适应市场经济的要求。除了传统意义上的市场经营意识不足外，还有更深层次的观念影响。通过对农村大学生就业现状调查就发现，在西北地区家庭教育中普遍存在“学而优则仕”思想，导致市场意识薄弱，企业家精神匮乏。在精准扶贫实践中常常发现农户基本都是举全家之力培养孩子考大学，目的只是为了走出农村，到城市去，回农村就业是不光彩的，更不要说回乡建设农村，有的地方甚至认为读大学不入仕和工作不进入大城市就意味着失败，宁可在外打工也不愿回乡创业发展，造成对读书和乡村认识的多重误区，乡村建设过程中人才匮乏在所难免。现有的农村文化活动场所多数是群众休闲娱乐的场所，缺乏对新思想、新理念和新技术的传播和普及，造成农民的合作意识淡薄，对待投资与风险存在认识偏差，难以为创新创业提供有利条件，新业态自然就难以形成和壮大，乡村振兴动力不足。

三、乡村振兴背景下西北地区城乡融合发展的动力机制

城乡融合发展是一项系统性、复杂性的庞大工程，既需要新型城镇化来推动农民市民化，也需要乡村振兴以激活乡村发展活力，提高农业现代化水平和农民收入，走共同富裕道路〔9〕。伴随城乡资本、人力、土地等要素的双向流动机制逐渐形成，乡村竞争力在资本积累下不断增强，城乡产业链、价值链、创新链在空间和产业双重维度下持续得到改进和重塑。同时，在政府与市场协同推进下，城市发展的“虹吸效应”与“涓滴效应”趋于均衡，城乡融合发展有望进入良性循环。

1.构建城乡要素平等交换双向流动机制

目前，西北地区农业转移人口呈现“留城”和“返乡”两种意愿并存的现象，“留城”可以成为城里人，获得市民的相关待遇，完成市民化进程；“返乡”可见绿水青山、获得政府补贴和守住乡愁，成为新型职业农民(村民化)。在此背景下，资源要素以市场为主导的前提下，引导人口在城市集聚，在注重数量的同时更应关注质量，促进人口合理集聚。一方面，需要消除农民工进城落户的“玻璃门”和“弹簧门”，拓宽农业转移人口的就业渠道，保障农民工的权益，让农民工成为真正的“市民”，彻底实现以人为核心的城镇化。另一方面，需要树立城乡等值理念，建立资源要素的“返乡”通道，挖掘“城乡两栖”生活方式推动乡村振兴的潜力〔10〕。为此，需要在产业布局、土地利用、环境治理、生活品质及公共服务方面推进城乡互动和共享，打通城市居民下乡生活、置业和创业的堵点，构建城乡要素双向流动新机制，可重点解决退休人员下乡养老、大学生回乡、农民工返乡创新创业面临的用地难、贷款难、子女上学难等问题。

2.培育以城乡产业协同发展区为依托的空间动力系统

根据克鲁格曼的“中心—外围”理论，应在都市圈、城市郊区等地率先开展城乡融合试点，鼓励和支持有一定基础的市县争取设立城乡产业协同发展区。西北地区可借鉴发达地区的城乡融合发展模式，在不同空间尺度上规划一定数量的城乡产业协同发展区，将其打造成联结城市和乡村的中枢。首先，在发展区内重点优化提升特色小镇、特色小城镇、美丽乡村和各类农业园区，创建一批城乡融合发展典型项目，实现城乡生产要素的跨界流动和高效配置，以此实现工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣，逐渐培育成为城乡发展中的新增长极，引领更大区域的城乡融合发展。其次，发挥都市圈的整合和协作功能，将经济合作、生态治理和公共服务结合起来，在都市圈层面构建“圈—城—镇—村”空间等级体系和动力系统〔11〕。另外，城乡融合发展区必须有清晰的功能定位，既体现城市元素的现代性，也须充分展示乡村元素的特色，将城乡空间品质有机融合，形成兼容城乡文明的小城镇，避免农村像城市、城市像农村、千城(村)一面的发展误区。总之，构建城乡产业协同发展区可按照“龙头带产业、产业延链条、链条成集群、集群建园区、园区联城乡”的思路，充分利用数字技术，推进一二三产业在村与村之间横向联结，在村与城之间纵向联结，进而促进城市、县城、小城镇和村庄协调联动、特色化发展〔12〕。

3.激发城乡融合发展的内生动力

城乡融合发展的核心目标在于促进人的全面发展。西北地区城乡融合基础较为薄弱，应按照“补短板、强弱项、保基本”的要求，在基础设施、教育、医疗、人居环境等方面构建以人为本的包容性政策体系。在新发展阶段，城市更新、城中村改造、乡村振兴已成为城乡融合发展新契机，西北地区作为全国经济系统的重要组成部分，一方面，要积极融入国际国内大循环，另一方面，要在“共享、共建、共富”理念下，将提高农村住房质量、推进生态环境保护等综合性需求纳入城市建设体系，形成城乡“存量与增量联动、产业与空间结合、文化与活力并重”的一体化发展格局。具体来说，可以从人、财、物三个方面着手。首先，实现人的全面发展。打造智慧教育云平台，实现优质课程资源共享，促进城乡教育均衡发展；健全完善医保支付结算、分级诊疗转诊、医保利益调控等机制；统筹推进城乡公共文化设施一体规划、布局和建设，优化资源配置，健全公共文化服务城乡联动机制。其次，寻求城乡利益平衡点。创新涉农财政性建设资金使用方式，推行农村普惠金融发展，重点支持城乡融合项目，强化农民转移性收入保障机制；推行农民专业合作社、“企业+农户”等经营模式，完善利益共享机制，提升小农户增收能力，健全农民经营性收入增长机制。最后，不断完善基础设施。加强农村公路、电网、水务等生产生活设施的升级改造，为乡村产业发展和百姓致富提供强劲动力；持续推进农村厕所、垃圾及村容村貌三大革命，开展硬化、绿化、亮化、美化，提升村容村貌，助推农村高质量发展。

