从合规性评估到教育质量评估——基于英国学校督导评估指标体系的分析

程晋宽 黄 倩

（南京师范大学教育科学学院 江苏南京 210097）

教育督导评估是国家治理和发展教育事业、保障教育方针和政策执行、提高教育质量的重要手段，是教育治理的重要组成部分。［1］学校督导评估是教育高质量发展、学校高品质办学的重要保障，需要转变“达标合规”的评价模式，转向“教育质量评估”和“学校效能改进的评估”。教育主管部门以及学校可以参考教育督导评估的指标、评估结果和所提出的学校改进建议，有针对性地解决学校高质量发展问题，并实行专门化的学校改进措施。根据学校督导评估指标体系，实行对学校标准化的评价，不仅可以促进学校之间良性竞争，而且对于促进学校的优质均衡发展也具有推动作用。英国较其他国家而言，具有悠久的教育督导评估历史，其督导评估制度经过多次变革后已经形成系统化、现代化、专业化的评估框架，实现了从“合规性评估”到“教育质量评估”的转变，为其他各国开展教育督导评估、促进教育质量提升树立了标杆。我国如何更好地制定出能够真正评估学校办学质量的评价框架或者指标体系，英国的学校督导评估指标体系无疑是值得我们研究与借鉴的。

一、转向学校整体质量和效能的评价

（一）英国《学校督导评估指标》框架的调整

自1992年起，英国将其国家教育督导评估部门命 名 为“教 育 标 准 局（Office for Standards in Education，Children’s Services and Skills）”，且作为独立机构，具有对英国教育质量、学校办学水平进行监督评价等一系列权力。英国教育标准局每年都会发布英国被抽检部分学校教育质量评估结果的报告。学校评估报告不仅会指出被评估学校是否合格或优秀，而且会提出中肯的“学校质量改进”建议，英国家长与学习者也会以此报告作为择校的参考标准。英国教育标准局的学校督导评估报告不仅成为衡量学校办学水平和促进学校优质均衡发展的参照，而且成为英国国家教育治理体系和教育质量保障的重要举措。［2］

英国教育标准局对于学校办学质量评估是根据其制订和发布的评估指标体系进行的。自1994年英国发布学校督导评估指标体系以来已经修改数次。其中，2010年以来已经发布了三次学校督导评估指标体系。比较分析英国2010年、2016年、2019年出台的《学校督导评估指标》，我们可以看出其评价框架和评估重点的调整，突出了对学校教育质量和学校整体办学效能的评估，如表1所示。

表1 2010年、2016年、2019年英国《学校督导评估指标》框架［3］［4］［5］

（二）英国《学校督导评估指标》框架的对比分析

首先，英国学校督导评估指标从“三维体系”向“五维体系”转变。我们从这三个督导评估指标体系框架的对比中可以清晰地发现，2010年的评估指标只有三个维度，而2016年和2019年的评估指标则增加到五个维度，更为重要的是评估指标的内容与顺序也都进行了较大的调整。例如，就“学习者成就”维度而言，该维度在2010年版评估指标中处于首位，可见学生成绩是判断学校教育质量的首要因素，而在2016年版中则被调整为最后一个维度，直至2019年版中不再设置“学习者成就”维度。这一变化表明，“学习者成就”维度并不适合作为学校办学质量的依据，已经不作为英国学校教育质量评估的重要参照。学校评估不再以学生的学习成绩和学业结果作为学校评价的重心，而将评估重点放在学生是否得到发展的教育本质上，越来越关注学生的“个人发展”“行为和态度”等维度。这种转变是英国教育标准局在对教育目的和教育本质等相关文献进行系统分析，并对国民关于学校教育的愿景和价值观进行全面的调查后确定的。研究发现，“个人发展”“行为和态度”成了家长群体的关注重点，不应以考试成绩或学业成就作为衡量学校教育质量的主要标准，人们普遍期待学校教育要从消极的“应试教育”回归到教育对促进“人的发展”的本质上，人们更看重的是教育带给儿童的良好行为习惯和态度，［6］同时这也与英国教育标准局“提高标准、改善生活”（raising standards，improving life）的新教育宗旨相一致。另外，在三版学校评估体系中，“学校整体效能”“教育质量”“领导和管理的效能”三个维度的位置也有所调整。2019年的评估指标再次强化了“教育质量”的评估，而把“领导和管理”作为学校评估的最后一个维度。

