领导干部自然资源资产审计大数据应用策略

◆蔡绍湖/恩施土家族苗族自治州审计局

近年来，全国审计机关大力开展领导干部自然资源资产审计，积极探索和创新审计工作方法，不断深化审计工作内容，为推进党中央生态文明决策部署落实发挥了重要作用。随着资源环境保护工作深入发展和国家大数据战略实施，资源环境监管手段“信息化+大数据”不断加强，充分运用大数据技术创新监督方式，提高大数据审计能力，既是领导干部自然资源资产审计顺应科技强审的必由之路，也是推进审计全覆盖实现的重要支撑。本文结合审计实践，分析大数据应用在领导干部自然资源资产审计中存在的问题，探讨改进策略。

一、领导干部自然资源资产审计大数据应用现状

（一）数据可利用水平较低。领导干部自然资源资产审计涉及行业领域广、专业化程度高，各行业主管部门工作内容和管理方式存在明显差异，信息化技术应用水平不一，给领导干部自然资源资产大数据审计带来严峻挑战。一是技术性障碍。各行业主管部门结合自身的工作需要，先后建设了大量的信息管理系统。由于各部门执行的技术规范不统一，相应的信息管理系统带有明显的行业特色和历史印记，加之各系统开发运用的技术方法不同，数据的处理标准不一致，部分数据只能在特定的系统搭载，导致审计人员获取数据后无法直接开展数据分析。二是制度性障碍。行业主管部门有各不相同的管理方式和工作要求，信息管理系统开发主体、管理权限的级次差异，导致数据共享开放程度低，审计机关无法获取上级行业主管部门开发和管理的信息系统数据。有的行政管理事务信息化程度较低，未形成系统信息数据，审计人员获取的数据不完整，难以形成数据链。三是系统性障碍。各行业主管部门分处自然资源资产管理和生态环境保护不同环节，部门的功能职责不同，对资源环境信息数据的需求不一，信息管理系统形成的数据要素各不相同，加之同一部门同一事项的不同管理环节的信息化程度不同，导致数据间的关联性较差，数据可利用水平较低。

（二）数据应用能力不足。自领导干部自然资源资产审计全面铺开以来，各级审计机关通过以会代训、以审代训等方式，积累了一定的审计工作经验，但与大数据利用的要求相比，数据应用能力建设较为薄弱。一是缺乏支撑大数据应用的平台。领导干部自然资源资产审计涉及数据的类型和标准五花八门，审计机关目前应用范围较广、经验较为成熟的Oracle、SQL Server等数据库技术，难以满足自然资源资产变化轨迹跟踪、图像识别等技术要求。新建针对性强的数据分析系统，投资大、周期长，且使用寿命难以保障，利用模块化的数据平台开展集中分析和研判短期难以实现。二是缺乏大数据应用人才队伍。领导干部自然资源资产审计起步晚，各地各级审计机关有关自然资源资产审计的工作方式方法还在进一步探索之中，审计内容的广度和深度不一致，审计过程中涉及的大量专业软件和业务数据，审计人员打不开、看不懂、用不了等问题在基层审计机关普遍存在。审计人员胜任工作所需专业知识储备存在差异，大数据技术在领导干部自然资源资产审计中的应用水平不平衡，财政财务收支审计大数据应用的推广模式难以复制。三是数据运用方法有待改进。大数据具有海量性、多样性、时效性及可变性等特征，大数据审计包含了查询分析、统计分析、多维分析、挖掘分析等多种分析技术。在审计实践中，往往以单个审计事项为切入点，归集相关数据，开展查询、对比和关联分析，未完成大数据集合和横纵向模型建立，跨行业、跨领域数据的综合比对和关联分析较少，数据运用没有打破“信息孤岛”和“数据烟囱”的禁锢，大数据审计处于初始阶段。

（三）大数据应用思维有偏差。一是大数据应用认识有偏差。在审计实践中，大数据审计作为辅助手段，往往被动接受被审计单位提供的数据，审计机关未将大数据审计环境建设与提升国家治理现代化水平有机结合，对政务数据标准不统一、数据不完整、不好用甚至不可用以及“不愿”“不敢”和“不会”共享开放等问题关注甚少。审计在促进数据质量改善和流转便捷，形成覆盖全面的大数据资源，为大数据分析应用奠定基础的作用发挥不明显。二是大数据对审计结论的支撑力不够。在当前领导干部自然资源资产审计大数据应用中，审计人员往往通过大量碎片化的数据，分析、查找资源环境毁损的违法问题，审计意见中大篇幅陈述了资源环境毁损的违法事实，以此反映被审计领导干部任职期间生态环境建设水平，评价被审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况的等级，没有很好地运用数据从总体上分析判断被审计领导干部及所在地区各主管部门的职责履行情况，突出了审计发现的问题，弱化了被审计领导干部任职期间所处的历史条件，审计结论有失偏颇。这种方式偏离了领导干部自然资源资产审计的监督定位，审计结论不客观，影响了审计对生态文明建设整体推进和服务干部监督管理的作用发挥。

二、推进领导干部自然资源资产审计大数据应用的发展思路

（一）树立总体把握审计思维。领导干部自然资源资产审计围绕自然资源资产管理和生态环境保护两个方面开展，自然资源资产承载经济社会发展，相较重开发、轻保护的粗放型经济发展方式，从严落实生态环境保护政策导致社会生产短期成本增加，要进一步激发自然资源节约集约利用和生态环境持续改善的内生动力。要立足地区经济发展程度和资源禀赋，坚守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，通过审计对违法案件发生数量和资源消耗总量等情况的变化趋势分析，从自然资源资产管理利用的体制机制、生态环境保护的人文环境和经济社会发展资源消耗比重等方面来揭示问题，引导领导干部进一步树立有序开发、合理利用、重点保护的绿色发展观，实现经济社会的可持续、高质量发展。

