浙江省水利防汛物资储备定额修订探讨

张中顺 储善鹏 管志凯

（浙江省水利防汛技术中心，杭州 310000）

防汛物资储备是国家应急物资储备的重要组成部分，是水旱灾害防御、工程险情处置和人员防护救助不可或缺的重要保障。“储什么”“储多少”是各级储备部门经常碰到的问题，浙江省水利厅于2007年制订了《浙江省防汛防台抗旱物资储备定额》（以下简称“07定额”），对指导全省水工程管理单位防汛物资储备工作发挥了积极作用，但在使用过程中发现存在许多不完善的地方，随着年份的久远，一方面新时期对防汛物资储备管理的要求发生了较大变化，另一方面机构改革后水利防汛职能的转变，也对防汛物资储备管理提出了更高的要求和目标，“07定额”修订非常迫切与重要。

1 水利系统防汛物资储备现状

浙江省位于我国东部沿海长江三角洲南翼，属亚热带季风气候区，地形条件复杂，水旱灾害频发。为应对水旱灾害，发展水利，浙江省现已建有4 300多座水库、19 000多km堤防、2 200 km 海塘、13 200 多座水闸、49 700 多座泵站和20 500 多座山塘，面对众多的水利工程，在最新一轮机构改革中，浙江省绝大多数市、县水行政主管部门依旧承担着防汛物资储备职责，确保出险时抢险物资快速到位。截至2021 年6 月，浙江省各级水利部门，包括水行政主管部门和水利工程管理单位，储备各类防汛物资共计2.42 亿元。现有180余个品种，结合浙江省防汛物资储备管理与实际使用需求，经过调研分析大致可以划分为抢险物料、抢险机具、防护用品、救生器材、防汛舟（艇）、通信报警器材、动力设备、照明灯具、勘察监测装备、抗旱物资和其他物资11 类。浙江省水利防汛物资品类目录见表1。

表1 浙江省水利防汛物资品类目录

据统计，在调研的105个各级水行政主管部门中，有防汛物资储备职能的84 个（其中，78 个为水利防汛物资储备，6 个为综合防汛物资储备），水行政主管部门实际储有防汛物资的有86个，占比82%。有51个市、县反映依据“07定额”储备规模偏大、新技术、新品种偏少，建议修订调整占市、县总数的60%以上。

2 新发展阶段“07定额”存在的不足

“07定额”为浙江省的水旱灾害防御、工程险情处置和人员防护救助提供了坚实的物资保障，发挥了极其重要的作用。但随着技术的进步和社会的发展，“07定额”已明显不能满足新发展阶段新形势、新要求，迫切需要加以修订完善。

（1）储备物资品种需补充。近年来，防汛技术有了长足发展，有必要补充或更新储备物资品种；2018 年机构改革后，水利部门防汛职能由综合防汛向保障水利工程安全运行行业防汛转变，储备物资的品种宜做适当调整。

（2）物资储备规模需调整。可以适度降低储备规模，一是水利工程建设和管理水平提高，出险概率降低；二是互联网大数据技术和高速路网发展，让联合保障成为可能；三是社会产能及物资保有量提升，部分物资可实行社会化保障。

（3）物资储备体系需完善。“07 定额”按水利工程类型制订，适用于水利工程管理单位计算物资储备规模，但没有考虑省、市、县3级水行政主管部门的储备规模，不符合现有实际物资储备体系。

（4）物资定额操作需简化。“07 定额”考虑的因素比较全面，操作比较复杂，但仍然离不开应用者的主观判断。考虑到水利工程在出险时间、出险种类和出险规模上都难以预料，对防汛物资的需求难以准确计算，可以综合考虑“07定额”中的相关因素简化计算操作。

3 修订设想

3.1 修订原则

（1）联合保障原则。统筹考虑各行政区域、各行政层级、各单位储备规模，按实行联合保障来确定储备定额，以达到降低总体储备规模、提高物资效用、增强防汛物资保障水平的目的。

（2）因地制宜原则。浙江东部沿海及杭嘉湖地区以平原为主，主要受台风引起的内涝和洪水影响，中西部地区以山地丘陵为主，以梅雨、局地强降雨引起的山塘水库险情、小流域山洪最为多发。需要区别考虑储备品种和储备规模。