其次，英国学校督导评价取向和重心进行了较大的调整，更注重教育的高质量公平。2016年出台的学校督导评价指标框架称为“共同督导框架”（The Common Inspection Framework，CIF），而2019年版的学校督导评估指标框架则更名为“教育督导框 架”（The Education Inspection Framework，EIF）。在EIF出台时，英国教育标准局在充分教育调查的基础上提出了“公平（Equality）、多元（Diversity）、全纳（Inclusion）”的三个教育评估重心，［7］也成为“教育督导框架”关注的评估重点，体现了英国追求“公平且有质量的教育”的新评价取向。这种学校评估价值导向的转变，不仅有助于克服以学生考试成绩作为学校评估重点的弊端，而且有助于学校对教育本质的回归。学校教育的使命不能“唯分数”，更要注重促进学生的发展，追求更加公平、多元和全纳的教育。

其三，英国从CIF框架转化为EIF框架，目的是谋求“公平且有质量的教育”。首先，为了学生的考试成绩而教学，会导致学校出现课程窄化的现象。［8］英国教育标准局在教育调查中发现，学习知识本身的教育目标已经退位到“为考试而学习”的教育目标之后，关注应试教育的课程学习或“唯分数论”，会导致学习者的综合素质培养被置于考试的目的之后，造成“考什么才教什么”的错误教育倾向，教育的根本目的已经被扭曲，学校课程的学习也越发趋向课程的窄化。同时，“为了考试而学习”的现象也忽视了对残疾、贫穷等处境不利学生的关注。这类学生群体不能得到足够丰富有效的课程教学，从而强化了学习者之间的差异性歧视，让学习者也更加看重学习的结果，特别是考试的成绩。其次，特殊群体的教育越发得不到满足，教育不公平现象越加严重。英国学习者进入优质学校的通道存在不公平现象，优质学校并不愿意采取“公平、多元、全纳”的教育价值观，为了应对“考试结果导向的评估”导致学校会排斥特殊教育需要的学生，并对学生父母施加一定的压力，让其离开学校从而保证学校整体的质量达到评估的标准。［9］如今，人们已经从关心如何保障处境不利的学习者能够拥有基本的受教育机会，转向关注“特殊教育需要和残疾”（Special Educational Needs and Disabilities，SEND）群体是否有机会平等地享受优质的学校教育。［10］

英国教育标准局制订EIF替代CIF，“构筑可持续性教育的课堂载体”以及“让所有的学习者都拥有通往高质量教育的通道”，以追求“公平且有质量的教育”，促进教育的高质量发展。

二、“公平、多元、全纳”的教育质量评估

教育质量是非常复杂的概念和现实，以考试成绩指代或判断教育质量，明显存在对教育质量的狭隘化理解。学校督导评估指标体系对于教育质量的标准具有重大的导向作用，为了促进教育的高质量发展，明确什么才是真正的教育质量标准，就变得特别重要。因此，自2017年开始，英国教育标准局着手新一轮的教育质量检查，开始研究学校质量督导评估框架和评估指标体系。经过历时两年最大规模的公众教育调查和专家咨询，最终在2019年5月出台了EIF，并于当年9月实施。新颁布的EIF以“公平、多元、全纳”作为教育质量评估的基本价值取向，为英国的学校督导评估提供了指向性或指导性的“新教育质量”参考体系或评估标准。英国《学校督导评估指标》是根据EIF进行修订和研制的，适合评估的对象包括早教机构和幼儿园、独立学校、继续教育和技能培训学校、大学预科学校、寄宿学校、普通公立中小学等六类学校。英国《学校督导评估指标》是英国学校督导评估的母本，但针对六类不同学校都制订了独立的评估手册，并根据各级各类学校的不同特征和办学目的，作出相应具体评估举措和内容的增删。

从2010年至今，英国《学校督导评估指标》一直都是以四个等级为结构，分别为“优秀（Outstanding）”“良好（Good）”“需要改进（Requires Improvement）”“欠佳（Inadequate）”。这类等级性评估强调的是学校办学的发展性，注重通过评估促进学校发展和质量提升，而不是以结果为导向的“合格”评估来判定学校教育的质量。英国学校督导评估的“需要改进”与“欠佳”等级，更加强调学校的提升空间，督促学校不断改进、提高质量、谋求发展。

2016年、2019年英国《学校督导评估指标》都有五大评估维度，具体指标分别为31个和33个，其所属维度如表2所示。我们从表2可以看出英国学校督导评估指标总数及其排列顺序，以及学校评估重心和主要评估内容的转变。