（二）树立纵向联动审计思维。领导干部履行自然资源管理和生态环境保护责任依托于各职能部门，各职能部门的具体业务工作受上级主管部门指导管理，有关项目、资金安排的决策权又在地方党政领导干部，容易出现敷衍性执行、选择性执行、口号式执行和停滞式执行等政策“梗阻”。审计需要自上而下、多级次的纵向联动，充分利用同系统的数据关联性，打破组织界限，贯通数据来源、信息反馈和决策结果，在定量分析的基础上进行定性分析，准确把握系统性、倾向性问题的内在因果，进而系统分析和客观评价被审计领导干部责任落实情况。

（三）树立横向贯通审计思维。在行政管理学中，行政领导者在整个行政管理系统中处于主导地位，通常有贯彻执行、计划决策、组织指挥、协调沟通、监督控制和选人用人等主要职能。在审计过程中，应当关注领导干部在有关自然资源资产管理和生态环境保护的重点任务落实、重要政策执行、重大项目和资金管理使用中，履行贯彻执行、计划决策、组织指挥、协调沟通、监督控制职能情况，运用先进技术手段解决数据连接难题，将多部门的数据进行融合，打破部门之间的孤立状态，组建贯通决策、计划、执行和监督的数据链，分析领导干部在区域生态文明建设中自我角色定位，并判断其主导作用是否充分发挥，进而给予客观公正的评价等次。

三、领导干部自然资源资产审计大数据应用创新路径

（一）大力推动数据治理能力提升。国家大数据战略实施以来，地方政府纷纷响应联动、积极谋划布局，国土资源、环境保护等综合监管平台建设项目不断上马，数据资源体系日趋完善，但是数据重生产轻管理、重数量轻质量等问题不同程度存在，自然资源资产管理和生态环境保护相关部门的信息化手段和数据资源优势未能充分发挥，同时也制约领导干部自然资源资产审计对大数据技术应用的探索。在审计过程中，应当将自然资源资产管理和生态环境保护数据治理能力纳入审计范围，从数据标准、制度建设、数据管理和数据共享等方面着力，推进数据更新、运行、利用、服务体系建设，推动地方政府利用大数据技术提升治理能力现代化，也为审计机关运用大数据开展监督打下坚实基础。

（二）进一步强化项目统筹。当前，领导干部自然资源资产审计与经济责任审计在组织形式上，基本实现了统筹实施，但因审计侧重点不同、审计理念差异等原因，在审计实施过程中两者未紧密联系，特别是信息数据的综合利用方面各行其是。应当将领导干部自然资源资产审计与经济责任审计有机结合，把“绿水青山就是金山银山”理念贯穿社会经济发展的始终。紧扣领导干部职责履行，通过经济责任审计数据、自然资源资产管理和生态环境保护数据的互联互通，实现两种责任审计工作内容统筹实施，在关注领导干部重大经济事项决策科学性、合规性的同时，审查有关生态环境保护政策的落实情况；在关注重大投资项目和产业布局的规范性、效益性的同时，审查自然资源承载能力和生态环境保护措施是否切合实际；审查重大生态环保项目和配套设施建设、资源环境监管能力建设等资金投放的充分必要性。促进领导干部正确把握生态环境保护和经济发展的关系，统筹推进“五位一体”总体布局。

（三）创新大数据审计组织模式。专业知识储备足和大数据应用能力强的复合型人才的缺乏，在领导干部自然资源资产审计领域尤为突出，优化审计资源配置十分重要。在审计过程中，需要将有限的技术人才集中使用，分区域组建“智慧大脑”，强化统筹协调，合理配置审计队伍，采用“集中分析+分散核查”审计模式，运用扁平化的组织模式，优化资源配置，靠前指挥，通过高效的数据搜集和快速反应，充分发挥专业技术人才优势，共享信息资源红利。依托全域数据整合，实现信息资源的有序共享与高效利用，推动审计思维由分散审计向协同审计转变，增强审计内容把控的整体性、审计事项实施的针对性，为提高审计工作效率和质量提供坚强保障。充分运用联席会议等部门间议事协调机制，建立审计机关与各主管部门间的贯通协作，积极寻求技术和资源支持。根据审计项目计划安排和工作需要，及时归集相关数据，提前组织开展审计项目基本情况的数据分析，为明确审计方向、细化审计内容、改进审计方法提供保障。

（四）多维度开展数据分析。领导干部自然资源资产审计与其他审计的最大不同点，在于无法通过某一种方式或资料，全面、直观掌握区域自然资源资产管理和生态环境保护的整体水平和实时状况。在审计过程中，除了常用的调取相关主管部门资金预算安排、项目投资计划数据和相关档案资料等审计方法外，还可以收集电力消耗、企业注册登记、税收、金融等方面的数据，通过“聚焦-发散-再聚焦”的数据分析，尽可能延伸数据分析触角，再以Arc-GIS、遥感卫星数据地面接收与处理系统等专业技术辅助，运用多种方法，从不同角度开展数据分析，探寻隐藏在数据中的资源环保问题，实现审计工作与信息数据的深度融合，进一步提高数据资料的真实性、时效性和可靠性。

（五）抓好大数据审计人才队伍建设。结合审计工作中遇到的堵点、难点，定期开展资源环保领域专业知识培训，由相关领域的专业技术人才讲授技术应用、行业知识、案例分析等，拓展审计人员资源环保相关知识面，优化知识结构，增强知识储备与实际工作方法、工作技巧的联系，提升审计人员工作胜任能力，进而提高领导干部自然资源资产审计工作水平，为更好发挥国家审计对生态文明建设的推动作用夯实根基。