四、乡村振兴背景下西北地区城乡融合发展的实现路径

习近平总书记指出“让城市留下记忆，让人们记住乡愁”。应该认识到城市和乡村都是人们生产生活的场所，二者是互补关系而非替代关系。在城乡要素流动的情境下，未来人口城镇化和部分村庄的空心化是必然趋势，城市之间的竞争也将越来越激烈，资源要素在区域和城乡的整合与重组也将不断上演。西北地区在城乡发展差距较为明显的条件下推进城乡融合，在新一轮区域竞争中，应充分培育内生动力，发挥后发优势，走出一条有西北特色的城乡融合发展路径。

1.充分发挥城乡比较优势，推动城乡组团化发展

在资源要素以市场为主导的前提下，将新型城镇化和乡村振兴统一在区域发展的各类规划中，引导人口在城市群或都市圈集聚，充分发挥集聚效应。将新发展理念贯穿于城乡规划与治理的各类决策中，将发展的内生动力向农村下移，树立城乡等值理念，建立促进资源要素流动的通道，构建生态产品价值实现机制，加快乡村振兴。在具体实践中，要壮大县域经济、优化城乡空间结构、重塑城乡关系、推动城乡组团化发展，如发展特色小镇、文旅项目等。在城乡一体化发展中，促进城乡要素对流、产业耦合和供需适配，走出一条集约、精明和紧凑型的城乡高质量发展路径。

2.建立系统化思维，在都市圈内部实现城乡一体化发展

在新发展格局下，经济空间集聚不可避免，应优化城乡产业空间布局，推动城乡共建价值链网络，促进产业在城乡双向转移中实现一体化发展，在耦合发展中实现一体化增值。具体来说，一方面，要大力培育中心城市，围绕省会城市打造都市圈，形成增长极，增强资源聚合能力，不断提高城市的辐射力和带动力。另一方面，推动数字乡村和智慧城市建设，充分利用数字资源和数字技术，构建城乡融合发展的新型动力系统；值得关注的是都市圈内部还必须有清晰的功能定位，将专业化与分工注入城乡融合发展实践，既体现城市元素的现代性，也充分展示乡村元素的特色，将城乡空间品质有机融合，凸显生活质量，在“都市圈—城镇—乡村”的系统思维下构建城乡“命运共同体”，通过空间溢出效应实现对乡村经济的拉动。

3.以产业集群为抓手，构建城乡内部循环机制

西北地区地域广阔，乡村分布较为分散，资源利用效率低下。乡村振兴的基础和基本前提是产业振兴，市场机制与政策导向均需以产业为纽带，以各大产业园区为载体，充分发挥中心城市在产业转型升级及价值链重构中的“领头雁”作用。在城乡互动发展中，应特别重视产业集群的作用，既在城乡内部构建各类“要素—产业—空间”的循环机制，也要将城乡产业融入国际国内“双循环”，提升产业链的韧性、延展性和竞争力；破除单项城镇化或乡村振兴的思维模式，要充分发挥城市在投资、产业及文化的优势，尤其是要将县城建成城乡融合发挥的主阵地，根据不同县域经济发展特点，确定发展路径〔13〕。在促进特色产业发展的基础上，还要推动传统产业转型升级，对接国家“双碳”目标，推动绿色、集约、循环农业发展，培育区域特色农业品牌；大力扶持风电、光伏、核能等新能源产业发展壮大；将数字技术渗透于生产、加工、流通和营销等各个环节，推动产业数字化发展，塑造城乡分工体系和价值网络，完善要素流动与空间配置路径，形成城乡协同、互补、高效发展的强大合力。

4.优化乡村发展环境，形成创新创业的良好氛围

乡村除了注重景观、基础设施、楼宇建设外，还需要关注文化、自然、康养等元素。从乡村管理者来说，要转变思想观念，扭转对乡村的偏见，培养一批懂农业、爱农村、会经营的职业化农民；从城乡管理者来说，要树立城乡企业观，将管控思维转变为经营思维，重点在城乡品质与魅力上下功夫，创建自我表达和迷人的生活场景，提升公共服务水平，构建区域文化元素周期表，促进独特风格的生成，弥补区位及自然环境的不足，吸引高层次人才集聚。另外，还需要处理好城市与乡村、政府与市场的关系，倡导劳动创造价值，以工代赈等方式加强劳动激励，不断完善农村增值性资源的分配制度。城乡各级管理者要持续深化改革、促进制度创新，将营商环境优化落实到日常工作的方方面面，形成创新创业的良好氛围为高质量发展提供助力。