表2 2016年和2019年英国《学校督导评估指标》的维度及指标数对比

（一）学校整体效能的维度及内容

学校整体效能是评估者通过大量证据来判断学校的教育标准、训练、对学生的关心是否合格或优秀，注重评价学校实现教育目标的能力和努力程度。“教育质量、行为和态度、个人发展、领导和管理”是学校整体效能的“关键判断”维度和依据。其中，教育质量维度在四个关键判断中更加重要。学校整体效能是建立在“教育质量、行为和态度、个人发展、领导和管理”维度的基础之上的，更加关注对校园安全事项的评估。

（二）教育质量的维度及内容

教育质量的评估内容主要从意图、实施、影响三个角度进行判断，分别指向教育质量的合目的性、过程性、效果性三个方面。首先，评判教育质量，要从教育的“意图”或目的出发，主要聚焦学校课程和教育目标的实现程度。学校课程需要满足内容的深度广度以及人群覆盖范围的全面性，一是强调课程的“服务未来”性质，在评估指标上强调学校教育要确立服务于学生“终身学习”的观念；二是强调课程的“平等”性质，教学内容与方式都应满足所有学习者的需要，尤其要指向弱势群体学习者，学校教育要体现“全纳教育”的要求；三是强调课程的“无缺性”，学校教育要全方位关注学生的全面发展，不能只关注少数考试的课程学习。其次，评判教育质量还要从“实施”的角度做出过程性的质量判断。教学的实施评价指向的是教师的教学质量评价，教师教学能力不只是对教师的专业知识的判断，还要强调学习者对于教师所教知识的吸收情况，强调从学习者的视角出发评价教师的教学质量。再次，评判教育质量要落实到教育“影响”上，注重从学习者的学业表现来判断，不仅看重学习者在国家考试中的达标情况，还应该注重学习者在其学习阶段应该完成的学习任务。教育质量具体评估指标内容描述如表3所示。

表3 教育质量维度的评估指标内容描述［11］

（三）行为与态度的维度及内容

英国教育标准局对学习者行为与态度的评估指标体系较为简明，如表4所示。其对学习者的要求重点是学习者行为习惯的培养，以及学习的态度、身心健康，而这些也是学习者最需要的素养。指标中所提到的“成就感（achievement）”与防止学习 者“不 受 欺 凌 与 歧 视”（no bullying and discrimination）则是英国学校督导评估中的重点督察事项。英国教育标准局已经意识到校园欺凌对学习者的伤害，而将该事项作为学校督导评估的指标之一更是说明英国对于此类事件的重视程度。“学校安全”不仅关注学校硬件设备的安全检查，还更加注重对“校园暴力”等学校心理伤害问题的督导检查。而“成就感”评价指标更加注重对学习者自我成就的感受和理解的评价，而不是根据学生考试成绩分数的评价，这种对“成就感”的评价是学习者学习态度积极与否的关键，是直接关注学习者本体的指标，如表4所示。

表4 “行为与态度”维度的评估指标内容描述［12］

（四）个人发展的维度及内容

英国教育标准局2019年学校评估的新指标开始把“个人发展”作为单独的维度来设计。2016年版中，“个人发展”是与“行为与福祉”合并的，具体指标有9个，而在2019年版中这两个维度则单独设立。虽然其内容大体是相似的，但在2019年版中，对学习者个人发展的要求更加明确，强调帮助学习者发展其所特有的个性特征。如表5所示。这就表明英国学校督导评估更加关注学习者个人的发展，把个人的发展作为优先事项，提倡在学校学习的各个阶段和学习过程中，要让学生寻找自我的兴趣与擅长所在，这种基于兴趣和特长的教育是个体长远发展的关键。在“个人发展”维度的指标描述中并未提及成绩，而是将学习者的品质作为重中之重，如具有自信的人格魅力、独立的个人品质，这些都是个体未来发展所必需的准备和素养。

表5 “个人发展”维度的评估指标内容描述［13］

（五）领导与管理的维度及内容

“领导与管理”的维度在英国学校督导评估指标体系中，由2016年排位仅次于“学校整体效能”的重要维度转变为2019版的最后一个评估维度，具体的评估指标内容如表6所示。该维度将学校领导者的工作作为学校评估的保障性或维持性变量，注重学校领导者与教师、学习者、家长、社区、政府等的关系，以及资源的高效利用。这些基本工作都是维持学校生存与发展的基础。英国学校督导评估不仅重视为学习者提供和营造安全的学校环境，还要求学校领导者要对教师和学生的安全负责。英国标准局针对领导者对教师的人身安全提出一定的新要求，学校要让教师在融洽的环境下进行教育教学。学校领导者为了保持教师的良好工作状态，还要为教师提供不受打扰与欺凌的环境，并促进教师与学校外界进行交流与合作。