（3）灵活适用原则。浙江省各地的水旱灾害特点和频次差别很大，建议不搞“一刀切”的定额，改原指令性“定额”为指导性的“参考标准”，给予各地适当的自主权，允许各级储备单位适度调整。

3.2 架构体系

（1）标准总体分为“水行政部门储备”和“水利工程管理单位储备”两部分。

（2）市、县级水行政部门储备按“平原地区、沿海地区和山区”分别给出储备标准。

（3）水工程管理单位按“堤防、海塘、水库、水闸、泵站”分别给出储备标准。

3.3 主要内容

3.3.1 水行政主管部门储备

水行政主管部门储备除支撑本级水行政主管部门履行防汛职能外，作为机动储备，对水工程管理单位和地方水利部门储备形成补充。

县级水行政主管部门储备：集中储备需求数量大但又不宜长期储存的物资和技术复杂需要专业保养操作的物资，对水工程管理单位的储备形成补充，按同时出现2～3个较重险情储备。

市级水行政主管部门储备：立足于储备市本级防汛需求物资和补充辖区县物资需求，适当储备高科技、高效率装备，一个市按同时有2～3个县出现严重险情储备。

省级水行政主管部门储备：立足于保障防汛重点地区和重点工程，并作为全省水旱灾害防御物资保障的补充，侧重储备高科技、高效率、高机动性和高投资装备。

明确水行政主管部门储备规模为建议储备规模，允许各级水行政主管部门在此基础上调整。对梅雨洪水及台风灾害多发地区，要求加强储备，将典型水旱灾害物资消耗情况作为地方物资储备参考。水行政主管部门物资储备建议清单见表2。

表2 水行政主管部门物资储备建议清单

对水灾害影响较大的县（市、区），扩大系数不低于1.2～1.5，对极易发生水灾害的县（市、区），扩大系数不低于2；对于受水灾害影响较小的县（市、区），储备量可以适当减小10%～20%。

3.3.2 水利工程管理单位储备

分堤防工程、海塘工程、水库大坝工程、水闸工程和泵站工程分别给出物资储备标准，水工程管理单位物资储备品种要与其所管辖的工程相一致，兼顾日常管理、水旱灾害防御和工程险情处置需要。

水利工程管理单位储备可以按模型法计算规模，即按假设的出险形式、出险规模和抢险方案计算物资储备数量，不同出险形式在物资储备品种进行累加，在数量上按各种险情的最大需求，作为标准储备数量；出险模型宜选择重大但仍可抢护的险情，堤防工程宜以漫溢或决口作为基本模型，大坝工程宜选择大面积滑坡作为基本模型，再考虑其他险情对物资品种的需求；要明确计算模型和与工程实际不一致时的调整方法。

一家单位管理多个水利工程时，允许对储备规模进行折减。较大圩区堤防决口后，对相邻堤防事实上起到分洪作用，出险新决口的概率降低，允许考虑10～15 km内不发生新的决口；随着建设、调度、管理水平的提高，多个水库、山塘同时出险概率降低，如果相互之间交通方便的，允许统筹考虑物资储备规模。水利工程管理单位物资储备建议清单见表3。

表3 水利工程管理单位物资储备建议清单

4 结论与建议

（1）建议合理可行。浙江省现有水利防汛物资实际储备2.42 亿元，按“07 定额”测算，全省水利防汛物资总储备规模为15.22亿元，按本文建议储备规模，则总规模测算为5.34亿元。本文建议储备规模远小于“07定额”规定的储备水平，但较现有储备水平翻番，保障水平大幅提高，有一定合理性和可行性。

（2）加强顶层设计。分析近年水旱灾害物资保障实际，笔者认为在某一场较严重水旱灾害中，局部地区个别物资不足的情况仍可能出现，有必要通过顶层设计建立联合保障机制，落实储备责任，加强上下联动、横向协同、区域互助，建立物资分储机制前置防汛物资。

（3）推行数字化改革。防汛物资管理数字化是构建防汛物资联合保障机制的根本保障。浙江省已经建立了“钱塘江防洪减灾平台”，实现了物资储备信息在线归集、在线统计和在线查看功能，建议继续完善，推动“数据回家”工程，实现物资数据互联共享，发挥数字化优势，开发物资在线申请调配功能。