表6 “领导与管理”维度的评估指标内容描述［14］

三、英国学校督导评估指标体系的启示

长期以来，我国无论是普及义务教育督导评估，还是学校标准化建设的督导评估，主要是重视达标验收、规范学校办学的合规性评估。在教育高质量发展的新时代背景下，我国教育督导评估需要从“合规性评估”转向“教育质量评估”。英国学校督导评估体系框架注重对学校整体效能和教育质量的评估，其学校督导评估指标体系对于我国如何从合规性评估转向教育质量评估具有实际的借鉴价值。其学校督导评估的“公平、多元、全纳”价值取向，对于我国实现从达标验收的“合规性学校评估”转向“教育质量评估”具有启发，有助于扭转我国以学生考试成绩作为学校评价标准、学校教育质量和学校排名的评估做法和局面。其学校督导评估指标体系的具体维度、指标和内容，可以作为构建我国学校教育高质量发展评价指标体系的重要参考指标，有助于我国进一步完善中小学教育高质量发展评价指标体系。

（一）学校督导评估要有助于促进教育过程的“高质量公平”

教育的高质量发展要求实现公平且有质量的教育、办好人民满意的教育，以满足不同教育群体的教育需求。在学校中，学习者作为重要的群体，是一种复杂的构成。现实学校中的学习者虽然都称为学生，但学生群体并不是“同质”的，学校中的学习者可能会因为家庭背景、性别、禀赋、成绩等多种因素，被划分为不同的类别。学校教育机会、教育条件、教育过程、教育结果的不公不仅复制或再生产了社会的不公，而且加强甚至放大了社会的不公，造成社会不公问题的恶性循环。这在一定程度上违背了教育的本质和原本使命，学校督导评估要有助于促进教育过程的高质量公平。

英国学校督导评估的“公平、多元、全纳”原则，正是着眼于以学校督导评估促进教育过程的人群公平，要求对“特殊教育需要和残疾”（SEND）学习者进行持续的关注，明确提出需要对弱势学习者群体给予平等的教育待遇，并且在课程、教材的安排和设计上都充分考虑到该类学习者的接受方式与接受程度。从理念到行动“全纳教育”，不是一项容易达成的教育使命。全纳教育更容易在经济发达的国家“落地生根”，因为它意味着国家为了实现教育过程中的人群公平需要有更多的教育资源投入。

对待特殊人群的态度以及对特殊人群接纳的能力，在很大程度上体现了国家的教育发展水平。［15］中国的教育现代化发展以及教育高质量发展、学校高品质办学都要求在学校评价中采取“公平、多元、全纳”的学校评价观。英国学校督导评估指标体系将学习者群体的整体教育质量以及学校的整体效能作为学校评估的重要方面，把全纳教育的质量作为学校评估的硬性指标之一，以促使每所学校的高质量发展。这种学校评估导向有助于学校“公平”对待每一位学习者，转向“以学习者为中心”，让每一位学习者都能多元发展，以收获学业成功和人生发展的喜悦。

（二）学校督导评估对于“教育成就”的评价要尽可能“去功利化”

学校督导评估作为手段而不是目的，是达成和促进教育高质量发展的工具，需要破除“唯分数”“唯成绩”的功利性评价，回归学校评价的工具性价值，以学校评价的工具性价值促进教育质量的提升。在教育评价中，大多数学校“教育成就”的验收或评估一般通过量化考试成绩来对学校“教育质量”或“教育结果”进行评价和定义，这种显性的量化评价最容易操作，但其弊端也是明显的。以考试成绩作为“教育质量”或“教育效果”的评价标准，不仅存在明显的误导，考试成绩并不等同于教育质量。而且不利于学校办学方向的价值导向和教育的健康发展。这种以考试成绩为基础的量化评价方式已经受到越来越多的批判，但要改变这种量化评价，特别是扭转以考试成绩作为评估学校教育质量的现象，是教育高质量发展和如何评判教育质量必然要面对的难题和基本理论问题。

英国学校督导评估越来越注重“学校整体效能”的评价，注重学校效能的提升，强调公平且有质量的教育。从英国学校督导评估指标体系的维度排列顺序可以看出，2010年的学校评估指标是把“学习者成就”作为首要的评价维度和指标的，而在2016年的指标中则位列末位，再到2019年的指标中则取消了“学习者成就”的评价维度。英国学校评估对“学习者学业成绩”的关注不断在下降，更加侧重对学习者的“自我收获”或“获得感”进行评价。而且“自我收获”的评价更强调的是“习惯的养成、自我喜好的寻找”等，这些“收获”是无法用考试成绩来测量和计算的，但却是学习者终生所需和受用的素养。

英国学校督导评估强调“教育的过程性评估”，注意消除学校评估的功利化目的，追求教育评估的“工具性价值”。在英国EIF中，关于学生成绩的评价是极为巧妙的，对于学业成绩的要求只停留在完成国家学业目标的合格水平即可，淡化了“考试成绩”的评价功能，强化了“教育评价的发展性”功能。英国学校督导评价的“工具性价值”主要体现在不助长“功利性”的教育目的上，强化了“无功利”的学校教育过程，重视教育的过程性评估，如让学习者建立扩张式的知识体系，而不是注重对“学习者学习结果”的检查，而且教育过程的知识广度与深度都是为了学习者今后的生活做准备的。英国教育督导评估的“工具性价值”还体现在不以评估干涉或扭曲教育自身的目的和价值，评估的目的和价值更在于促进教育目的的达成，要让教育过程更加回归教育性，不被功利所污染。教育是关乎真理与幸福的精神性事业，因此，“教育需要一些纯粹的精神气质”；教育还是“自成目的性”（autotelicity）的事业，［16］不能以考试成绩作为评价学校教育质量的成就或成果。

（三）学校教育督导评估要着眼于学生的“未来发展与潜能”

大数据、云计算和人工智能时代面临着许多不确定性，学校教育督导评估更加要着眼于学生的未完成性、可能性和未来性。联合国教科文组织的报告《共同重新构想我们的未来：一种新的教育社会契约》指出：直面现实挑战和不确定的未来，我们须以不同方式思考学习。对于教学法的评估应反映教学目标，包括促进有意义的学习和推动所有学生的学习等。［17］英国“教育督导框架”（EIF）的学校评估指标体系，凸显了对学习者未来准备的评价，单独设置了“个人发展”的评估维度，强调对学校是否能够有效地“为学习者提供未来就业所需的技能，以应对未来社会的发展”进行评估，着眼于学生的长远发展。

为了学生的未来长远发展，英国学校督导评估对于课程和教学内容方面的评价，更看重教师的教学内容是否与时俱进，是否能够给学生以开阔的视野，是否挖掘和提升了学生的潜能。同时，英国学校督导评价还强调对学习者价值观、思想素质的提升等方面的评价，尤其是对其互相尊重、和平共处观念的评价。［18］这些方面都是全球化时代、信息时代对于现代公民素养的新要求。

学生的未来发展要求学校实施“全面发展的教育”和“终生教育”。对于学习者来说，学校中所学习的课程内容似乎并没有学习过程中所获得的体验、感受和能力更重要，知识的学习和掌握需要不断更新，学校教育只有着眼于学生的未来发展，使学生的“未完成性、可能性、发展性”转变成“全面性（完整性）、现实性、未来性”，为学生的终身发展奠基“必备品格”和“关键能力”时，才能更好地应对未来变化的不确定性。这正是英国学校督导评估指标体系中注重对“个人发展”的评估的价值所在，对于我国中小学如何实现“育人方式的转变”、开发学生潜能与核心素养具有借鉴价值。

（四）学校教育督导评估要注重教育环境的“安全可靠性”评价

安全可靠的教育环境是学习者拥有愉悦学习经验的基础。在英国教育标准局的“教育督导框架”（EIF）中，其对于学校应对校园欺凌问题预防与解决有较高要求，需要让学校在意外发生前、发生时、发生后都有相对应的措施，以把学校构建成为“安全可靠、值得信赖”的场所，以保护学生不受任何的侵害和伤害，让学生健康安全地成长。

安全可靠的教育环境也是教师教学质量的重要保障。英国学校督导评估指标体系注重保护教师的教学，要求学校能够保护教师的教育教学权益，防止教师受到骚扰和伤害。随着社会的发展，教师职业面对着许多前所未有的新挑战，学生的多元和全纳加重了教师的教育教学工作负担，师生冲突不断加剧、教师声望每况愈下，因此，教师的安全也需要得到重视。英国学校督导评估指标体系强化了对教师职业的安全保护，对于我国如何保护教师的教育教学权益，以及教师的权威和教育惩戒权，都具有一定的启示。

英国注重对教育环境的安全可靠性进行评估，重在于保护学校的师生不受到欺凌和伤害，有助于为学校的整体效能的提高和教育的高质量发展奠定安全的环境基础。